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L’Etat , acteur du développement du dialogue social

Dossier mis à jour le 6.10.2014

Article mis à jour le 2.05.2006

La demande d’une relance du dialogue socialDialogue socialComprend tous les types de négociation, de consultation ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale. est en France un leitmotiv. Or la mise en oeuvre du dialogue social n’a cessé d’évoluer, à coup de textes législatifs, réglementaires, contractuels, de textes nationaux ou internationaux, et sous l’effet conjugué des différents acteurs de ce dialogue, Etat, ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat., partenaires sociaux...

Si, à l’origine de la refondation sociale, lancée par le MEDEF en 2000, il s’agissait d’évincer l’Etat des négociations, les différents acteurs politiques n’ont pourtant jamais cessé de rappeler que l’Etat ne saurait abandonner son rôle de garant de l’intérêt général et de la cohésion sociale.

L’Etat doit faciliter le dialogue social, notamment en permettant aux différents acteurs d’exercer leurs prérogatives, en leur donnant les moyens de leur légitimité. C’est le débat sur la représentativité des syndicats et sur leur financement mais aussi sur la préservation des acquis constitutionnels que sont les droits syndicaux, les droits à la négociation collective, le droit de grèveGrèveArrêt du travail par les salariés d’une entreprise ou d’un service pour la défense de leurs intérêts communs., tant dans le secteur privé que dans la Fonction publique.

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La négociation collective à travers les textes

La négociation collective à travers les textes

Depuis 100 ans, le régime des conventions collectives a été maintes fois modifié. A chaque fois, il s’agit de relancer la négociation collective que l’Etat veut promouvoir.

Plusieurs dates, marquent le positionnement de l’Etat tantôt accompagnant les changements voulus par les partenaires sociaux, tantôt les suscitant. Les nouveaux textes interviennent, soit à un moment d’intense activité syndicale et de lutte revendicative (1919, 1936), soit à des périodes de mutations économiques (1982) ou de blocage du dialogue socialDialogue socialComprend tous les types de négociation, de consultation ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale. (1950, 2004).

Les lois de 1919 et 1936 ont donné un premier essor aux conventions collectives, en l’absence d’intervention de l’Etat. Les syndicats de travailleurs (CFTC, créée à cette époque, et CGT) sont favorables à la convention collective, mais le Patronat considère qu’elle applique des règles uniformes à des entreprises placées dans des conditions d’exploitations différentes et qu’elle porte atteinte à l’autorité patronale. Le Conseil national économique, créé en 1925 et ancêtre du Conseil économique et social, lance une enquête qui rallie les représentants patronaux à l’idée d’une nouvelle relance des conventions collectives, car à la veille de 1936, très peu de salariés sont en fait couverts par une convention.

Avec la loi du 23 décembre 1946, l’Etat exclut les salaires du champ de la négociation, annule les lois de 1919 et 1936, soumet toutes les conventions collectives à une procédure d’agrément préalable. La négociation est alors au point mort.

La loi de 1950 libère à nouveau la négociation en supprimant l’agrément ministériel. Elle renonce à l’exclusion du salaire du champ de compétences des conventions collectives et définit les critères de représentativité des syndicats (effectifs, indépendance, cotisations, expérience, ancienneté, attitude patriotique pendant la guerre).

Avec la loi du 27 décembre 1968, les syndicats peuvent constituer des sections syndicales et désigner des délégués syndicaux au sein des entreprises. Cette loi est le socle de la promotion future de la négociation collective d’entreprise.

Dans les années 70, plusieurs accords sont conclus sur le plan interprofessionnel (en matière de formation professionnelle, de sécurité de l’emploi, d’amélioration des conditions de travail), mais aussi au niveau des branches (par exemple sur la mensualisation des ouvriers). Cependant la négociation d’entreprise reste l’apanage d’un petit nombre d’entreprises de grande dimension.

Au début des années 1980, la transformation des relations de travail dans les entreprises apparaît comme une nécessité à la fois économique (crise économique, concurrence internationale) et sociale (développement du chômage de masse et de la précarité de l’emploi). Les lois Auroux de 1982 ont pour ambition de développer la citoyennetéCitoyennetéLien social établi entre une personne et l’État qui la rend apte à exercer l’ensemble des droits politiques attachés à cette qualité sous réserve qu’elle ne se trouve pas privée de tout ou partie de cet exercice par une condamnation pénale (privation de droits civiques). Juridiquement, un citoyen français jouit de droits civils et politiques et s’acquitte d’obligations envers la société. des salariés au niveau de l’entreprise. En matière de négociation, la loi de novembre 1982 rend obligatoire une négociation annuelle dans l’entreprise sur les salaires, la durée du travail...

La loi de 1996, reprend les dispositions de l’accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995 tendant à autoriser la conclusion d’accords collectifs, dans les entreprises dépourvues de délégués syndicaux, avec les représentants élus du personnel, voire avec des salariés « ordinaires » mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction électiveés par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives.

A l’occasion d’une conférence nationale sur l’emploi, les salaires et le temps de travailTemps de travailTemps pendant lequel le salarié est à la disposition de l’employeur et doit se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles., le 10 octobre 1997, le Premier Ministre Lionel Jospin annonce le passage aux 35 heures au 1er janvier 2000. Restent à négocier, au niveau des branches et des entreprises, les modalités et le rythme d’application de la nouvelle norme légale. Le GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. opte pour la loi en préalable de la négociation.

La loi Fillon de 2004 sur la formation professionnelle tout au long de la vie et sur le dialogue social vise à clarifier le rapport entre les responsabilités de l’Etat et celles des partenaires sociaux ainsi qu’à définir les règles de la négociation collective et reprend la position commune syndicale du 16 juillet 2001.

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Le conflit, comme rupture du dialogue ou norme de régulation sociale

Le conflit social comme rupture du dialogue ou norme de régulation sociale

En France comme dans d’autres pays européens, on note une baisse régulière des jours de grèveGrèveArrêt du travail par les salariés d’une entreprise ou d’un service pour la défense de leurs intérêts communs. depuis les années 1970, malgré une impression souvent ressentie de développement de la « conflictualité », qui s’appuie sur des mouvements sociaux importants et largement médiatisés (mouvement de l’automne 1995, du printemps 2003, du début 2006).

Comme le rappelle un rapport du Conseil économique et social (CES) en 1998, la prévention ou la solution des conflits passe par le développement du dialogue socialDialogue socialComprend tous les types de négociation, de consultation ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale.. Les Pouvoirs publics ont pour rôle de mettre en œuvre ce dialogue par différents moyens (négociation collective, procédures de conciliation, de médiation, renforcement des institutions représentatives du personnel).

Conciliation, arbitrage, médiation sont des notions inscrites depuis longtemps dans les textes : si la loi du 11 février 1950 prévoit des procédures de conciliation ou d’arbitrage facultatifs, celle du 26 juillet 1957 rend la procédure de conciliation obligatoire, le décret du 24 novembre 1977 (portant organisation des services extérieurs du travail et de l’emploi) rappelle que « les inspecteurs du travail assurent un rôle de conseil et de conciliation en vue de la prévention et du règlement des conflits. La loi du 13 novembre 1982, de son côté, inscrit dans le code du travail l’obligation de négocier pendant la durée du préavis de grève.

Ces procédures de conciliation et de médiation sont néanmoins peu utilisées sauf dans des conflits particulièrement longs. La prévention des conflits ne saurait être « enfermée dans l’optique ou les limites de la grève » disait encore le rapport du CES de 1998.

Le droit de grève constitue un principe constitutionnel fondamental dont le respect s’impose au législateur. Cependant le débat sur un service minimum est récurrent (voir le rapport de l’Assemblée nationale, qui fait un état des lieux sur le service minimum en Europe et propose une loi en France). L’instauration d’un service minimum dans le secteur publicSecteur publicSecteur regroupant toutes les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, les entreprises publiques et les organismes publics de Sécurité sociale. est effective dans les secteurs de la radio et de la télévision, dans le domaine nucléaire, la navigation aérienne, la RATP. Quant aux modalités de retenues financières (notamment amendement Lamassoure ) elles sont parfois perçues comme attentatoires au droit de grève.

Le rapport Mandelkern (2004) poursuit la réflexion dans ce domaine avec ses propositions pour le secteur des transports terrestres de voyageurs (mise en œuvre d’un service minimum en cas de conflit, médiation obligatoire avant toute grève). Il propose la création d’une Autorité Administrative IndépendanteAutorité administrative indépendante / AAIInstitution de l’Etat, chargée, en son nom, d’assurer la régulation de secteurs considérés comme essentiels et pour lesquels le gouvernement veut éviter d’intervenir trop directement., chargée notamment de l’évaluation de l’efficacité des mesures prises pour améliorer la prévention des conflits, ce qui pour Anicet Le Pors tend à la déresponsabilisation des partenaires sociaux (Voir annexe du rapport).

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Dialogue social et représentativité syndicale

Dialogue social et représentativité syndicale

Etat trop présent, paysage syndical éclaté, questions sur la représentativité des acteurs du dialogue socialDialogue socialComprend tous les types de négociation, de consultation ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale., sur leur financement, sur les règles de validité des accords. Le système des relations sociales fait l’objet de nombreuses critiques.

Le MEDEF, avec sa "Refondation sociale", lancée en janvier 2000 veut reconquérir le terrain social, grignoté peu à peu par l’emprise de l’Etat. Jugée nécessaire par Nicole Notat (CFDT), qualifiée de libérale par Bernard Thibault (CGT) la refondation sociale a occupé le terrain pendant quelques années, et a permis la signature de plusieurs accords, sur le chômage et l’insertion des jeunes, sur la santé au travail en 2000 et sur les retraites complémentaires en 2001 et une position commune sur la négociation collective a été signée aussi en 2001.

Mais la négociation collective ne peut espérer jouer à l’avenir un rôle de premier plan dans la production normative que si ses acteurs bénéficient d’une légitimité et donc d’une représentativité incontestable lors de la signature d’accords.

Or un certain nombre d’indicateurs traduisent une crise syndicale. Le taux de syndicalisation (chiffres de la DARES) s’est beaucoup détérioré depuis la fin des années 70 malgré une légère stabilisation depuis le milieu des années 90, marquées par plusieurs vagues de mouvements sociaux.

Les restructurations industrielles, la montée du chômage, la montée de l’individualisme mais aussi la politisation des syndicats ou « l’institutionnalisation » des équipes syndicales sont les principales raisons avancées à la désaffection des salariés.

En 1950, la loi du 11 février 1950 fixe les critères de représentativité des syndicats pour signer un accord collectif et, en 1966, l’arrêté du 31 mars désigne les cinq confédérations représentatives (la CGT, la CFDT, FO, la CFTC et la CGC). La fonction publique s’aligne sur le secteur privé en matière de règles de représentativité par la loi Perben de décembre 1996. C’est en vertu des textes de 1950 et 1966 que le Conseil d’Etat rejette, en 2004 la demande de l’UNSA de faire partie des organisations les plus représentatives. Or le paysage syndical a changé, de nouveaux syndicats ont vu le jour (groupe des 10, syndicats SUD, UNSA).

Quant aux sources de financement des organisations syndicales, elles sont multiples (cotisations des adhérents, prestations de services, publications, publicités, déductions fiscales, subventions de l’Union européenne, de l’État, des régions, des départements, des communes...). Les propositions de révision de ce financement émanent aussi bien des syndicats (discussions intersyndicales en 2000), du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. (proposition d’un financement public par Henri Emmanuelli en 2000), que du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. (nouvelle proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires. en 2004) sans pour autant régler la question de l’engagement syndical. Mais assurer la pérennité et l’autonomie du fonctionnement des syndicats ne peut que contribuer à leur influence.

Ces questions de légitimité, de représentation syndicale, induisant une modification des textes ne sont pas faciles à résoudre. Si la loi de mai 2004 sur la formation professionnelle tout au long de la vie et le dialogue social a modifié les règles de validation des accords en introduisant le principe d’accord majoritaire, et en poursuivant les atteintes au principe de faveur (application de la norme la plus favorable au salarié), elle a renvoyé à des discussions ultérieures la refonte des règles de représentativité des syndicats.

Le rapport Hadas Lebel, remis en 2006 au Premier ministre fait des propositions incluant la mesure de l’audience des syndicats issue des élections professionnelles, une plus grande transparence des interventions de l’Etat employeur en matière de financement des syndicats.

La réforme du dialogue social est mise en oeuvre à partir de 2007 avec la loi de modernisation du dialogue social.
Lire l’article sur la réforme du dialogue social

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Le dialogue social dans la Fonction publique

Le dialogue social dans la Fonction publique

Le préambule de la Constitution de 1946 reconnaît aux fonctionnaires, comme aux salariés du privé des droits sociaux, (droit syndical, droit à la grèveGrèveArrêt du travail par les salariés d’une entreprise ou d’un service pour la défense de leurs intérêts communs. et droit à la participation). En revanche le statut général de la Fonction publique (1946) ne comporte aucune référence à la négociation. Si elle se développe à partir de 1968, elle n’a alors aucune base juridique. La loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires reconnaît le droit pour les organisations syndicales de fonctionnaires à la négociation salariale et intégre également le droit à participation. La circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). recommande que la négociation s’ouvre à des nouveaux thèmes et se décentralise.

Pourtant les insuffisances du dialogue socialDialogue socialComprend tous les types de négociation, de consultation ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale. dans la Fonction publique sont régulièrement soulignées, car le dialogue se limite à l’information, la consultation et à la concertation (Rapport de Jacques Fournier en 2002, d’Alain Lhostis en 2003, rapport d’un séminaire de l’ENA en 2004).

La concertation s’exerce par le biais de plusieurs instances : les conseils supérieurs de la Fonction publique, compétents pour les questions d’ordre général, les comités techniques paritaires (CTP), ou comités d’établissements dans la Fonction publique hospitalière, compétents pour l’organisation des services, la politique de formation et les critères de répartition des primes, notamment et les commissions administratives paritaires (CAP) ou commissions consultatives paritaires (CCP, pour les non titulaires) qui sont les instances de discussion de la gestion individuelle des carrières. Les questions d’hygiène et de sécurité relèvent de structures différentes selon les Fonctions publiques.

Mais les accords négociés et conclus entre pouvoirs publics et syndicats de fonctionnaires n’ont aucune valeur en droit positif : les organisations syndicales ne peuvent donc s’en prévaloir dans le cadre d’un contentieux avec l’administration.

Les changements doivent porter sur l’amélioration du fonctionnement des instances de concertation ainsi que sur la définition d’un régime juridique conférant toute sa place à la négociation, une réorganisation du dispositif du dialogue social allant dans le sens de la déconcentrationDéconcentrationDélégation de moyens et de pouvoirs de décision de l’administration centrale aux services extérieurs de l’Etat. (propositions du rapport Fournier). Car le dialogue social, souligne encore le rapport de séminaire de l’ENA, semble être devenu "une fin en soi, entre formalité et instrument de paix sociale, entre participation et contestation".

La loi du 5 juillet 2010 a profondément modifié les modalités du dialogue social dans la fonction publique.
Lire l’article sur la rénovation du dialogue social dans la fonction publique

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