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L’Etat garant de la protection de la santé et de la sécurité au travail

Dossier mis à jour le 6.10.2014

Article mis à jour le 31.10.2014

La protection des salariés au travail contre les accidents du travail et les maladies professionnelles est une préoccupation ancienne pour les pouvoirs publics et les partenaires sociaux. La santé au travail est un élément de la politique du travail, elle est aussi un élément de la politique de santé publique. Malgré les progrès accomplis depuis les premières lois de protection des populations les plus fragiles à la fin du XIXe siècle, la santé au travail et l’amélioration des conditions de travail restent des enjeux majeurs de la politique sociale. Depuis quelques années, l’accent est mis plus particulièrement sur la prévention des risques psychosociaux ou encore la prise en compte de la pénibilité.

Contrôle et réglementation de la santé au travail

L’industrialisation et l’émergence des préoccupations sanitaires ont favorisé la mise en place d’une protection des travailleurs dès le milieu du XIXe siècle (protection des salariés les plus faibles avec la loi de 1841, inspirée du rapport Villermé, puis lois sur l’inspection du travail, les accidents du travail, les maladies professionnelles avec un droit à réparation de la part de l’employeur responsable). La protection n’a cessé de se renforcer tout au long du XXe siècle avec la création de la médecine du travail en 1946, puis celle de l’Agence nationale sur l’amélioration des conditions de travail en 1973. En 1982, les lois Auroux de 1982 ont élargi les missions des comités d’hygiène et de sécurité et les droits des salariés sur leurs conditions de travail. Aujourd’hui les normes en matière de santé au travail sont largement d’origine européenne.

Néanmoins la protection des salariés est fragilisée par le développement de situations de précarité (travail temporaire) et par les effets de la sous-traitance. Cette nouvelle organisation du travail, dans un contexte économique toujours plus concurrentiel et exigeant, induit de nouvelles souffrances au travail (stress, etc.).

La politique de prévention des risques au travail relève de deux ministères : le ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. du Travail prépare et met en œuvre les règles relatives aux conditions de travail et, conjointement avec le ministère en charge de la santé, celles relatives à la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles. Placé auprès du ministre chargé du travail, le Conseil d’orientation sur les conditions de travail (COCT), instance nationale de concertation entre partenaires sociaux et pouvoirs publics a succédé, en 2009, au Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels. Il participe à l’élaboration de la politique nationale de prévention des risques professionnels. Le COCT est consulté sur les projets de lois et textes réglementaires en matière de protection et de promotion de la santé et de la sécurité au travail.

C’est à l’Inspection du travail que revient le rôle de veiller au respect de la réglementation par les entreprises. Ce corps de fonctionnaires doit s’adapter à un environnement en constante mutation marqué aussi par des sources de droit de plus en plus complexes et diversifiées (code du travail, accords et conventions, normes nationales, européennes ou internationales) voire même un éclatement du droit avec les accords collectifs de différents niveaux, les possibilités accrues d’accords dérogatoires. Dès 2005, un processus de réforme de l’Inspection du travail a été initié avec le rapport Bessière. Saluant le caractère pluridisciplinaire du contrôle dans les entreprises, le rapport préconisait de renforcer la légitimité de l’action de l’Inspection du travail dans les entreprises et appelait à une augmentation indispensable des effectifs. Entre 2007 et 2010, l’Inspection du travail évolue sous le double effet de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la Réorganisation de l’administration territoriale de l’État (Réate). Les services d’inspection antérieurement placés sous l’autorité de trois ministères différents (travail, agriculture, transports) fusionnent dans un service unique d’inspection, rattaché au ministère du Travail. Ces unités sont intégrées au sein des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) mises en place en 2010. En 2013, plusieurs dispositions du projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. sur la formation professionnelle prévoient le renforcement des pouvoirs de sanction et de prévention de l’inspection du travail et une organisation mieux adaptée aux "enjeux en matière de risques professionnels et technologiques, de travail illégal, de détachement des travailleurs ou de sous-traitance en cascade". Ces dispositions sont finalement retirées de la loi promulguée en mars 2014. Un décret sur l’organisation de cette administration est publié le 20 mars 2014. Il prévoit la création d’unités spécialisées en région pour mieux lutter contre le travail illégal ou mieux prendre en compte des risques comme l’amiante. Une proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires. a été déposée le 27 mars 2014 pour renforcer les pouvoirs de l’Inspection du travail (possibilité de prononcer des sanctions administratives ou financières contre des employeurs contrevenants au droit du travail). De plus, les 1400 contrôleurs du travail doivent progressivement être transformés en inspecteurs du travail.

Dans le cadre du budget de l’État, l’action "Santé et sécurité au travail" est portée par deux opérateurs, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) et l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (Anact). L’Anact et ses agences régionales favorisent toute action tendant à améliorer les conditions de travail notamment dans les domaines de l’organisation et du temps de travailTemps de travailTemps pendant lequel le salarié est à la disposition de l’employeur et doit se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles., de l’environnement physique du travailleur et de l’adaptation des postes et locaux de travail, la participation des salariés à l’organisation du travail, les méthodes d’étude et d’appréciation des conditions de travail. L’agence assure la gestion du Fonds pour l’amélioration des conditions de travail qui a pour objet d’aider les entreprises et les branches professionnelles, au moyen de subventions, à concevoir des projets visant à améliorer les conditions de travail. L’Anses, créée le 1er juillet 2010 par la fusion de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) et de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (Afsset), a notamment pour mission de contribuer à la connaissance des risques professionnels émergents (nanoparticules, pesticides, perturbateurs endocriniens, champs magnétiques, etc.), via le réseau national de vigilance et de prévention des pathologies professionnelles (RNV3P), mais également via ses actions d’évaluation des risques.

L’action publique en matière de prévention des risques

A partir de 2005, les pouvoirs publics s’engagent dans une nouvelle dynamique tendant à améliorer durablement la prévention des risques professionnels avec l’élaboration des Plans santé au travail (PST). Le premier plan couvre la période 2005-2009. Il tend à donner une visibilité politique aux objectifs publics en matière de santé et de sécurité au travail et a pour objectif de réduire drastiquement le nombre d’accidents du travail et de maladies professionnelles et de faire des emplois de qualité la norme. Le deuxième plan 2010-2014 prévoit mise en oeuvre effective d’actions visant à prévenir les risques professionnels et le mal être au travail, à réduire les accidents et maladies professionnels, à prévenir la pénibilité, l’usure prématurée due au travail et la dégradation de la santé, ainsi que leurs conséquences en termes de désinsertion professionnelle ou de départs précoces. Un nouveau plan de santé au travail pour la période 2015-2017 est en cours d’élaboration et devrait se recentrer sur des "priorités fortes", selon la ministre de la Santé, avec un pilotage renforcé et des indicateurs mieux conçus.

Les actions des pouvoirs publics en matière de prévention des risques professionnels soulignent les préoccupations liées aux risques psychosociaux, à la pénibilité et à la réforme des services de santé au travail.

Prévention des risques psychosociaux
Les risques psychosociaux constituent l’une des priorités du deuxième plan santé au travail. De nombreuses sources, tant internationales que françaises, évaluent le coût économique des troubles psychosociaux (absentéisme, baisse de productivité, baisse de créativité, etc.) à un niveau relativement élevé. A la suite de suicides de salariés sur leur lieu de travail qui ont particulièrement choqué l’opinion publique, plusieurs réflexions et travaux parlementaires sont menés sur la souffrance au travail. Un plan d’urgence pour la prévention du stress au travail est lancé en octobre 2009 par le ministère du Travail. En 2009, un accord est signé dans la fonction publique, également concernée par cette problématique. En 2011, la Direction générale du travail dresse un premier bilan décevant des accords sur le stress qui, le plus souvent, sont des accords de méthode, permettant de faire un diagnostic mais sans engagement précis. La prévention des risques psychosociaux constitue un axe majeur de la stratégie européenne de la santé et de la sécurité au travail pour la période 2013-2020.

La réforme des services de santé au travail
L’année 2013 a été marquée par la mise en œuvre de la réforme de la médecine du travail. Les réformes de 2002 et 2004, qui avaient transformé les services de médecine du travail en service de santé au travail et posé les bases d’un fonctionnement pluridisciplinaires (médecins, ergonomes, psychologues, infirmiers, etc.), ont montré leurs limites : recours peu fréquent à des compétences pluridisciplinaires par ailleurs mal encadrées par les textes réglementaires, insuffisance des outils de pilotage. Un rapport de 2010 décrit une situation de crise qui pourrait conduire à l’extinction du dispositif : crise démographique avec 55% de médecins du travail âgés de plus de 55 ans alors que moins de 80 étudiants sont formés annuellement à la discipline. Devant les nouveaux enjeux de santé au travail et de protection des salariés (amiante, risques psychosociaux), la loi du 20 juillet 2011 relative à la médecine du travail affirme la mission de la médecine du travail qui est d’ "éviter toute altération de la santé des travailleurs du fait de leur travail". La loi prévoit également les moyens pour parvenir à la réalisation cette mission : actions de santé au travail, surveillance de l’état de santé des travailleurs, suivi des expositions professionnelles, veille sanitaire, etc. Elle prévoit un élargissement des moyens avec notamment la mise en place d’équipes pluridisciplinaires comprenant à la fois des médecins, des ergonomes, des psychologues, des infirmiers, etc... Ces équipes travaillent dans des "services de santé au travail" d’entreprise, d’établissement, inter établissements ou communs à des entreprises constituant une unité économique et sociale. Pour pallier la baisse constatée des effectifs de médecins du travail, il est possible de recruter des internes.

La prévention de la pénibilité
La prévention de la pénibilité prend une dimension nouvelle avec l’allongement des carrières professionnelles. Il s’agit à la fois de réduire l’exposition à la pénibilité, d’adapter et d’aménager les conditions de travail mais aussi d’aménager les carrières et de favoriser le maintien dans l’emploi. La loi du 9 novembre 2010 dissocie la pénibilité physique au travail de la question des risques psychosociaux. Elle prévoit un dispositif expérimental de négociation d’allégement et de compensation de la pénibilité sous forme d’accords de branche qui doivent être conclus avant le 31 décembre 2013. La création du compte personnel de prévention de la pénibilité est un élément majeur de la loi garantissant l’avenir et la justice du système de retraites, promulguée le 20 janvier 2014.

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