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Le cas particulier de la sécurité sanitaire des aliments

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Dossier mis à jour le 20.06.2008

Article mis à jour le 11.06.2008

La crise de la vache folle a été un événement essentiel dans la mise en place d’un dispositif de sécurité sanitaire des aliments. Cette crise a montré les risques, dans le domaine de l’alimentation, de la confusion des rôles, au sein du ministère de l’Agriculture, entre la protection de la filière agricole et la protection du consommateur. Elle a également montré la nécessité d’une collaboration étroite entre les secteurs de la santé et de l’agriculture. En 1997, le rapport du sénateur Huriet résume ainsi les principaux défauts des dispositions antérieures : "les procédures applicables à l’alimentation ne sont pas satisfaisantes au regard des principes qui doivent guider toute politique de sécurité sanitaire : la réglementation applicable aux produits alimentaires n’est pas nécessairement orientée vers la protection de la santé de l’homme, le principe de précaution n’est pas toujours appliqué, l’indépendance des contrôles est insuffisante".

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Le dispositif de sécurité sanitaire des aliments mis en place à partir de 1998

C’est la loi de juillet 1998 qui pose les bases du dispositif actuel de sécurité sanitaire des aliments. Le législateur choisit, comme le préconise le Codex Alimentarius, de dissocier évaluation et gestion du risque. Cette séparation doit permettre d’entourer la décision politique - la gestion - éclairée par l’avis des experts - l’évaluation - de garanties sur son objectivité et sur la prise en compte de toutes les données connues. Ce principe conduit à la création de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA). A sa création, le 1er avril 1999, l’AFSSA reçoit pour mission d’évaluer les risques sanitaires des aliments, de donner une base scientifique indiscutable aux décisions concernant la santé animale et de garantir l’évaluation et la gestion du médicament vétérinaire. La loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006 étend ses missions à l’évaluation des produits phytopharmaceutiques.

Deux rapports d’évaluation de la loi du 1er juillet 1998 (rapport Girard en 2006, rapport IGAS en 2005) regrettent une confusion des missions. L’AFSSA a été construite à partir de structures et de fonctions déjà présentes dans la sphère du ministère de l’Agriculture (Centre national d’études vétérinaires et alimentaires, Agence du médicament vétérinaire) ; elle reste en conséquence très liée à la Direction Générale de l’Alimentation. De plus, l’agence assure, à la fois, des fonctions de recherche, de surveillance des maladies animales, une activité de centre de référence et un rôle d’évaluation des risques liés aux produits alimentaires, ainsi qu’une activité de police sanitaire en matière de médicament vétérinaire. Le rapport Girard dénonce ainsi une imbrication de fonctions et de métiers qui affaiblit la lisibilité et la force des actions. Néanmoins, par rapport aux objectifs de la loi de 1998, l’AFSSA, de l’avis général, a atteint l’essentiel de ceux qui lui ont été fixés.

A côté de l’AFSSA, la mission de gestion des risques est exercée conjointement par trois ministères :

  • la Direction Générale de l’Alimentation (DGAL) assure le suivi de la qualité sanitaire sur la totalité de la chaîne alimentaire. Elle est compétente pour la protection des végétaux, la santé et la protection animales, l’hygiène et les systèmes qualité des denrées alimentaires.
  • la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF) est chargée de garantir une loyale concurrence et de protéger les consommateurs. Elle contrôle la sécurité, la loyauté et la qualité des biens de consommation dont les produits alimentaires.
  • la Direction Générale de la Santé (DGS) intervient dans les domaines de la santé publique et de la sécurité sanitaire. Elle est spécialement chargée des contrôles des eaux destinées à la consommation humaine.

Dans la définition de la politique de sécurité sanitaire des aliments, c’est une approche globale de la sécurité des aliments - "du champ à l’assiette" - qui a été adoptée. Cette approche obéit à cinq principes :

  • les opérateurs (producteurs, transformateurs, distributeurs) sont les premiers responsables,
  • la réglementation doit s’adapter en permanence aux évolutions scientifiques et technologiques dans le domaine sanitaire,
  • un système d’agrément et de contrôle des établissements est placé sous la responsabilité des pouvoirs publics,
  • le réseau d’alerte français et le réseau d’alerte rapide de l’Union Européenne assurent la veille sanitaire en cas de danger potentiel ou avéré,
  • les pouvoirs publics gèrent les risques en particulier dans les situations d’urgence.
    Toutefois, la réglementation en matière de sécurité sanitaire des aliments s’inscrit largement dans un cadre communautaire et international.

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Le cadre communautaire et international

En Europe, la crise de la vache folle a également bouleversé l’approche des questions de sécurité sanitaire des aliments.
Avec l’extension de la crise au niveau européen, les instances communautaires sont mises en cause et un réaménagement substantiel du dispositif sanitaire est entrepris à partir de 1997. La libre circulation des marchandises est ainsi aménagée pour tenir compte de la santé des consommateurs.

En 2000, la Commission européenne présente un livre blanc dans lequel elle définit trois priorités pour la politique de sécurité sanitaire des aliments :

  • créer une autorité alimentaire européenne,
  • mettre en oeuvre une approche cohérente "de la ferme à la table" dans la législation alimentaire,
  • établir le principe selon lequel la responsabilité première de la sécurité alimentaire incombe aux exploitants du secteur, les Etats membres assurent la surveillance et le contrôle de ces exploitants, la Commission vérifie l’efficacité des contrôles des Etats membres (subsidiarité).

L’Autorité Européenne de Sécurité des Aliments est mise en place en 2002. En 2006, entre en vigueur le "Paquet Hygiène". Le paquet hygiène vise à refondre et à simplifier les dispositions jusqu’alors dispersées dans 18 directives. En définissant les règles générales d’hygiène applicables à toutes les denrées alimentaires, les règles spécifiques applicables aux denrées d’origine animale et les règles spécifiques d’organisation des contrôles applicables aux denrées d’origine animale, il permet la mise en place d’une politique unique applicable sur l’ensemble de la chaîne alimentaire.

Sur le plan international, des règles adoptées au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) déterminent les conditions dans lesquelles un Etat peut adopter et mettre en œuvre des mesures sanitaires (santé animale, sécurité alimentaire) ou phytosanitaires (protection des végétaux) ayant une incidence directe ou indirecte sur le commerce international. C’est l’objet de l’accord SPS (mesures sanitaires et phytosanitaires). En effet, l’accord SPS vise à garantir au consommateur des produits alimentaires sûrs et conformes à des normes tout en évitant que ces normes, ces réglementations sanitaires deviennent des instruments protectionnistes visant la protection des producteurs nationaux. L’accord SPS reconnaît trois organisations internationales compétentes pour élaborer des normes dans le domaine sanitaire et phytosanitaire :

  • le Codex alimentarius, programme mixte de la FAO et de l’OMS,
  • la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV),
  • l’Organisation mondiale de la santé animale (anciennement Office international des épizooties - OIE).

Les normes définies par ces organismes servent de référence dans le cadre des procédures de règlement de conflits.

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