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Les mesures alternatives à la prison

Dossier mis à jour le 14.12.2016

Article mis à jour le 7.11.2016

Pour rompre avec la logique du tout carcéral, les pouvoirs publics ont progressivement instauré des peines alternatives à la prison, ainsi que des suspensions et des aménagements de peine lorsque l’emprisonnement est prononcé.

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Les peines de substitution à la prison

Le code pénal met à la disposition du juge plusieurs peines alternatives à la prison dites aussi "de substitution" ou "de remplacement". Ces peines concernent les auteurs de délits et non de crimes. Elles visent notamment à prévenir le risque de récidive, le caractère désocialisant de l’incarcération et le surpeuplement des prisons.

Il en existe plusieurs. Les premières peines alternatives datent des lois du 11 juillet 1975 et du 10 juin 1983 : il s’agit des peines restrictives ou privatives de droits (restrictions affectant le permis de conduire, etc.), du travail d’intérêt général (TIG) et des jours-amende. Dans les années 2000, deux nouvelles peines sont instituées : le stage de citoyenneté par la loi du 9 mars 2004 et la sanction-réparation par la loi du 5 mars 2007.

En 2013, la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, initiée par la garde des Sceaux, et les auteurs d’un rapport parlementaire sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale préconisent une nouvelle peine alternative. Cette préconisation, également défendue par des spécialistes du monde pénitentiaire, aboutit à la création de la peine de contrainte pénale par la loi du 15 août 2014 dite "loi Taubira" sur l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales. La contrainte pénale s’inscrit dans la droite ligne des règles européennes relatives à la probation, adoptées par le Conseil de l’Europe le 20 janvier 2010. Elle est applicable aux auteurs de délits passibles de 5 ans maximum de prison. A compter du 1er janvier 2017, elle concernera tous les auteurs de délits punis d’une peine de prison. L’article 131-4-1 du code pénal qui la définit prévoit qu’elle "emporte pour le condamné l’obligation de se soumettre (…) à des mesures de contrôle et d’assistance ainsi qu’à des obligations et interdictions particulières" (à savoir celles du sursis avec mise à l’épreuve ou l’obligation d’effectuer un TIG ou l’injonction de soins).

Toutefois, malgré le principe énoncé par la loi pénitentiaire de 2009 et réaffirmé par la loi "Taubira" de 2014 selon lequel l’emprisonnement doit être le dernier recours en matière correctionnelle, les peines alternatives prononcées par les juges sont rares. L’emprisonnement reste la peine correctionnelle de référence avec l’amende. Ainsi, sur l’ensemble des condamnations prononcées en 2014 en matière de délits, 11,3% seulement sont des peines alternatives contre 50,8% pour les peines de prison et 32,8% pour les amendes. La contrainte pénale, entrée en vigueur le 1er octobre 2014, est aussi pour l’instant peu utilisée. Depuis deux ans, 2 287 mesures ont été prononcées alors que l’étude d’impact du projet de loi en escomptait 8 000 à 20 000 par an. La moitié des contraintes pénales prononcées l’ont été par 24 tribunaux correctionnels. Dans le même temps, 11% des tribunaux correctionnels n’en ont octroyé aucune. Dans son rapport du 21 octobre 2016 sur l’application de la loi "Taubira", le garde des Sceaux considère que l’extension du champ d’application de la contrainte pénale à tous les délits au 1er janvier 2017 devrait permettre son essor. En revanche, il juge inopportun, comme l’avait envisagé le législateur en 2014, de sanctionner certains délits d’une contrainte pénale à titre de peine principale en supprimant la peine de prison encourue.

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Les suspensions de peine

Lorsque le juge prononce une peine d’emprisonnement, il peut suspendre son exécution en décidant d’une condamnation avec sursis.

Introduit par la loi dite "Bérenger" du 26 mars 1891, le sursis avait à l’origine pour finalité d’éviter à des primo-délinquants d’être pervertis par un passage en prison. Il a par la suite été diversifié et étendu aux délinquants endurcis. Depuis 1958, le sursis peut se doubler d’une mise à l’épreuve (consistant en une série de mesures de contrôle et d’assistance ainsi que d’obligations et d’interdictions), et depuis 1983, d’un travail d’intérêt général.

Le sursis permet de lutter contre la récidive par la dissuasion (sursis simple) ou par la probation (sursis avec mise à l’épreuve – SME- ou assorti d’un travail d’intérêt général- STIG). Il est devenu la règle en matière correctionnelle depuis la loi Taubira du 15 août 2014, qui prévoit qu’"une peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est inadéquate". La même loi supprime la révocation automatique du sursis simple en cas de condamnation à de la prison ferme dans les cinq ans afin d’éviter selon l’exposé des motifs "des révocations intervenant à l’aveugle, alors même que le tribunal n’en avait pas connaissance".

D’après les chiffres du Ministère de la justice, sur l’ensemble des peines d’emprisonnement pour délits prononcées en 2014 (50,8% des condamnations), 33,4% faisait l’objet d’un sursis partiel ou total, dont 19,6% d’un sursis simple, 12,2% d’un sursis avec mise à l’épreuve et 1,6% d’un sursis assorti d’un TIG.

Le sursis avec mise à l’épreuve a connu un fort accroissement depuis 1970, sous l’effet de différentes lois (lois du 17 juillet 1970, du 11 juillet 1975, du 12 décembre 2005 et du 10 août 2007). Il est la première des mesures suivies en milieu ouvert par les SPIP et représente, au 1er janvier 2015, 71% de l’ensemble de ces mesures. Toutefois, sa part tend à diminuer depuis 2013 et suit le recul des condamnations à un SME prononcées par les juridictions depuis 2010. Cette baisse profite notamment au sursis assorti d’un TIG, dont le nombre a cru de 80% entre 2008 et 2014.

En 2013, la conférence du consensus sur la prévention de la récidive préconisait la suppression du SME – auquel il convient d’assimiler le sursis avec TIG - au profit de la contrainte pénale dans la mesure où ces dispositifs semblaient poursuivre les mêmes objectifs et que leurs modalités de mise en œuvre étaient proches. La loi du 15 août 2014 n’a finalement pas été jusqu’au bout de la réforme préconisée, car elle aurait privé les juges de la possibilité de prononcer des peines mixtes (pour partie d’emprisonnement ferme et pour partie de sursis) auxquelles ils ont fréquemment recours. La mission sur la refonte du droit des peines confiée à Bruno Cotte, président honoraire de la chambre criminelle de la Cour de cassation, recommandait également fin 2015 la suppression du SME, en faisant évoluer en parallèle le suivi socio-judiciaire. Elle considèrait que "cette suppression apportera une indispensable clarification et présentera aussi l’avantage de donner à la contrainte pénale toute sa portée". Dans son rapport sur l’application de la loi "Taubira" précité, le garde des Sceaux considère néanmoins que le SME et la contrainte pénale ont un champ et un objet distincts. Il juge en conséquence non-pertinent de supprimer le SME.

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Les aménagements de peine

Afin de faciliter leur réinsertion, les condamnés peuvent bénéficier d’aménagements de peine. Ils ont largement progressé et apparaissent comme une nécessité afin de prévenir la récidive au moyen d’une individualisation des peines.

Ces aménagements peuvent concerner l’exécution même de la peine. Il s’agit principalement des dispositifs suivants : la semi-liberté créée par la réforme "Amor" en 1945, le placement à l’extérieur créé en 1970 et, plus récemment, le placement sous surveillance électronique (PSE) fixe qui date de la loi du 19 décembre 1997 (mis en œuvre en 2001).

Ces aménagements bénéficient en premier lieu à des condamnés à de courtes peines (peines ou reliquats inférieurs à deux ans hors récidive) qui présentent des garanties de réinsertion (emploi, formation, soutien de famille, etc.). Leurs conditions d’octroi ont été considérablement élargies par la loi pénitentiaire de 2009. Ils sont devenus la règle pour les peines correctionnelles de prison sans sursis. S’ils peuvent être prononcés "ab initio" par la juridiction de jugement, ils sont surtout le fait des juges de l’application des peines (JAP).

Le PSE, le placement en semi-liberté ou à l’extérieur bénéficient en second lieu aux détenus en préalable à l’octroi d’une libération conditionnelle. L’aménagement est alors accordé à titre probatoire à la libération conditionnelle.

Au 1er juillet 2016, les aménagés de peine représentent 21,8% de l’ensemble des condamnés écroués. Leur part a doublé en presque dix ans (10,7% en juillet 2007). Parmi les mesures d’aménagement, le PSE fixe ou bracelet électronique a connu une croissance extrêmement forte depuis sa mise en œuvre. Il est devenu la 1ère mesure d’aménagement prononcée, au détriment des placements en centres de semi-liberté et à l’extérieur. Ainsi, au 1er juillet 2016, 80% des condamnés faisant l’objet d’un aménagement de peine étaient placés sous surveillance électronique (soit 10 642 personnes). Le faible coût journalier du bracelet électronique explique son succès (11,01 euros en 2014 contre 53,34 euros pour une journée en semi-liberté et 35 euros environ pour une journée en placement à l’extérieur). Le rapport Cotte sur la refonte du droit des peines note également que "le succès du PSE s’explique par le fait qu’il permet, dans un contexte de surpopulation carcérale, de soumettre une personne à la fois à une mesure privative de liberté qui n’a pas l’effet désocialisant de l’incarcération et à des mesures de suivi qui sont propres au milieu ouvert". Il préconise pour les courtes peines de le promouvoir en peine principale alternative, comme la contrainte pénale ou le TIG. Cette transformation permettrait "d’en faire, pour le juge, une alternative sérieuse à l’emprisonnement". Actuellement, la juridiction qui souhaite imposer un PSE doit d’abord prononcer une peine d’emprisonnement avant de l’aménager aussitôt. Le même rapport propose par ailleurs de faire du PSE avant libération conditionnelle, non plus un aménagement de peine, mais une conversion de peine (remplacement d’une peine par une autre). Il recommande enfin de supprimer ou d’évaluer l’utilité et la faisabilité du PSE mobile. Ce dispositif, créé il y a plus de 10 ans par la loi du 12 décembre 2005, est en effet très peu utilisé en raison d’importantes difficultés techniques (depuis sa création au 1er janvier 2015, 200 condamnés seulement en ont bénéficié). Il avait été prôné par un rapport du député Georges Fenech en avril 2005.

Les aménagements peuvent aussi porter sur la durée de la peine. La mesure phare et la plus ancienne est la libération conditionnelle créée par la loi Bérenger du 14 août 1885. Elle permet au condamné de finir de purger sa peine hors de la prison, en vue d’un retour progressif à la vie sociale. Elle concerne les condamnés qui manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale et s’accompagne de contraintes et d’obligations. En 2014, 7 949 libérations conditionnelles ont été accordées (contre 8 247 en 2010).

La libération conditionnelle a été réformée en dernier lieu par la loi "Taubira", après avoir été modifiée à maintes reprises au gré des majorités politiques dans ses conditions d’octroi et de procédure. La réforme s’inspire des propositions du jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, qui recommandait d’interdire "toute sortie sèche" de prison et "l’adoption d’un système de libération conditionnelle d’office". Le jury notait que "les recherches statistiques menées en France soulignent que le risque de récidive est 1,6 fois plus grand en cas de sortie sèche qu’en cas de sortie en libération conditionnelle". Le rapport sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale de janvier 2013 préconisait également de faire bénéficier de la libération conditionnelle davantage de condamnés.

Une autre mesure de fin de peine a vu le jour avec la loi du 15 août 2014 : la libération sous contrainte (LSC). Elle remplace les mécanismes de fin de peine créés par la loi du 9 mars 2004 et renforcés par la loi pénitentiaire de 2009, notamment la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP), qui répondaient plus à une logique de gestion des flux carcéraux qu’à un souci d’individualisation des peines. La libération sous contrainte est prévue pour les personnes qui ont été condamnées à cinq ans maximum de prison et peut s’appliquer aux deux tiers de leur peine. Elle conduit les personnes incarcérées à un retour encadré à la liberté sous le régime du PSE ou du placement à l’extérieur ou de la semi-liberté ou de la libération conditionnelle. Parallèlement à la réforme, la conférence de consensus sur la prévention de la récidive préconisait le renforcement des moyens des SPIP.

Applicable depuis début 2015, la libération sous contrainte n’a pas atteint les résultats qu’escomptait le gouvernement : 15 000 à 28 000 mesures par an. Du 1er janvier 2015 au 30 septembre 2016, 6 492 libérations sous contrainte ont été octroyées (309 par mois en moyenne). 43% de ses bénéficiaires ont été placés sous PSE, 29% sous semi-liberté et 24% sous libération conditionnelle, pour une durée moyenne d’un peu moins de 3 mois.

La libération sous contrainte a toutefois eu pour effet de faire progresser le nombre de bénéficiaires d’une sortie aménagée de peine : +19,25% par rapport à l’année 2014 et +18% par rapport à l’année 2013. Cette nouvelle mesure vient "parfaitement compléter les dispositifs existants" selon le garde des Sceaux dans son rapport sur l’application de la loi "Taubira". Dans le but d’encourager son développement mais aussi de promouvoir les autres aménagements de peine, il a annoncé en septembre 2016 la création de quartiers de préparation à la sortie (QPS). Ces nouveaux quartiers, qui remplaceront les structures existantes trop souvent inoccupées, permettront de systématiser l’orientation vers des établissements spécialisés de condamnés à de courtes peines afin de préparer leur sortie en aménagement de peine ou en libération sous contrainte.
Le lancement de ces QPS est programmé en 2017. 2 400 places doivent être créées.

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