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La mission de garde

Dossier mis à jour le 14.12.2016

Article mis à jour le 29.11.2016

La mission de garde est la première mission de l’administration pénitentiaire. Les établissements pénitentiaires reçoivent les personnes condamnées ou en attente de jugement.

L’exigence de sécurité demeure la priorité en prison, même si différentes réformes sont venues progressivement assouplir les régimes de détention. Cette exigence sécuritaire s’est accrue récemment afin de lutter contre la radicalisation islamiste en détention.

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Le parc pénitentiaire

Au 1er janvier 2016, le parc pénitentiaire compte 187 établissements (86 maisons d’arrêt, 94 établissements pour peine, 6 établissements pénitentiaires pour mineurs et un établissement public de santé national à Fresnes). Il a connu un changement majeur à la fin des années 1980, avec l’arrivée de prisons d’un type nouveau. En 1986, Albin Chalandon, garde des Sceaux, souhaite lancer rapidement un important programme de construction de prisons pour répondre à la situation préoccupante de la surpopulation carcérale et à la vétusté de nombreux établissements, datant d’avant le 20è siècle. Pour se faire et compte tenu des contraintes budgétaires, il propose, dans le cadre du projet de loi sur le service public pénitentiaire, de confier entièrement ces nouvelles prisons au secteur privé. A l’issue du débat parlementaire, le projet aboutit à une solution médiane : la "gestion déléguée". La construction et une partie de la gestion des prisons peuvent être déléguées au secteur privé, les fonctions de direction, de greffe et de surveillance restent assurées par l’administration pénitentiaire. En 1988, le programme "13 000", le projet Chalandon des "15 000" nouvelles places de prisons revu à la baisse, est lancé. Il conduit à la construction, en moins de 4 ans, de 25 établissements, dont 21 seront à gestion déléguée (portant sur les prestations d’hôtellerie, de restauration, de maintenance et de nettoyage des locaux, de la cantine, du travail des détenus, etc.).

A la suite de ce programme, d’autres, qui font tous appel à la gestion déléguée, vont suivre :

  • en 1995, le programme "4 000" (achevé fin 2004) ;
  • en 2002, le programme "13 200" avec l’introduction de partenariats public-privé (révisé depuis et qui sera achevé en 2017) ;
  • en 2004, le dispositif d’accroissement des capacités (Dac) de près de 3 000 places (en cours d’achèvement) ;
  • en 2011, le "nouveau programme immobilier" (NPI) de 7 500 places qui prévoit de doter le parc pénitentiaire de plus de 70 000 places en 2018, revu en 2012 à environ 63 500 places d’ici 2022 ;
  • et enfin en 2014, le programme "3 200" dont la livraison est prévue en 2023.

Néanmoins, aucun de ces programmes n’a permis pour le moment de résoudre le problème chronique de la surpopulation carcérale. Des 33 300 places annoncées depuis 1987, 28 000 ont en réalité été mises en service, du fait des fermetures concomitantes des établissements les plus dégradés. En outre, la réalisation de ces programmes immobiliers au coût élevé s’est faite au détriment de la maintenance et de la rénovation du parc pénitentiaire existant encore largement vétuste (72% des prisons sont centenaires).

Au 1er juillet 2016, les prisons comptent 69 375 détenus pour 58 311 places. 1 648 détenus dorment sur des matelas au sol. La densité carcérale est de 119% dans l’ensemble des établissements et atteint 142% en maisons d’arrêt. Ces dernières hébergent des personnes en détention provisoire ou dont la peine ou le reliquat de peine ne dépasse pas 2 ans. La densité en maisons d’arrêt recouvre cependant de fortes disparités géographiques : ainsi le taux d’occupation atteint 206% à Nîmes et dépasse les 180% dans plusieurs endroits comme à Fresnes, Nanterre, Villepinte ou Nice.

Devant ces statistiques "records", le Premier ministre, Manuels Valls, et le garde des Sceaux, Jean-Jacques Urvoas, ont annoncé le 8 août 2016 lors d’une visite à la maison d’arrêt de Nîmes un "plan pour les prisons". Le 20 septembre 2016, dans son rapport au Parlement sur l’encellulement individuel, le garde des Sceaux propose plusieurs solutions pour enrayer la surpopulation carcérale. Il souhaite optimiser les places inoccupées (plus de 2 000) dans les établissements pour peines. Il juge, par ailleurs, indispensable la construction de nouvelles places de prison, qu’il chiffre entre 10 309 et 16 143 d’ici 2025. Dans la suite de ce rapport, le Premier ministre a annoncé le 6 octobre 2016 la réalisation de 33 nouveaux établissements pénitentiaires, soit plus de 16 000 cellules supplémentaires (32 maisons d’arrêt et 1 centre de détention).

Plusieurs facteurs sont avancés pour expliquer l’inflation carcérale :

  • le recours fréquent à la détention provisoire ;
  • l’augmentation du nombre de condamnations à de la prison ferme pour les courtes peines (et ce malgré la consécration par la loi pénitentiaire de 2009 du principe de subsidiarité de la peine d’emprisonnement en matière correctionnelle) ;
  • la fin des lois d’amnistie et des grâces présidentielles collectives (en 2007) ;
  • et enfin l’allongement des peines prononcées, qui est le résultat des lois successives ayant durci la répression (par exemple les pleines planchers en 2007). La durée moyenne en détention a ainsi plus que doublé en 35 ans : elle est passée de 4,6 mois en 1980 à 8,6 mois en 2001 puis à 10,3 mois en 2014.

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Le principe de l’encellulement individuel

L’état de surpopulation du parc pénitentiaire pose inévitablement la question de l’encellulement individuel. Ce principe, institué en 1875, n’a jamais réussi à être pleinement mis en œuvre. Il est réapparu dans le débat public en 2000 à la suite du livre choc de Véronique Vasseur "Médecin-chef à la prison de la santé" et des rapports des deux assemblées qui ont suivi la même année sur les prisons. Depuis, plusieurs lois l’ont réaffirmé mais ont, à chaque fois, différé son application :

  • loi du 15 juin 2000 sur la présomption d’innocence ;
  • loi du 13 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière ;
  • loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire ;
  • et enfin loi du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

Cette dernière loi repousse en 2020 l’application du principe et oblige le gouvernement à présenter au Parlement, au deuxième trimestre 2016 puis au dernier trimestre 2019, un rapport sur l’encellulement individuel. Cette obligation de suivi dans le temps est issue d’une des préconisations du rapport de mission remis au gouvernement le 2 décembre 2014 par le député Dominique Raimbourg, vice-président de la commission des lois. Ce rapport, intitulé "Encellulement individuel : faire de la prison un outil de justice", n’envisage un strict respect de l’encellulement individuel qu’en octobre 2022. Dans l’attente, il propose notamment, à l’instar du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) dans un avis du 24 mars 2014, un plan d’encellulement individuel progressif pour les détenus les plus vulnérables (personnes âgées, handicapées). Plus récemment, Adeline Hazan, la nouvelle CGLPL, recommande dans son rapport d’activité 2015 la mise en place d’une régulation carcérale, sorte de "numerus clausus", afin de résorber la surpopulation et d’atteindre l’objectif d’encellulement individuel. L’instauration d’un "numérus clausus" avait déjà été évoquée en janvier 2013 par le député Raimbourg dans un rapport d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale.

Le garde des Sceaux, dans son rapport précité du 20 septembre 2016 sur l’encellulement individuel, a choisi une autre voix. Il propose de renforcer le parc pénitentiaire en soulignant "l’immensité du chemin à parcourir" pour respecter le principe, qui s’impose aussi désormais pour des raisons sécuritaires. Au 1er août 2016, seul un peu plus d’un tiers des détenus bénéficie d’une cellule individuelle. Toutefois, la répartition des cellules individuelles selon le type d’établissements varie sensiblement. Les établissements pour peine respectent très souvent le principe de l’encellulement individuel. A l’inverse, dans les maisons d’arrêt, moins de 20% des détenus sont affectés en cellule individuelle. Partant d’un objectif de 80% d’encellulement individuel, le garde des Sceaux estime nécessaire, en tenant compte des programmes immobiliers en cours (qui s’achèveront en 2023) et des évolutions possibles de la population pénale, de construire entre 9 480 et 14 600 cellules supplémentaires en maisons d’arrêt. 9 premiers projets prioritaires de maison d’arrêt représentant 3 900 cellules seront lancés en 2017. Ils concernent les agglomérations ou les départements suivants : Nîmes ou Alès, Strasbourg, Toulouse-Muret (site pénitentiaire existant), Nice, Avignon ou Carpentras, Nantes ou Saint-Nazaire, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne et le Val-d’Oise. Les recherches foncières sont en cours. Un arbitrage définitif du garde des Sceaux sur l’implantation de ces 9 nouvelles prisons doit intervenir d’ici janvier 2017.

Un nouveau rapport sur l’encellulement individuel prévu fin 2019 en vertu de la loi de finances rectificative pour 2014 informera sur l’état d’avancement de ce programme immobilier. D’ores et déjà, le garde des Sceaux a souhaité la rédaction d’un livre blanc sur les prisons afin de bâtir une loi de programmation pour la justice. Ce livre blanc devrait être présenté au Premier ministre à la fin du premier trimestre 2017.

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La sécurité en prison

La mission de sécurité de l’administration pénitentiaire consiste à assurer une sécurité optimale dans les établissements pénitentiaires, en prévenant les évasions, les mutineries, les violences et les dégradations mais aussi les suicides. Elle repose sur la sécurité passive (comme l’architecture des bâtiments et les équipements matériels) et la sécurité active (gestes et formation des personnels, suivi des détenus dangereux, etc.).

De nombreuses réformes ont marqué l’ordre carcéral, suivant l’évolution de la délinquance, des mentalités et des progrès technologiques. Quelques dispositifs importants méritent d’être mentionnés. Ainsi, en 1967, la catégorie des détenus particulièrement signalés (DPS), destinée à l’origine aux condamnés pour grand banditisme, est apparue. En 1972, la procédure disciplinaire est réformée et certaines sanctions avilissantes supprimées. En 1975, les quartiers de haute sécurité (QHS) voient le jour avant d’être fermés en 1982. En 2002, le brouillage des téléphones portables dans les prisons est autorisé. En 2003, les équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS), sorte de "GIGN" de l’administration pénitentiaire, ainsi que le renseignement pénitentiaire sont mis en place. En outre, la construction des prisons se base depuis 1987 sur des règles de sécurité maximale, reposant sur une technologique omniprésente (multiplication des caméras, des sas, ect.). En 2009, la loi pénitentiaire consacre plusieurs articles à la sécurité en définissant les droits des prisonniers et les pouvoirs de l’administration : droit du détenu à sa sécurité, règlements intérieurs types des établissements, régimes disciplinaires, de l’isolement, des fouilles, caméras de surveillance dans les espaces collectifs, ect.

En juin 2013, à la suite de l’évasion spectaculaire d’un détenu dangereux survenue à la maison d’arrêt de Sequedin (Nord), un plan de renforcement de la sécurité en prison, doté de 33 millions d’euros de crédits, est lancé. En complément, une note sur les détenus particulièrement signalés (DPS) vient repréciser les modalités de leur prise en charge.

Dans le contexte terroriste que connait la France depuis 2015, l’exigence de sécurité en prison s’est encore accentuée. Les plans d’action de lutte contre le terrorisme (PLAT) de janvier et novembre 2015 contiennent un volet pénitentiaire : généralisation des brouilleurs de haute technologie de téléphones portables dans les prisons, création de cinq unités dédiées aux détenus radicalisés, renforcement des effectifs et des crédits pénitentiaires, professionnalisation et augmentation du nombre d’aumôniers musulmans dans les prisons, mise en place d’un fichier recensant les prévenus ou condamnés pour terrorisme. Ce fichier est créé par la loi relative au renseignement du 24 juillet 2015.

Le 9 mai 2016, le plan d’action contre la radicalisation et le terrorisme évoque également les mesures sur la radicalisation en milieu pénitentiaire. Ce plan précède la publication de la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale. La loi renforce le renseignement pénitentiaire qui est désormais rattaché au "2e cercle" de la communauté du renseignement, donne une assise légale aux unités dédiées aux détenus radicalisés et durcit le régime des fouilles intégrales défini en dernier lieu par la loi pénitentiaire de 2009.

Ces trois mesures ont été critiquées par la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté. Dans son rapport d’enquête du 7 juin 2016 sur les unités dédiées, elle considère notamment que le "principe du regroupement présente plus d’inconvénients que d’avantages". Dans sa réponse du 6 juillet 2016, le garde des Sceaux précise que le dispositif des unités dédiées reste expérimental.

Enfin, la dernière loi sur l’état d’urgence et de lutte anti-terrorisme du 21 juillet 2016 donne une base légale à la vidéosurveillance dans les cellules des prévenus pour crimes "dont l’évasion ou le suicide pourrait avoir un impact important sur l’ordre public". La loi a repris et complété l’arrêté du 9 juin 2016, qui a permis l’installation de caméras dans la cellule de Salah Abdeslam, seul survivant présumé du commando terroriste du 13 novembre 2015.

Le 25 octobre 2016, un nouveau plan de sécurisation des prisons a été présenté par le garde des Sceaux. Ce plan contient 58 mesures visant à renforcer la sécurité pénitentiaire et à agir contre la radicalisation violente. Au 17 octobre 2016, les prisons comptaient 349 auteurs d’infraction à caractère terroriste (contre 90 en 2014) et 1 336 détenus pour des faits de droit commun radicalisés (contre 700 en 2015). En outre, 359 probationnaires en milieu ouvert étaient identifiés comme radicalisés (dont 125 placés sous contrôle judiciaire pour des affaires liées au terrorisme).
Parmi les principales mesures du plan figurent :

  • la création dès février 2017 d’une sous-direction de la sécurité pénitentiaire à la direction de l’administration pénitentiaire ;
  • la poursuite de la sécurisation des établissements pénitentiaires (avec un budget de 58,6 millions d’euros en 2017) ;
  • la création début 2017 d’ "équipes de sécurité pénitentiaires" (ESP) qui pourront être armées en cas de mission extérieure ;
  • l’installation du bureau central du renseignement pénitentiaire ;
  • la fermeture des 5 unités dédiées pour détenus radicalisés qui seront remplacées par 6 quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER), dont 4 en Ile-de-France (Fresnes, Fleury-Mérogis et Osny) et 2 dans les régions de Bordeaux et de Marseille. Ces quartiers accueilleront 120 détenus pour une durée de 4 mois ;
  • un dispositif de prise en charge spécifique au sein de 27 établissements pour les profils radicalisés les moins dangereux ;
  • une prise en charge sécuritaire renforcée pour les profils les plus prosélytes ou violents (avec près de 300 places disponibles au sein de 6 quartiers pour détenus violents (QDV) ou à l’isolement) ;
  • près de 100 places destinées à l’incarcération des femmes radicalisées ;
  • l’approfondissement de la prise en charge pluridisciplinaire des profils radicalisés tant en prison qu’en milieu ouvert avec le recrutement de 40 nouveaux binômes de soutien "psychologue-éducateur" et la désignation dans chaque service pénitentiaire d’insertion et de probation d’au moins un référent "prévention de la radicalisation violente" ;
  • une évaluation systématique avant leur libération des détenus signalés comme radicaux.
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