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La situation des ports autonomes avant la réforme de 2008 : un diagnostic partagé de longue date| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

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La situation des ports autonomes avant la réforme de 2008 : un diagnostic partagé de longue date

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Dossier mis à jour le 11.12.2008

Article mis à jour le 11.12.2008

Ainsi que le constate Jean-Yves Besselat, député, dans son rapport de juin 2008 sur le projet de loi portant réforme portuaire, "les causes du déclin des ports français sont connues de longue date et ont été identifiées dans plusieurs rapports successifs : rapport Smagghe en 2002, étude sur la compétitivité des ports français réalisée par Yves Cousquer en 2003, rapports de la Cour des Comptes en 1999 et en 2006, rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et du Conseil général des ponts et chaussées en 2007".

Parmi les éléments de diagnostic partagés figurent l’obsolescence des missions et des statuts des ports autonomes, l’absence d’unité de commandement dans les opérations de manutention des terminaux, un "mode de gouvernance" jugé désuet, l’ambivalence des rapports entre l’Etat et les ports autonomes et, enfin, des règles de la domanialité portuaire, considérées comme trop contraignantes. Aux mutations du secteur maritime (concentration des opérateurs de manutention, "conteneurisation" croissante des marchandises, faiblesse de la desserte des hinterlands français par rapport au range nord européen) s’ajoutent des préoccupations concernant un développement durable du transport multimodal des marchandises plus respectueux de l’environnement.

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Les missions et statuts des ports autonomes

Placé sous la tutelle du ministère chargé des transports, le port autonome bénéficie, comme tout établissement public, d’une large autonomie de gestion concernant les installations portuaires situées dans les limites de sa circonscription (fluviale ou maritime), l’exploitation et la police du port, les travaux d’extension et d’amélioration, ou encore la gestion du domaine immobilier.

Les différents rapports qui abordent les missions et les statuts des ports autonomes préconisent un recentrage des ports autonomes sur des missions d’autorité publique et sur le développement, l’aménagement et la gestion du domaine portuaire. Dans son rapport de 2007, la mission conjointe de l’Inspection des finances et du Conseil général des Ponts et Chaussées (IGF/CGPC) souligne le caractère "prioritaire" d’une clarification des missions des établissements portuaires, qui "prime sur la réforme de leur statut ou de leur gouvernance". Dans la lignée de précédents rapports, la mission recommande le maintien du statut d’établissement public pour les ports autonomes et le transfert de l’exploitation des terminaux portuaires aux entreprises de manutention du secteur privé.

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L’absence d’unité de commandement sur les terminaux

Pendant longtemps, l’absence d’unité de commandement dans les opérations de manutention sur les terminaux a résulté d’une dichotomie, spécifiquement française, entre la manutention horizontale, assurée par les dockers salariés des opérateurs privés, et la manutention verticale, confiée aux grutiers et portiqueurs, agents des ports autonomes. Cette situation a abouti à une organisation du travail de manutention éclatée entre, d’une part, les dockers, chargés des opérations au sol et salariés des entreprises de manutention, et, d’autre part, les grutiers et portiqueurs, salariés des ports autonomes.

Cette absence d’unité de commandement, relevée notamment dans les rapports de la Cour des comptes en 1999 et 2006 et dans celui de la mission conjointe IGF/CGPC de 2007, est considérée comme source de dilution des responsabilités, d’insécurité juridique (en cas d’accident du travail), générant à la fois une productivité plus faible que celle des ports concurrents européens et un coût du service portuaire plus élevé.

La loi n° 92-496 transforme les dockers en personnels salariés de droit commun "mensualisés", avec un contrat de travail à durée indéterminée et non plus intermittent (système en vigueur depuis 1947). Mais, en les transférant aux entreprises de manutention, la loi de 1992 ne permet pas à ces entreprises d’avoir une maîtrise complète de l’outillage à quai (maîtrise des outillages de chargement et de déchargement) et encore moins celle du personnel qui les conduit ou les répare (grutiers et portiqueurs).

La mise en place, en 1999, de conventions d’exploitation de terminal, intégrant l’ensemble des activités de manutention (équipements, dockers, grutiers), amorce un rapprochement de l’ensemble des activités de manutention. Cependant, dans son rapport sur le projet de loi portant réforme portuaire, le sénateur Charles Revet estime que, si ces conventions sont un progrès par rapport aux traditionnelles conventions d’occupation temporaires du domaine public et qu’elles permettent aux ports autonomes et à l’Etat de financer les infrastructures, les ports continuent de "supporter l’essentiel des risques commerciaux".

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La gouvernance des ports autonomes

Dans le cadre de la loi de 1965, jusqu’à la loi du 4 juillet 2008, la gouvernance des ports autonomes, régie par le Code des ports maritimes, est organisée de façon que les ports autonomes, établissements publics de l’Etat dotés de la personnalité civile et de l’autonomie financière, exercent à la fois des fonctions administratives (prérogatives de puissance publique, à l’instar de la Capitainerie des ports) et des fonctions industrielles et commerciales (l’exploitation des grues). Pour concilier ces deux fonctions, l’administration du port est assurée par un conseil d’administration assisté d’un directeur. Le conseil d’administration, dont la moitié des 26 membres est nommée par l’Etat, élit un président. Ce dernier exerce un contrôle sur l’ensemble de la gestion du port et veille à l’exécution des décisions prises par le conseil. Le directeur, nommé, quant à lui, par décret en conseil des ministres après avis du conseil d’administration, exerce des attributions en tant qu’agent d’exécution du conseil d’administration (gestion du personnel, représentation du port, finances) et des attributions propres qui lui sont directement confiées par l’Etat (sûreté, sécurité, notamment). En cas de conflit entre le président et le directeur, l’Etat peut mettre fin au mandat du directeur, mais ne pouvait provoquer un changement de président avant la fin de son mandat.

Dès 1999, la Cour des comptes constate que, "bien que le fonctionnement des conseils d’administration des ports autonomes ait montré ses imperfections, il n’a pas été revu". La Cour des comptes révélait ainsi que "l’Etat ne dispose toujours pas des informations nécessaires pour exercer ses missions (...) et que les données retracées dans les comptes financiers ne sont pas comparables d’un port autonome à l’autre, les statistiques relatives au trafic portuaire sont traitées sur des durées et selon des méthodes différentes, le montant et l’origine du financement des investissements ne sont pas suivis sur des périodes suffisantes". Dans son rapport de 2006, estimant que la composition des conseils d’administration des ports autonomes "pose un risque permanent de conflit d’intérêt", la Cour des comptes, suivie en cela par la mission IGF/CGPC, préconise la mise en place d’un système de gouvernance à conseil de surveillance et directoire, avec une diversification des recrutements et une plus grande responsabilisation des cadres dirigeants.

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Les relations entre l’Etat et les ports autonomes

Le constat dressé en 1999 par la Cour des comptes concernant la politique de l’Etat à l’égard des ports autonomes est sévère : l’Etat n’aurait pas su ou voulu mettre en oeuvre une politique déterminée et cohérente à l’égard des ports maritimes. Dans son rapport de 2006, la Cour souligne à nouveau la responsabilité de l’Etat dans l’insuffisance des investissements portuaires, malgré les projets de Port 2000 au Havre et de Fos 2XL à Marseille. Si le désengagement de l’Etat investisseur a pu être compensé, dans certains cas, par une contribution de l’Union européenne et par celle, croissante, des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que par des entreprises privées, les ports autonomes n’ont pas bénéficié, comme leurs homologues européens, d’investissements publics massifs.

L’Etat se voit également reprocher, notamment dans les rapports de la Cour des comptes de 2006 et du député Jean-Yves Besselat de juin 2008, un mode d’exercice de la tutelle "tatillon", ne permettant pas aux directeurs généraux des ports de disposer d’une "feuille de route".

La nécessité d’une réflexion stratégique sur une politique portuaire, menée conjointement par l’Etat, les ports autonomes et les collectivités territoriales, de la contractualisation des relations entre l’Etat et les ports autonomes, ou encore d’une réforme de l’expertise du dispositif de contrôle économique et financier des ports autonomes, reviennent fréquemment dans les recommandations de différents rapports. Ainsi, la réforme du régime fiscal et comptable des ports autonomes est mise mise en avant à la fois par la mission de l’IGF/CGPC et par la Cour des comptes.

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La réforme de la domanialité portuaire

A partir de 1989, sur le fondement du rapport du conseiller d’Etat Max Querrien, se met en place une réflexion sur les modalités d’un assouplissement des règles tenant aux principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public dans le but de favoriser l’essor commercial des ports. Cette réflexion aboutit à l’adoption de la loi du 25 juillet 1994 réformant la domanialité publique de l’Etat. Si la loi organise un partenariat entre le secteur public et le secteur privé, elle n’en réaffirme pas moins les principes traditionnels du régime de la domanialité publique et n’autorise la constitution de droit réels avec le titre d’occupation domaniale que pour une durée maximale de 70 ans non renouvelable, notamment sur le domaine des ports autonomes et des ports d’intérêt national. Dans son rapport sur la filière portuaire de septembre 1995, Jacques Dupuydauby, président du Conseil national des communautés portuaires, souligne que la règle de la précarité continue de constituer pour les investisseurs une "forte dissuasion à investir dans les ports français", et pose la question de la "remise en chantier" de cette réforme. Cependant, le nouveau Code général de la propriété des personnes publiques, adopté par l’ordonnance 2006-460 du 21 avril 2006, maintient ces principes, dans son article L. 3111, en disposant que les biens "qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles".

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L’insuffisante insertion des ports français dans les réseaux de desserte continentale

Si la perte de compétitivité des ports autonomes tient à la série de réformes partielles ou inachevées, entreprises notamment depuis 1986, les décisions prises n’ont pas suffisamment tenu compte des mutations qui ont affecté le secteur maritime et l’évolution des ports du range nord-ouest européen, où l’investissement public en faveur des dessertes terrestres des ports autonomes, notamment ferroviaires et fluviales, a été massif.

Parmi les conditions d’une restauration de la compétitivité des ports français, la Cour des comptes note, dans son rapport de juillet 2006, que "la rentabilité des investissements effectués par les pouvoirs publics suppose que les ports soient pleinement intégrés dans des réseaux de desserte performants". Comme la Cour des compes, le Centre d’analyse stratégique (en novembre 2006) souligne à quel point les mutations du transport maritime de marchandises ("conteneurisation" des frets et intégration verticale de la chaîne de transport par des armements ayant une stratégie à l’échelle mondiale) et la position relativement périphérique des ports français sur la carte européenne des grands axes commerciaux révèlent la mauvaise insertion des ports français dans les réseaux de desserte continentale et la faiblesse persistante des liaisons des ports avec leur arrière-pays (hinterland).

Le souci de l’aménagement des dessertes portuaires en vue d’une meilleure compétitivité à l’échelle européenne comporte non seulement des enjeux industriels et sociaux mais également environnementaux. En effet, la problématique du développement durable du transport multimodal, qui inclut le renforcement des dessertes ferroviaire et fluviale des ports autonomes, est régulièrement soulevée par les acteurs de la filière portuaire et a de nouveau été débattue lors du Grenelle de l’environnement en 2008. Du reste, la mise en oeuvre d’une politique de report modal du fret vers des modes de transport plus respectueux de l’environnement est un objectif que poursuit la Commission européenne depuis la publication de son Livre blanc de 2001 sur "la politique des transports à l’horizon 2010".

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