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Fusion IR-CSG et prélèvement à la source : les termes du débat| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

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Fusion IR-CSG et prélèvement à la source : les termes du débat

Article mis à jour le 23.05.2016

Pour enrichir son offre de contenus, vie-publique.fr s’ouvre aux publications de la Documentation française. Régulièrement, des articles, des extraits d’ouvrages réalisés par la Documentation française sont publiés en complément des articles de vie-publique.fr.

Extrait de Cahiers français, n° 380, mai-juin 2014. Article de Antoine Bozio, directeur de l’Institut des politiques publiques (IPP)

L’annonce par le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, de l’ouverture d’un grand chantier de réforme de la fiscalité en novembre 2013 a remis à l’ordre du jour le débat sur l’opportunité d’une fusion entre les deux impôts sur le revenu français, l’impôt sur le revenu (IR) et la Contribution sociale généralisée (CSG). Cette proposition avait été au coeur du débat de la campagne présidentielle de 2012 et figure explicitement dans le programme du président de la République : « La contribution de chacun sera rendue plus équitable par une grande réforme permettant la fusion à terme de l’impôt sur le revenu et de la CSG dans le cadre d’un prélèvement simplifié sur le revenu (PSR) (engagement 14 de François Hollande) ».

Le débat, comme souvent en matière fiscale, est particulièrement animé et les prises de position, souvent hostiles, se multiplient sur des aspects plus ou moins particuliers de cette potentielle réforme. Ce court article n’a pas pour objet de trancher le débat ni de proposer une voie de réforme chiffrée, mais de présenter simplement les termes du débat, les objectifs et les enjeux d’une réforme de l’imposition des revenus en France. Nous présenterons d’abord un diagnostic de la fiscalité française permettant de comprendre la nécessité d’une réforme, puis les difficultés et les obstacles à cette réforme, en soulignant les solutions qui relèvent d’un choix politique et celles qui renvoient à des choix techniques.

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Un diagnostic : une fiscalité complexe et peu lisible

Si les possibles réformes divisent experts et citoyens, le constat de base sur la fiscalité française fait largement consensus : une multiplicité de cotisations sociales, de prélèvements sociaux, des règles d’impôt sur le revenu complexes, des assiettes à chaque fois différentes, une multitude de niches et d’opportunités d’optimisation fiscale et au final des prélèvements lourds et peu lisibles.

Composition de la feuille de paie…

La première étape commence avec la feuille de paie. Le salaire brut, la référence légale, précisé à la première ligne, peut laisser perplexe les employeurs comme les salariés ; ce qui importe c’est le résultat de la trentaine de lignes de prélèvements qui vont conduire au coût du travail pour l’employeur (en ajoutant des cotisations employeurs ou autres prélèvements sur les salaires) et au revenu net pour le salarié (en déduisant les cotisations salariées, la CSG et la Contribution au remboursement de la dette sociale, CRDS).

Rares seront les salariés qui pourront identifier sur cette feuille de paie quelles sont les cotisations dites contributives (qui donnent lieu à des droits différés, à la retraite ou au chômage) et quelles contributions financent des biens publics ouverts à tous ; plus rares encore seront ceux qui comprendront pourquoi les assiettes des cotisations diffèrent de celle de la CSG et de la CRDS. La complexité de l’établissement de la paie est telle qu’une proportion croissante d’entreprises a recours à des prestataires externes spécialisés dans l’établissement des feuilles de paie(1). Les autres revenus que les revenus d’activité subissent aussi des prélèvements à la source, essentiellement CSG et CRDS (pour les revenus de remplacement par exemple), mais aussi des prélèvements sociaux additionnels (pour les revenus du patrimoine) : le prélèvement social de 2 % institué par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 1998 (actuellement de 4,5 %), la contribution additionnelle (0,3 %) et le prélèvement de solidarité (2 %). Au total, les revenus du patrimoine sont imposés à la source à un taux de 15,5 % mais sous la forme de cinq impositions distinctes.

calcul du revenu imposable…

La deuxième étape est la déclaration à l’administration fiscale du revenu imposable de l’année précédente. Une complexité supplémentaire vient du fait que la CSG est partagée entre une partie déductible d’IR et une partie non-déductible. Cela conduit à calculer un revenu imposable supérieur au revenu net (il faut y ajouter la CSG non-déductible) mais pour autant largement inférieur au revenu brut qui constitue l’assiette de la CSG. L’ensemble des revenus imposables d’un foyer fiscal (couples mariés ou pacsés avec ou sans personnes à charge) constitue alors l’assiette de l’IR qui est ensuite réduite en fonction de diverses caractéristiques (niches fiscales, abattements divers, etc.) et auquel on applique le principe du quotient familial : le barème progressif de l’IR est appliqué au revenu global du foyer divisé par le nombre de parts déterminé selon le nombre de personnes adultes et mineures du foyer, puis re-multiplié par ce nombre de parts. On obtient in fine un montant d’impôt sur le revenu, à régler par le foyer l’année suivant les revenus qui ont généré la créance fiscale. Ce type de prélèvement, dit par voie de rôle, est devenu assez rare pour les impôts sur le revenu (seuls trois pays dans le monde, dont la France, utilisent encore cette technique). En déduisant ce montant d’IR du revenu net, on obtient un revenu net net d’impôt, comparable au revenu net chez nos voisins qui prélèvent l’impôt sur le revenu à la source.

… et du revenu disponible Une dernière étape consiste à ajouter au revenu net net d’impôt le montant des prestations auxquelles peuvent avoir droit les ménages (prestations familiales, allocations logement, etc.). On obtient alors le revenu disponible, à partir duquel les ménages doivent effectuer leur choix de consommation(2). Parmi les prestations, il est important de souligner la place que prennent deux dispositifs, le revenu de solidarité active (RSA) et la prime pour l’emploi (PPE). Ces deux dispositifs sont de nature différente  : l’un est une prestation et l’autre est un crédit d’impôt, mais en pratique, ce sont deux dispositifs visant à améliorer les incitations au retour à l’emploi des personnes en bas de la distribution des revenus en réduisant leurs impôts ou en augmentant leurs prestations. Même si ces dispositifs ont un objectif particulier qui mériterait un traitement en soi, leur existence (et leurs défauts) est profondément liée aux caractéristiques des prélèvements sociaux et fiscaux sur les revenus salariaux : la raison d’être de la PPE est l’impossibilité de réduire la CSG sur les bas salaires, alors même que les bénéficiaires de la PPE sont contributeurs nets au système fiscal en raison du montant de CSG qu’ils acquittent. On aboutit alors à l’aberration d’un système qui prélève 8 % de CSGCRDS au niveau du Smic pour en reverser une partie l’année suivante aux mêmes personnes sous la forme d’un crédit d’impôt. Cette présentation très rapide ne fait pas honneur à la complexité réelle du système – qui dépasse de très loin cette description synthétique – mais elle permet de dresser les éléments essentiels du diagnostic  : deux impôts sur le revenu avec des assiettes différentes ; un décalage temporel dans le prélèvement de l’IR rendant mal adaptée son utilisation pour réduire l’imposition des bas revenus ; un empilement de prélèvements contribuant à un système particulièrement illisible. Lien vers le haut de page

Quels objectifs pour la fusion IR-CSG ?

Face à ce diagnostic général, largement partagé, plusieurs propositions ont animé le débat. La plus médiatique a été la proposition de Camille Landais, Thomas Piketty et Emmanuel Saez dans leur livre Pour une révolution fiscale(3). Ces économistes proposaient de supprimer l’IR, la PPE, la CRDS et la CSG pour les remplacer par un seul impôt sur le revenu prenant pour assiette celle de la CSG et y appliquant un barème progressif. Ce nouvel impôt sur le revenu serait ainsi individuel, progressif et prélevé à la source. Peu ou prou, cette proposition a été comprise comme une « fusion IRCSG  ». Dans le débat qui a suivi, plusieurs commentateurs ou responsables ont proposé des réformes partielles inspirées de cette proposition  : par exemple l’introduction d’un barème progressif sur la CSG sans fusion avec l’IR ; le prélèvement à la source de l’IR sans modification du barème ; la fusion RSA-PPE ; la fin de la déductibilité partielle de la CSG, etc. Pour pouvoir juger de l’opportunité de ces différentes options, il est nécessaire de s’accorder sur les objectifs poursuivis. Or, ceux-ci apparaissent finalement très variés.

Quels objectifs ?
On peut distinguer trois types d’objectifs. Un premier, souvent mentionné, est le désir d’améliorer la progressivité des impôts sur le revenu. En effet, avec un impôt sur le revenu au taux proportionnel qui prend de plus en plus de poids et un impôt sur le revenu progressif dont l’assiette décline au cours du temps, il est légitime de souhaiter inverser cette tendance. Mais en soi, le désir de progressivité accru n’est pas forcément suffisant pour justifier une fusion IR-CSG. On pourrait très bien envisager d’augmenter le poids de l’IR, d’élargir son assiette et de diminuer en contrepartie le poids de la CSG sans pour autant aller jusqu’à la fusion. Un deuxième objectif serait de mettre fin au décalage temporel des prélèvements, entre IR et CSG, afin de résoudre la mauvaise articulation entre ces deux outils fiscaux. Là encore, il n’est pas nécessaire d’envisager une fusion IR-CSG, et la mise en place d’un prélèvement à la source de l’IR pourrait aligner la temporalité de l’ensemble des prélèvements sur le revenu et faciliter leur mise en cohérence. Le dernier type d’objectifs se concentre sur l’architecture et la lisibilité de notre système d’imposition sur le revenu. Le consentement à l’impôt n’étant pas chose acquise – les événements récents autour du « ras le bol fiscal » des Français le rappellent à propos –, il est indispensable que les prélèvements obligatoires aient une certaine lisibilité pour susciter l’adhésion des citoyens. Si le sentiment se répand que l’impôt est facile à éviter, que « les autres » ne le paient pas ou que son calcul est incompréhensible, il n’est pas étonnant que le consentement à l’impôt s’effrite, et avec lui, la capacité à mener à bien les politiques publiques souhaitées par les citoyens.

Un système fiscal cohérent comme condition au consentement à l’impôt
Pour l’auteur de ces lignes, c’est bien ce dernier objectif qui devrait être prépondérant. Et dans ce cadre, la fusion IR-CSG n’est qu’une pièce dans un effort général visant à redonner de la cohérence à un système fiscal qui a évolué, au gré des modifications des lois de finances, en empilant les dispositifs mais sans viser à une cohérence d’ensemble. Il est naturel que la fiscalité, comme toutes les institutions, soit le produit de l’histoire, et bien des traits actuels jugés incohérents sont le résultat d’arbitrages qui se voulaient temporaires à un moment donné et qui sont restés figés. Par exemple, la séparation entre CSG déductible et non déductible est le résultat du remplacement de cotisations déductibles de l’assiette de l’impôt sur le revenu par la CSG. Mais il est important, périodiquement, de redonner une cohérence d’ensemble. Comme les auteurs de la Mirrlees Review(4), la grande revue de la fiscalité au Royaume-Uni, l’énonçaient, une fiscalité moderne se doit de proposer un ensemble cohérent (« tax by design »).

Mieux identifier cotisations contributives et impôt
Si l’on voulait tracer à grands traits l’esquisse d’une réforme de la fiscalité des ménages visant d’abord à redonner de la cohérence (et non à bouger des masses de prélèvements entre les ménages), on pourrait en faire la description suivante : sur l’ensemble des prélèvements sociaux et fiscaux qui touchent les revenus des ménages, la distinction fondamentale n’est pas vraiment entre ce qui est du ressort de la sécurité sociale, des collectivités locales ou de l’État, mais entre les prélèvements qui sont des cotisations qui ouvrent des droits sociaux et ceux qui financent des biens publics. D’une certaine façon, la distinction majeure se trouve entre les cotisations contributives et l’ensemble des prélèvements qui méritent le nom d’impôts. La CSG, bien que finançant la Sécurité sociale, est de fait un impôt sur le revenu ; une partie des cotisations sociales, celles dites non-contributives, est aussi proche d’un prélèvement fiscal. Pour redonner une certaine cohérence à l’ensemble de ces prélèvements, on pourrait imaginer des prélèvements sociaux contributifs bien identifiés (retraite, chômage, indemnités journalières), auxquels s’ajouterait un large impôt sur le revenu. Le point important de la clarification viendrait du fait que l’assiette de l’impôt sur le revenu serait aussi large que possible et remplacerait les multiples assiettes des prélèvements. On pourrait envisager là deux solutions, l’une visant à rendre déductible de l’impôt sur le revenu les cotisations contributives ou l’autre, plus radicale, visant à prendre pour assiette commune l’ensemble des rémunérations, y compris ces cotisations contributives. Ce processus de clarification devrait aussi répondre à une exigence de bonne pratique fiscale : en prenant une assiette aussi large que possible, la réforme devrait inciter les responsables politiques à jouer sur les taux (à la hausse ou à la baisse) plutôt que sur les assiettes ; la pertinence du principe économique qui privilégie des assiettes larges et des taux faibles n’a jamais été démentie et devrait être un point fondamental de toute réforme fiscale.

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Quels obstacles à la « fusion IR-CSG » ?

Présentée en quelques lignes, cette esquisse de réforme met de côté des difficultés techniques et politiques – bien réelles – qu’il convient maintenant de présenter et de discuter. Pour clarifier, on utilise l’expression « fusion IR-CSG » pour désigner une refonte de la fiscalité des revenus mais avec un cadre plus large que la fusion de l’IR et de la CSG. On y inclut en particulier les différents prélèvements sociaux, la PPE, le RSA et la contribution sur les hauts revenus – la CSG étant elle-même composée d’un point de vue juridique de quatre prélèvements distincts selon les types de revenus(5).

Des gagnants et des perdants
La principale difficulté d’une telle réforme est qu’elle conduit forcément à des gagnants et des perdants ; mais à vrai dire, toute réforme de la fiscalité à budget constant a cette caractéristique et la seule façon de ne rien changer pour personne est… de ne rien changer. Ce qu’il est important de comprendre, c’est qu’il est, par contre, possible de proposer une réforme qui, en jouant sur le barème du nouvel impôt, minimise la redistribution entre différentes catégories de revenu : il est ainsi possible de proposer une réforme qui soit neutre en termes de redistribution verticale. Cela n’implique pas qu’au sein d’un même niveau de revenu, il ne puisse y avoir des perdants et des gagnants ; c’est au contraire inévitable au vu de la structure de l’actuel système fiscal. On peut distinguer trois grandes raisons à cela : l’existence de niches fiscales dans l’assiette de l’IR, des différences de prélèvements sociaux différenciés selon les catégories de revenu et d’emploi et l’importance de la structure familiale dans le fonctionnement de l’actuel impôt sur le revenu. L’existence de niches fiscales dans l’assiette de l’IR signifie qu’un certain nombre de revenus (en particuliers les revenus du patrimoine) bénéficient de taux réduits d’IR mais pas de prélèvements sociaux. La fusion « IR-CSG » implique d’unifier les règles traitant ces revenus. Il est possible de prévoir des abattements qui pourraient reproduire en moyenne le taux d’imposition effectif actuel. Par exemple, il est possible de prévoir un abattement pour l’assurance vie qui maintienne le caractère fiscalement avantageux de ce placement, même si cela ne permettra pas de reproduire exactement la situation actuelle pour tous les ménages. Les écarts de prélèvements sociaux selon les catégories de revenu sont un autre exemple d’une difficulté similaire : la relation entre le revenu imposable à l’IR actuel et l’assiette de la CSG est variable selon les contribuables. Il existe d’abord des disparités de traitement entre les revenus des actifs et les revenus de remplacement (chômage et retraite) ; il existe aussi des différences de cotisations sociales entre indépendants et salariés et entre salariés du public et du privé, voire même entre salariés du public rémunérés fortement avec des primes ou ceux qui bénéficient de peu de primes. Ces différences ont forcément un impact sur l’assiette du nouvel impôt. Là encore, il est possible de mettre en place des abattements qui puissent reproduire en moyenne la pression fiscale actuelle : par exemple, un abattement sur les revenus de pension permettrait de retrouver le taux d’imposition moyen des retraités. Mais certains transferts sont inévitables. Plus que refléter un problème conceptuel de la fusion IR-CSG, ils témoignent des incohérences actuelles du système de prélèvements sociaux. La familialisation de l’actuel IR avec le quotient familial et le caractère totalement individuel de la CSG souleve la question de la prise en compte de la situation familiale dans le nouvel impôt sur le revenu. Il ne fait pas de doute qu’il ne pourra pas être totalement individuel comme la CSG et il apparaît peu vraisemblable (mais possible) de mettre en place un quotient familial élargi à l’ensemble des prélèvements sociaux noncontributifs. Une voie médiane serait de prendre en compte les charges de famille (les enfants, les conjoints ou autres personnes à charge) selon un barème à définir mais en mettant fin au système du quotient. Plusieurs options sont possibles, soit avec des forfaits par enfant ou personne à charge comme c’est le cas dans la plupart des pays européens, ou avec des abattements du revenu imposable plafonnés. Quelle que soit la solution adoptée, s’il n’est pas possible de reproduire exactement les mécanismes des quotients familial et conjugal actuels, il est par contre tout à fait envisageable de maintenir un aspect familialisé de l’impôt sur le revenu, y compris en donnant plus de poids aux familles nombreuses.

Réformer la gouvernance des budgets de la Sécurité sociale et de l’État
La seconde difficulté vient de la remise à plat de la gouvernance des budgets de la Sécurité sociale et de l’État. La situation actuelle, qui prévoit deux lois de finances séparées pour les prélèvements de l’État et ceux de la Sécurité sociale, est foncièrement problématique pour l’établissement d’une fiscalité cohérente. Le débat démocratique (parlementaire et public) sur le vote du budget est d’ailleurs particulièrement troublé par cette succession d’annonces et modifications fiscales dans le PLF et PLFSS, qui contribue au sentiment d’un processus abscons. Il y aurait de fait beaucoup à gagner pour les finances publiques à suivre une approche budgétaire globale – au moins pour la partie recettes – et ainsi renforcer la lisibilité du pilotage des finances publiques, à la fois pour l’ensemble des citoyens, mais aussi pour nos partenaires européens. Une telle réforme de la gouvernance budgétaire ne va pas pour autant de soi : le principe d’autonomie du financement de la sphère sociale par rapport à l’État est profondément ancré et il serait nécessaire de définir les règles d’affectation d’une partie du produit de l’impôt sur le revenu au budget de la Sécurité sociale. En même temps, on ne voit pas pourquoi il serait impossible de déterminer à chaque loi de finances le pourcentage de l’impôt sur le revenu affecté au financement de la Sécurité sociale, comme cela est fait pour la CSG.

***

Dans le débat sur l’opportunité d’une telle réforme, de nombreuses voix se sont élevées pour en rejeter la démarche : l’administration fiscale y très hostile, soulignant les risques pour les finances publiques ; les syndicats craignent pour l’autonomie de la sphère sociale ; des parlementaires craignent une nouvelle hausse de la fiscalité ; certains craignent des taux punitifs pour les hauts revenus ; des associations familiales craignent la fin de la prise en compte des charges de famille, etc. Si l’objectif d’une fusion de nos deux impôts sur le revenu est bien la clarification de notre système fiscal, ces craintes ne sont pas vraiment justifiées : il est possible de proposer une réforme fiscale à budget constant et redistribution constante dont l’objet soit essentiellement de redonner de la cohérence à notre système fiscal. Cela ne veut pas dire que des difficultés n’existent pas – une telle réforme n’est pas à prendre à la légère – mais les obstacles ne sont pas dirimants. D’une façon plus profonde, les difficultés propres à la mise en place d’une telle réforme sont avant tout liées à la complexité et aux incohérences du système actuel. Elles sont de fait autant de raisons supplémentaires de souhaiter une clarification.

NB : la revue est disponible à la Documentation française : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ouvrages/3303330403808-la-france-peut-elle-rester-competitive

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