Dynamiques et inégalités territoriales : quels enjeux à l’horizon 2027, les options en débat| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

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Dynamiques et inégalités territoriales : quels enjeux à l’horizon 2027, les options en débat

Article mis à jour le 6.10.2016

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Extrait de : "2017-2027 : enjeux pour une décennie", sous la dir. de Jean Pisani-Ferry, Fabrice Lenglart, France Stratégie, oct. 2016

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Quels enjeux à l’horizon 2027 ?

La prochaine décennie verra la métropolisation se poursuivre, et les politiques territoriales devront répondre à un certain nombre de défis dans le contexte d’un cadre institutionnel renouvelé.

Un avenir favorable aux métropoles

Le phénomène de métropolisation devrait se poursuivre dans la prochaine décennie, les effets de congestion restant pour l’instant moins puissants que les gains d’agglomération. Les Nations unies prévoient que la population urbaine constituera près de 83 % de la population française en 2030, contre 76 % en 2000 et 80 % aujourd’hui. En revanche, la densité des villes semble Le phénomène de métropolisation devrait se poursuivre dans la prochaine décennie, les effets de congestion restant pour l’instant moins puissants que les gains d’agglomération. Les Nations unies prévoient que la population urbaine constituera près de 83 % de la population française en 2030, contre 76 % en 2000 et 80 % aujourd’hui. En revanche, la densité des villes semble diminuer en France comme dans le reste du monde, les espaces urbains croissant plus vite que leur population. Les zones à proximité des grandes villes mais hors couronnes périurbaines semblent aussi bénéficier d’une croissance démographique relativement forte en France. Ce phénomène d’expansion n’est pas sans conséquences sur l’environnement, sur l’accès aux services publics et sur les rendements d’agglomération apparemment associés à la densité.

En matière d’emploi, les grandes métropoles de plus de 500 000 habitants bénéficient d’une structure en emplois à fort potentiel de croissance. Ainsi, le groupe de prospective européen ESPON2 anticipe dans son scénario de référence un « renforcement des aires métropolitaines couplé à un effet national sur la structure de l’économie, à savoir un poids renforcé des capitales et de leur hinterland dans la production des richesses ».

Une fragilisation accrue des villes moyennes et des zones rurales
À l’inverse, les aires urbaines de moins de 100 000 habitants et les zones en dehors des grandes aires urbaines sont globalement positionnées sur des secteurs d’activité en perte de vitesse, ce qui pourrait accélérer leur décrochage.

La baisse de la population dans les territoires les plus éloignés des villes risque d’accroître certaines difficultés, notamment dans l’accès aux services d’intérêt général. Les temps d’accès aux services d’usage courant diffèrent aujourd’hui principalement selon la densité de population locale : ils sont réduits dans les grandes agglomérations et plus longs dans les zones rurales. L’accès aux services de santé est également dépendant de la densité locale. Les endroits où l’accès aux services de soins de proximité est supérieur à vingt minutes sont tous des zones rurales peu denses à l’est de la région parisienne et dans le Sud-Est.

Dans les dix ans à venir, ces difficultés d’accessibilité risquent de s’accroître avec le vieillissement de la population dans certains territoires, notamment ruraux. Elles concerneront toutefois une population plus restreinte. Diverses actions sur lesquelles les pouvoirs publics se sont engagés pourraient améliorer la situation : la localisation des services d’intérêt général sera optimisée, les accès seront mutualisés et les technologies numériques seront mises au service d’une nouvelle accessibilité.

Des défis nouveaux pour les territoires

Un nouveau contexte institutionnel
Plusieurs réformes territoriales ont vu le jour récemment : la loi MAPTAM (Modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles) en janvier 2014, la loi relative à la délimitation des régions de janvier 2015, et enfin la loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) en août 2015. Elles induisent des changements organisationnels profonds tels que le renforcement du rôle des régions en matière de développement économique par le transfert de compétences depuis les départements, l’organisation des intercommunalités — qui passent de 5 000 à 15 000 habitants — autour de bassins de vie, ou encore la création des métropoles, dont celle du Grand Paris.

L’affirmation des métropoles et la redéfinition de la carte régionale vont permettre à la plupart des régions de s’appuyer sur un pôle urbain dynamique. En même temps, les régions vont pouvoir jouer un rôle nouveau d’impulsion et de coordination sur leur territoire.

Ces changements vont se traduire rapidement par des évolutions institutionnelles, mais ils mettront du temps avant d’être totalement opérationnels, ne serait-ce que parce qu’un certain nombre de négociations sont encore en cours (Pacte État-métropoles par exemple). Ils constitueront une réponse aux enjeux liés à la métropolisation mais également au changement climatique, ainsi qu’à la transition technologique provoquée par l’économie numérique.

Quels enjeux territoriaux liés au changement climatique ?
Les territoires devront contribuer à la lutte contre le réchauffement climatique. Il s’agit d’anticiper des effets hétérogènes au niveau local : acidification des océans et montée des eaux sur le littoral, baisse de l’enneigement en montagne, manque de ressources en eau dans certaines zones, îlots de chaleur en zones urbanisées, cas spécifique des DOM qui seront particulièrement touchés, etc.). Les différents échelons territoriaux intègrent déjà ces enjeux à travers le Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC ), les schémas régionaux Climat Air énergie (SRC AE) et les plans climat énergie territoriaux (PCET). Mais ces stratégies sont insuffisamment coordonnées, au point que les objectifs aux échelons inférieurs sont parfois incompatibles avec ceux des échelons supérieurs, et les prospectives sur les impacts sont sujettes à de nombreuses incertitudes.

Comment faire du numérique un facteur de rapprochement entre les territoires ?
Dans le domaine de l’accès et de l’utilisation des nouvelles technologies — numérique en particulier —, les inégalités entre les catégories d’individus et les territoires restent difficiles à compenser. Certes, un effort conséquent est réalisé dans l’accès aux équipements et aux infrastructures. Notre pays a engagé le plan France Très Haut Débit visant la couverture de la totalité du territoire en très haut débit d’ici 2022, pour un investissement total estimé à 20 milliards d’euros.

Toutefois, l’amélioration des infrastructures n’épuise pas le sujet : les questions liées à l’usage et à l’innovation numérique doivent être davantage prises en compte. Le numérique a un rôle important à jouer pour réduire les inégalités entre les territoires, que ce soit par le désenclavement des zones peu denses ou par le désengorgement des métropoles — grâce au télétravail, à la télémédecine ou au transport à la demande —, comme par le développement économique que ces innovations peuvent générer.

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Les options en débat

Malgré les réformes institutionnelles récentes, un ensemble de questions se posent quant à l’orientation des politiques territoriales.

Clarifier les objectifs de la politique territoriale

L’empilement des dispositifs et la multiplication des acteurs publics rendent de plus en plus complexes la lisibilité et l’évaluation de la politique territoriale. Une réflexion sur les finalités d’ensemble paraît donc nécessaire. Plusieurs objectifs peuvent à cet égard être envisagés.

Concentrer l’investissement public dans les zones les plus productives ?
La politique traditionnelle d’aménagement du territoire a longtemps visé à redynamiser par l’investissement les territoires en déclin. Or les évolutions économiques récentes amènent à repenser cette orientation. Dans une perspective de recherche d’efficacité de l’investissement public, les effets positifs de la densité sur la création de richesse incitent à investir davantage de ressources publiques dans les grandes métropoles ou à leur pourtour, pour développer les infrastructures, la recherche et l’innovation, tout en luttant contre les effets de congestion.

En particulier, dans ce schéma, il faudra veiller à ce que Paris puisse jouer pleinement le rôle de ville-monde de premier plan au sein de l’Union européenne. Une telle politique augmenterait la compétitivité de l’économie française et assurerait des recettes fiscales supplémentaires, qui bénéficieraient in fine aux territoires défavorisés par le système de protection sociale notamment.

Dans un contexte de rareté budgétaire, un choix d’allocation géographique des investissements publics est nécessaire. Une solution de compromis pourrait consister à concentrer l’investissement sur les métropoles, mais aussi à soutenir les territoires risquant le plus de décrocher, tout en investissant moins dans les territoires intermédiaires.

On peut envisager de limiter certains investissements au rendement particulièrement faible. Par exemple, dans les villes moyennes où les taux de vacance de logements sont élevés, doit-on inciter à la construction de nouveaux logements, notamment de logements sociaux ?

Les politiques d’investissements publics (Programme d’investissements d’avenir, Pôles de compétitivité) font l’objet d’une vive compétition entre collectivités désireuses de les attirer. Doit-on, en cohérence avec la logique d’efficacité qui vient d’être exposée, continuer à viser uniquement l’excellence des projets, ou doit-on plutôt prendre en compte la dimension territoriale lorsque l’on détermine la localisation de ces investissements ?

Quelle offre de service public garantir sur l’ensemble du territoire ?
Certains territoires sont enclavés ou ont peu accès aux services publics (santé, culture) en raison de leur faible densité, notamment les zones rurales ou périurbaines. La multiplication des acteurs chargés de fournir ces services rend la situation plus complexe. Aujourd’hui, aucune règle ne détermine avec précision le panier de services publics garanti sur tout le territoire, même si la mise en place de comités interministériels devrait contribuer à développer une vision plus globale.

Doit-on fixer un panier de services minimaux garanti par l’État sur tout le territoire ? Au-delà de ce panier, peut-on imaginer une forme de subsidiarité permettant à certains territoires d’accroître l’offre de service à condition qu’ils en assument la responsabilité fiscale vis-à-vis des habitants concernés ? Doit-on fixer un objectif opposable d’égal accès aux services minimaux, prenant en compte les écarts d’accessibilité ?

Au-delà de l’offre de services publics, faut-il promouvoir l’égalité des chances des individus sur le territoire ?
Un certain nombre de politiques visent aujourd’hui à donner plus de ressources aux individus des territoires défavorisés. Or, jusqu’ici cette intention n’a pas abouti à une augmentation significative des moyens.

Faut-il se fixer un objectif d’égalité des chances des individus entre territoires, sachant que cela implique de fortes réallocations de ressources des zones favorisées vers les plus défavorisées ? Par exemple, devrait-on réallouer les dépenses d’éducation en fonction inverse des performances scolaires locales ?

Faut-il au contraire conserver une approche fondée sur une notion d’égalité de service ? Et, dans ce cas, encourager la mobilité géographique des individus vers les zones favorisées sur le plan de la réussite éducative ou du niveau de santé ?

Vers une clarification des compétences ?

Dans le cadre des réformes territoriales, les régions et l’État doivent-ils déterminer conjointement les politiques publiques locales (notamment en matière d’emploi et d’éducation), ou doit-on aller vers un rattachement de certaines compétences aux seules régions ? Ce mouvement pourrait-il s’élargir à d’autres politiques nationales (police, environnement) ? Faut-il aller vers une décentralisation à la carte ?

L’investissement pour le développement économique des territoires doit-il être organisé par l’État ou par les régions elles-mêmes ? La deuxième solution impliquerait-elle une forme de péréquation entre régions pour éviter le creusement des inégalités territoriales ? Comment éviter des objectifs contradictoires entre les différents échelons ? Faut-il définir une hiérarchisation des objectifs selon les échelons ? Par exemple, comment mieux articuler les politiques environnementales entre elles et avec les autres politiques territoriales ?

Si davantage de compétences sont attribuées aux collectivités locales, comment s’assurer que l’accès à l’ingénierie territoriale soit suffisant à tous les niveaux ? Faut-il envisager une certaine mutualisation de ces services ?

Quels instruments additionnels pour la politique territoriale ?

Un besoin de développer de nouveaux services publics ?
Si l’analyse qui précède est juste, les concentrations des activités et des ressources vont s’accentuer au cours de la décennie à venir. Cela pose la question des investissements nécessaires pour atteindre les objectifs publics.

Les services de transport devront s’adapter au phénomène de métropolisation et à l’étalement urbain pour réduire la congestion. À ce titre, plusieurs questions se posent : les transports à la demande ou l’incitation au covoiturage peuvent-ils se substituer à la construction de lignes de transport coûteuses et peu utilisées (voies ferrées notamment) ? sont-ils compatibles avec les objectifs environnementaux ?

Les problèmes de congestion et d’éloignement d’une partie de la population peuvent aussi conduire à développer certains services à distance ou à créer de nouveaux instruments pour maintenir un niveau de service minimal. Quel est le potentiel réel de l’e-santé et de l’e-éducation ? Les services de santé peuvent-ils passer par de nouvelles formes de contractualisation avec les professions de santé (engagement à s’installer sur un territoire contre financement des études) ? Quels services publics peuvent être dématérialisés ? La diffusion du numérique implique un accompagnement des personnes maîtrisant peu les nouvelles technologies : cet accompagnement doit-il être renforcé dans les territoires enclavés ?

Lever les freins à la mobilité géographique ?
Dans la mesure où certaines inégalités territoriales seront toujours difficiles à réduire, ne faut-il pas plutôt se tourner vers des instruments visant à lever les freins à la mobilité des individus ?

À ce titre, investir dans la décongestion des métropoles présente le double avantage d’en améliorer la productivité et d’en favoriser l’accès. Un cofinancement région-métropole peut-il être mis en oeuvre sur cette question ? Faut-il par ailleurs favoriser le télétravail ?

Les mobilités géographiques sont coûteuses et peuvent avoir des effets défavorables (perte de réseau, isolement). Les mobilités, étudiantes notamment, peuvent-elles être mieux accompagnées, par la construction de résidences inclusives ou par des bourses prenant mieux en compte les coûts liés à l’éloignement du domicile familial ?

Aller vers une plus grande autonomie fiscale des collectivités locales ?
Actuellement, les dotations globales de fonctionnement attribuées par l’État aux collectivités locales représentent environ 20 % des recettes de fonctionnement des départements et des communes, ou groupements de communes, et 25 % des recettes des régions. Le ratio d’autonomie financière est de l’ordre de deux tiers, en progression sur la période 2008 2013 pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et pour les départements, alors qu’il décroît sur la même période pour les régions. Si l’on souhaite donner plus d’autonomie aux régions et aux groupements communaux, la question d’une marge de manoeuvre plus importante sur la fiscalité doit être posée à ces échelons. À l’inverse, une régulation de la concurrence fiscale pourrait servir d’instrument de correction des inégalités territoriales.

Améliorer l’évaluation des politiques territoriales
Promouvoir la culture de l’évaluation est un enjeu d’autant plus important que sa pratique est encore largement insuffisante en France1. Souvent, les politiques locales ne sont pas évaluées par manque d’objectifs clairs ou par manque de moyens.

Systématiser les évaluations indépendantes et garantir leur transparence impliquerait d’avoir d’abord une vision intégrée de tous les investissements publics au niveau local. Or la décentralisation ne s’est pas accompagnée jusqu’ici d’un effort équivalent de documentation des bases de données locales. Les budgets opérationnels publics ne sont pas systématiquement régionalisés et ne permettent pas une vision consolidée des investissements réalisés par les différents acteurs publics sur un même territoire. Les PIB à l’échelle infrarégionale, les flux entre territoires ou encore les données sur le coût de la vie local sont autant d’informations indisponibles, ce qui limite les possibilités d’évaluation des politiques territoriales. Cet enjeu de connaissance est un préalable indispensable à l’identification par les acteurs des territoires de sous-investissement public. Quels moyens statistiques faut-il développer pour accompagner la décentralisation, avec quels accès aux données ? Quels outils d’évaluation des politiques territoriales mettre en place ?

NB : l’ouvrage est disponible à La Documentation française : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ouvrages/9782111451209-2017-2027-enjeux-pour-une-decennie

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