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Veille et évaluation des risques sanitaires

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Dossier mis à jour le 20.06.2008

Article mis à jour le 11.06.2008

La veille et l’évaluation des risques sanitaires sont inscrites, depuis la loi de finances pour 2006, dans le budget de l’Etat au sein de la mission interministérielle "Sécurité sanitaire".

L’évaluation des risques y est ainsi déclinée sous différents aspects :

  • la veille prospective et scientifique dont l’objectif est de repérer l’existence de risques sanitaires,
  • la surveillance dont l’objectif est de traiter les informations relatives aux risques sanitaires identifiés par la fonction de veille et d’évaluer leur probabilité de survenue,
  • l’alerte qui doit signaler le plus tôt possible la survenue d’un risque,
  • l’expertise, l’évaluation, la recherche qui doivent améliorer la disponibilité des connaissances scientifiques et des compétences à mobiliser en matière de gestion du risque. Elles doivent aussi garantir que les mesures prises par les autorités sanitaires reposent sur un fondement scientifique et technique pertinent.

L’émergence de la veille sanitaire

Si les réseaux Sentinelles se sont organisés dès 1984, c’est surtout à la suite des crises sanitaires survenues dans les années 90 (sang contaminé, vache folle, amiante...) qu’un dispositif de veille sanitaire s’est progressivement constitué.
En effet, ces crises ont mis cause la capacité de l’Etat à assurer la protection de la santé des populations et elles ont mis en lumière une expertise scientifique incapable de prévoir les risques ainsi qu’un système dans lequel les intérêts économiques priment sur la santé.
Ces constats, dressés par plusieurs rapports officiels, ont conduit à engager une réforme en profondeur de la gestion des activités à risque.

En 1997, le rapport du sénateur Claude Huriet pose le cadre de la future loi de 1998 : les institutions de contrôle doivent être fonctionnellement indépendantes par rapport aux intérêts des producteurs et disposer d’une réelle légitimité scientifique, la veille sanitaire doit disposer de moyens suffisants et couvrir tout le champ de la santé de la population. Les carences constatées dans la prévention des crises sanitaires mais aussi l’apparition de nouveaux risques conduisent à renforcer l’expertise scientifique et les systèmes d’alerte et de veille. En effet, la prise en compte du principe de précaution dans le domaine sanitaire devient un moteur dans l’élaboration d’une politique de sécurité sanitaire en imposant des procédures d’expertise et de décision permettant de cerner au mieux les dangers.

La réforme mise en oeuvre par la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille et de la sécurité sanitaires suit quatre lignes directrices :

  • les fonctions de production et de gestion sont séparées des fonctions d’évaluation des risques, d’alerte et de police sanitaire,
  • le rôle des experts doit être clarifié de façon à limiter les conflits d’intérêts,
  • les fonctions d’évaluation et de police sanitaire s’exerce indépendamment de la tutelle économique
  • un dispositif de veille et de surveillance global est mis en place pour surveiller l’état de santé de la population. Ces principes se concrétisent par la création des agences sanitaires.

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Les agences sanitaires

Le concept d’agence sanitaire n’apparaît qu’en 1993 avec la création de l’Agence française du sang et l’Agence du médicament. Le recours à la notion d’agence signifie une autonomie juridique mais ne renvoie à aucune catégorie juridique (les différentes agences ont emprunté des statuts multiples : association, groupement d’intérêt public, établissement public à caractère administratif).

Créées le plus souvent en réaction à des crises sanitaires, toutes les agences exercent des fonctions de veille, de surveillance et d’évaluation des risques. Il est possible de les regrouper schématiquement en trois catégories :

  • les agences de police sanitaire : Agence de sécurité sanitaire pour les produits de santé (AFSSAPS) et Agence de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) pour le médicament vétérinaire,
  • les agences d’expertise ayant une compétence de veille et d’alerte chargées de délivrer des avis : Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET), Institut national de veille sanitaire (InVS), AFSSA pour l’essentiel de ses activités,
  • les opérateurs sanitaires chargés d’encadrer et de développer un secteur sensible pour la santé publique : Etablissement français du sang (EFS) et Agence de biomédecine (ABM).

En outre, la Haute Autorité de santé (HAS) est une autorité administrative indépendante.

Si la création des agences a permis de constituer une administration de la santé dotée de moyens et capable d’acquérir une légitimité scientifique, leur multiplication a contribué à la complexification du système et a entraîné un certain cloisonnement entre les différents acteurs de la sécurité sanitaire. Dans un rapport d’octobre 2006, Jean-François Girard suggère de franchir une nouvelle étape pour un "modèle plus simple, plus réactif, plus complet et plus efficient". De la même façon, la sénatrice Nicole Bricq met en évidence la nécessaire rationalisation du dispositif des agences sanitaires pour arriver, à terme, à sa stabilisation.

Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a d’ailleurs annoncé le regroupement des agences sanitaires nationales.

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L’extension progressive du champ de la veille sanitaire

La multiplication des agences a cependant constitué une réponse à l’extension du champ de la veille sanitaire.

En effet, les premiers dispositifs de veille sanitaire ont d’abord comme objectif d’évaluer les risques potentiels des produits destinés à l’homme (produits de santé, produits alimentaires...) et de surveiller les maladies transmissibles.

Progressivement, le champ des préoccupations s’élargit aux facteurs indirects qui peuvent avoir des effets sur la santé. Le rapport Grzegrzulka Aschieri propose l’extension de la sécurité sanitaire à la sécurité environnementale.

Le rapport de l’IGAS en 2004 pointe les lacunes du dispositif de veille et de sécurité sanitaire en matière d’évaluation des risques pesant sur les travailleurs exposés à des dangers liés à l’utilisation des produits chimiques. Parallèlement, dans une décision du 3 mars 2004, le Conseil d’Etat reconnaît l’Etat responsable de l’exposition des travailleurs aux poussières d’amiante pour carence fautive, l’Etat n’ayant ni évalué les risques pesant sur les travailleurs exposés, ni pris des mesures susceptibles d’éliminer ou de limiter les dangers.

Suite à ces différents débats, la loi du 9 mai 2001 crée l’Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE). Les compétences de l’agence sont ensuite élargies à l’approche de la sécurité sanitaire au travail.
L’évaluation des risques devient beaucoup plus complexe dès lors qu’il s’agit d’évaluer et de mesurer les effets des expositions dans différents milieux, puis de traduire ces résultats en signaux d’alerte et en mesures de sécurité sanitaire. Le dispositif de sécurité sanitaire tend alors à s’organiser en deux grands ensembles :

  • un dispositif d’évaluation des dangers et risques liés aux produits destinés à l’homme,
  • un dispositif de surveillance de la santé des populations entrant en contact avec les produits dans différentes formes d’activités.
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