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Dossier mis à jour le 20.06.2008

Article mis à jour le 11.06.2008

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Naissance du concept de sécurité sanitaire

Parallèlement à la structuration progressive de la politique de santé publique, des crises sanitaires successives ont provoqué l’édification d’un système de veille et de sécurité sanitaires. L’événement fondateur des nouvelles institutions de sécurité sanitaire est l’affaire du sang contaminé qui éclate en 1991. Celle-ci est suivie un an après par l’affaire de l’hormone de croissance contaminée. L’ampleur des répercussions de ces crises dans l’opinion publique, mais aussi au sein de la communauté scientifique, conduit à l’adoption de la loi du 4 janvier 1993 qui crée les premières agences de sécurité.

Juin 1991
Début de l’affaire du sang contaminé par la mise en cause par la presse des responsables du Centre national de transfusion sanguine dans la contamination par le SIDA de certains hémophiles, transfusés en 1984.

10 septembre 1991
Publication du rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur le problème de la contamination des hémophiles par le virus du sida. Le rapport établit que le risque de contamination du sida par les stocks de sang non chauffés était connu dès la fin de l’année 1984 par les autorités et que ces mêmes autorités n’ont imposé le chauffage des produits sanguins que le 1er octobre 1985.

27 mai 1992
Annonce par M. Bernard Kouchner, ministre de la santé et de l’action humanitaire, d’une réforme du système transfusionnel français qui fera l’objet d’un projet de loi lors de la session d’automne. Il s’agit notamment, par la création d’une agence française du sang, d’assurer la plus grande sécurité possible, de respecter les principes éthiques, et de placer l’ensemble du système transfusionnel sous la tutelle de l’Etat.

18 juin 1992
Présentation par M. Bernard Kouchner, ministre de la santé et de l’action humanitaire, d’un plan de réforme du système de santé publique destiné à accroître sa cohérence et son efficacité. Un réseau national de santé publique, groupe d’intérêt public associant la direction générale de la santé, la direction des Hôpitaux, l’INSERM et l’Ecole nationale de santé publique, est chargé de coordonner les organismes qui recueillent de l’information en matière de santé publique. Des mesures de "clarification" et de "redéploiement" des outils d’action en santé publique sont en outre prévues.

4 novembre 1992
Présentation, par Bernard Kouchner, ministre de la santé et de l’action humanitaire, au Conseil des ministres d’un projet de loi relatif au don et à l’utilisation thérapeutique du sang humain, à l’organisation de la transfusion sanguine, et comportant les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme du système transfusionnel. Le projet dispose notamment que l’Agence française du sang, groupement d’intérêt public créé en mai 1992, est érigée en établissement public de l’Etat investi de prérogatives de puissance publique, que les produits dérivés du sang sont soumis au régime juridique des médicaments et que leur diffusion est subordonnée à une autorisation de mise sur le marché.

24 décembre 1992
Publication par M. Bernard Kouchner, ministre de la santé et de l’action humanitaire, d’un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), sur les conséquences du traitement par l’hormone de croissance extractive. Des dizaines d’enfants traités avant l’été 1985 pourraient être atteints d’une maladie mortelle indétectable, la maladie de Creutzfeld-Jacob.

4 janvier 1993
Promulgation de la loi 1993-5 relative à la sécurité en matière de transfusion sanguine et de médicament.

4 mars 1993
Présentation d’un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur le recueil et l’utilisation des tissus d’origine humaine, qui dénonce "la confusion" et "l’anarchie" prévalant dans le domaine et demande que la loi organise "un système structuré, assurant la qualité des produits, dans le respect de principes éthiques clairement affirmés".

Avril 1993
Création de l’Agence du médicament. L’agence est chargée de garantir l’indépendance, la compétence scientifique, le bon fonctionnement des études et des contrôles en ce qui concerne la fabrication, les essais, les propriétés thérapeutiques et l’usage des médicaments, afin d’en assurer le meilleur coût possible, la protection de la santé publique, la sécurité des patients, et de contribuer au développement de la recherche pharmaceutique et des activités industrielles.

20 juillet 1993
Mise en examen pour homicide involontaire des professeurs Jean-Claude Job, président de l’association France-Hypophyse, et Fernand Dray, responsable jusqu’en 1988 à l’Institut Pasteur de Paris de la fabrication de l’hormone de croissance humaine "extractive" (à partir d’hypophyses prélevées sur des cadavres). Cette mise en examen intervient après la découverte de la contamination de l’hormone de croissance par l’agent infectieux porteur d’une affection dégénérative mortelle, la maladie de Creutzfeldt-Jakob (MCJ), et à la suite de la plainte déposée un an et demi auparavant par les parents d’un des 25 enfants décédés depuis de cette maladie.

Janvier 1994
Création de l’Etablissement français des greffes chargé de gérer la liste des patients en attente de greffe et d’assurer les bonnes pratiques en matière de prélèvement et de greffe d’organes.

18 mai 1994
Communication en Conseil des ministres de Simone Veil, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville, sur la réorganisation de la collecte et du traitement du sang désormais structurés en un service public de la transfusion autour de l’Agence française du sang, dotés de normes de bonnes pratiques, et séparés de la préparation des médicaments dérivés du sang.

14 décembre 1994
Communication en Conseil des ministres de Simone Veil, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville, sur la politique du médicament : la sécurité des médicaments et des réactifs de laboratoire est une priorité pour le gouvernement, notamment à travers la mise en place, début 1994, de l’Agence du médicament.

Mars 1996
Le gouvernement britannique évoque la possibilité du franchissement de la barrière d’espèces par la transmission de la maladie de la vache folle (ESB) à l’homme sous la forme d’une nouvelle variante de la maladie neuro-dégénérative de Creuzfeldt-Jakob (nvMCJ). La Commission européenne adopte à l’unanimité les mesures préconisées par le Comité vétérinaire permanent de l’UE, incluant un embargo total sur les exportations de viandes bovines britanniques et de leurs produits dérivés.

Juin 1996
Le gouvernement français annonce une série de mesures visant à intensifier la recherche sur l’ESB. Ces mesures font suite à un rapport confidentiel qui lui avait été remis le 9 mai par le comité Dormont, concluant que, "par précaution", les autorités devaient considérer l’agent de la maladie de la "vache folle" comme transmissible à l’homme.

24 juin 1996
L’Association nationale de défense des victimes de l’amiante dépose, devant le Parquet de Paris, une plainte contre X visant à établir les responsabilités dans l’utilisation de l’amiante, mentionnant notamment que "l’inertie des pouvoirs publics" est allée "de pair avec l’activité des industriels".

Juillet 1996
Le 2, publication d’un rapport du collectif d’expertise de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) sur "les effets sur la santé des principaux types d’exposition à l’amiante", qui estime, pour 1996, à 1950 le nombre de décès liés à l’amiante. Le 3, M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales, annonce l’interdiction de la fabrication, de l’importation et de la mise en vente des produits contenant de l’amiante, à compter du 1er janvier 1997. Sont prévus aussi un système de veille sanitaire notamment pour mesurer les risques réels d’exposition et une procédure d’habilitation des entreprises chargées du retrait de l’amiante des bâtiments floqués.

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La consécration des agences de sécurité sanitaire

La crise de la vache folle rend nécessaire une réorganisation d’ensemble du dispositif de sécurité sanitaire et met en évidence la nécessité d’une collaboration étroite entre les secteurs de la santé et de l’agriculture. Quatre principes guident l’élaboration de la loi de 1998 : séparation des fonctions de production des fonctions d’évaluation des risques et de police sanitaire, clarification du rôle des experts de façon à limiter les conflits d’intérêt, exercice des fonctions d’évaluation et de police sanitaire indépendamment des fonctions de tutelle économique, mise en place d’un dispositif de veille et de surveillance global.

21 janvier 1997
Publication du rapport de la mission d’information parlementaire sur la " vache folle ", rédigée par les députés Evelyne Guilhem et Jean-François Mattei sur " les problèmes posés par le développement de l’épidémie d’encéphalopathie spongiforme bovine " qui critique les " défaillances de l’Europe " et le comportement du Royaume-Uni, et propose notamment la création d’une agence de sécurité sanitaire indépendante.

29 janvier 1997
Publication d’un rapport de M. Claude Huriet, sénateur (Union centriste) de Meurthe-et-Moselle, sur le système sanitaire français, qui se prononce notamment pour une révision en profondeur de l’organisation sanitaire française, afin de renforcer la veille sanitaire et le contrôle de la sécurité sanitaire.

22 avril 1997
Suite aux conclusions du rapport Huriet, dépôt, par les présidents de groupe de la majorité sénatoriale, d’une proposition de loi relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l’homme.

27 novembre 1997
M. Lionel Jospin, Premier ministre, annonce l’autorisation de la mise sur le marché du maïs transgénique et la mise en place de mesures d’accompagnement, notamment la mise en place d’un " dispositif de biovigilance " (afin de suivre sur une grande échelle l’évolution des cultures transgéniques), la modification du fonctionnement de la commission du génie biomoléculaire et le lancement d’un débat national sur les plantes génétiquement modifiées.

1er juillet 1998
Promulgation de la loi n° 98-535 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l’homme, créant notamment le Comité national de sécurité sanitaire (CNSS), l’Institut de veille sanitaire (InVS) et l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) (JO n° 151).

21 novembre 1998
Publication du rapport des députés André Aschieri et Odette Grzegrzulka sur la sécurité sanitaire environnementale : critique de la "faiblesse globale du dispositif français", proposition d’une "agence de sécurité sanitaire environnementale", d’une réforme de la médecine du travail visant à assurer son indépendance et d’un "plan national pluriannuel en santé-environnement".

5 mars 1999
Publication de deux décrets en application de la loi du 1er juillet 1998 : création de l’Institut de veille sanitaire et de l’AFSSAPS (Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé) qui hérite des compétences de l’Agence du médicament et reçoit des missions élargies à l’ensemble des produits de santé.

28 mars 1999
Publication du décret relatif à l’organisation et au fonctionnement de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA).

29 novembre 1999
Remise du rapport de Geneviève Viney et Philippe Kourilsky qui préconise l’introduction, dans les textes régissant l’OMC, du principe de précaution (reconnaissance de la faculté pour chaque Etat de définir librement le niveau de sécurité lui convenant en matière de santé et d’environnement), la création d’un organisme d’expertise indépendant des Etats et celle, au niveau national, d’une agence d’expertise scientifique et technique (AEST).

9 mai 2001
La loi 2001-398 crée l’Agence française de sécurité de l’environnement (AFSSE), chargée de contribuer à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de l’environnement et d’évaluer les risques sanitaires liés à l’environnement.

Avril 2003
Premières manifestations en France de l’épidémie de pneumonie atypique ou syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS). Le 18 mars, l’OMS avait déclenché une alerte mondiale sur cette épidémie venue d’Asie.

21 mai 2003
Présentation en Conseil des ministres par Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, d’un projet de loi relatif à la politique de santé publique : affirmation de la responsabilité de l’État en matière de santé publique, à qui il revient d’élaborer et de mettre en oeuvre des programmes et de définir des objectifs pluriannuels établis sur la base d’une expertise indépendante.

Août 2003
Une canicule exceptionnelle sévit à partir du 2. Elle entraîne une forte surmortalité parmi les personnes âgées ; la surmortalité globale imputée à la canicule sera évaluée à plus de 14 500 morts.

8 septembre 2003
Publication du rapport d’expertise et d’évaluation sur le fonctionnement du système de santé face à la canicule, demandé en août par le ministère de la Santé. Analysant les causes de la " catastrophe " sanitaire liée à la canicule, outre des conclusions très critiques à l’égard de l’INVS, il met en cause le " cloisonnement " entre les administrations, les défaillances du système de permanence des soins libéraux avec les départs en congé massifs des médecins généralistes, le manque de personnel médical disponible dans les hôpitaux.

21 juin 2004
Présentation du plan gouvernemental Santé-environnement destiné à prévenir les risques sanitaires liés à l’environnement.

9 août 2004
Promulgation de la loi 2004-806 relative à la politique de santé publique. La loi crée l’Agence de biomédecine.

13 octobre 2004
Présentation d’un plan gouvernemental de lutte contre la pandémie grippale d’origine aviaire.

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Le temps des évaluations

A l’occasion de nouvelles crises sanitaires (chikungunya, menace de pandémie grippale), la nécessité d’évaluer la politique de veille et de sécurité sanitaires apparaît. Jean-François Girard remet un rapport d’évaluation et d’expertise en octobre 2006. Parallèlement, la sécurité alimentaire devient une mission interministérielle dans le nouveau cadre budgétaire institué par la LOLF.

1er janvier 2005
Création de la Haute Autorité de santé chargée de coordonner le travail des organismes de sécurité sanitaire et d’évaluation.

15 février 2005
L’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) présente un rapport d’évaluation de la loi du 1er juillet 1998 dans lequel il est très critique vis-à-vis de l’AFSSAPS.

17 février 2005
Présentation du plan gouvernemental sur la santé au travail qui prévoit l’intégration de la santé au travail dans le dispositif de sécurité sanitaire.

1er septembre 2005
Une ordonnance élargit les compétences de l’AFSSE qui devient l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET).

26 octobre 2005
Publication du rapport de la mission d’information du Sénat sur le drame de l’amiante. Les rapporteurs, Gérard Dériot et Jean-Pierre Godefroy, mettent l’accent sur le retard pris par la France pour mettre en oeuvre les premières mesures de prévention.

Janvier 2006
En raison du virus chikungunya qui touche La Réunion depuis mars 2005, le préfet de l’île décide de différer la rentrée scolaire d’une semaine. Le 28, l’INVS évalue à 30 000 le nombre de personnes touchées par l’épidémie depuis mars 2005.

1er janvier 2006
La loi de finances 2006 qui entre en vigueur est la première à appliquer l’intégralité du dispositif prévu par la LOLF. La gestion ’’en mode LOLF" est généralisée, en remplacement des règles de l’ordonnance de 1959. La sécurité sanitaire devient une mission du budget général.

8 juin 2006
Un rapport du Sénat, remis par Marie-Thérèse Hermange et Anne-Marie Payet, dénonce le manque de transparence dans le circuit des produits pharmaceutiques.

Octobre 2006
A la demande du ministre de la Santé, Xavier Bertrand, une mission, dirigée par Jean-François Girard, remet un rapport d’expertise et d’évaluation du dispositif de veille sanitaire. La mission formule des recommandations autour de quatre axes : renforcement de l’analyse stratégique, consolidation du dispositif de surveillance et de veille, mobilisation de la recherche, prise en compte des besoins territoriaux.

5 mars 2007
Promulgation de la loi 2007-294 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur. La loi prévoit la création d’un corps de réserve sanitaire et d’un établissement public de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS).

27 juin 2007
Dans un rapport, la sénatrice Nicole Bricq évalue le fonctionnement des agences de sécurité sanitaire et énonce trois constats : la non satisfaction du principe de "bonne administration", la sous-optimisation des moyens alloués aux agences et la difficile adaptation des principes de la LOLF aux agences.

10 septembre 2007
Installation du premier conseil d’administration de l’EPRUS, présidé par Jean-Louis Buhl.

Février 2008
Publication de deux rapports, le rapport de Philippe Ritter et le rapport du député Yves Bur, sur les futures agences régionales de santé, chargées de mettre en place un pilotage territorial unifié de la politique de santé.

4 avril 2008
Le Conseil de modernisation des politiques publiques décide une vaste réforme des administrations de la santé : création des agences régionales de santé rassemblant les services déconcentrés de l’Etat, les services régionaux de l’Assurance maladie et les agences régionales de l’hospitalisation, réorganisation de l’administration centrale, enfin regroupement des agences sanitaires nationales afin de simplifier les conditions de leur pilotage par l’Etat, de réduire les risques de redondance et de rendre plus lisible l’ensemble du dispositif.

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