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La longue marche du droit au logement

Article mis à jour le 31.05.2016

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Extrait de : "Les politiques du logement en France. 2e édition. Jean-Claude Driant, Les Etudes de la Documentation française, n°5414-15, 2015"

Après l’instauration définitive du droit au logement par l’article premier de la loi du 6 juillet 1989, la loi « Besson » du 31 mai 1990 met en place les principaux éléments nécessaires à sa mise en oeuvre. Cependant, en moins de dix ans, ces instruments se révéleront insuffisants et feront émerger la nécessité de donner à ce droit un caractère plus concret : son opposabilité, qui sera acquise par la loi du 5 mars 2007.

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Les principales composantes de la loi « Besson »

L’ensemble constitué par la loi « Besson » et le programme d’action qui l’a accompagné36 peut être résumé en quatre rubriques.

C’est d’abord la généralisation des dispositifs de solvabilisation des ménages en difficulté pour accéder à un logement ou pour s’y maintenir, par la création, dans tous les départements, d’un Fonds de solidarité pour le logement (FSL). D’abord abondés à part égale par les départements et par l’État, les FSL peuvent également recueillir les contributions d’autres partenaires (communes, bailleurs, Caf, etc.). Ils accordent des aides financières telles que cautions, prêts, garanties et subventions à des ménages défavorisés qui entrent dans un logement ou qui se trouvent dans l’impossibilité de faire face à leurs dépenses de loyer ; ils servent aussi au financement de l’accompagnement social lié au logement. En 2004, la loi relative aux libertés et responsabilités locales a décentralisé les FLS, dont les conseils départementaux sont désormais les responsables uniques.

Le deuxième volet majeur de la loi « Besson » est consacré à la diversification de l’offre de logements accessibles aux populations défavorisées sous deux formes principales :

  • la création des PLA adaptés (en construction neuve) et d’insertion (PLA-I par acquisition dans le parc). Réformés à plusieurs reprises depuis et désormais réunis sous l’intitulé de PLA-Intégration (PLA-I), ils bénéficient d’une subvention majorée et de prêts bonifiés et doivent accueillir, en contrepartie, des ménages à ressources très modestes payant un loyer inférieur à celui des PLUS ordinaires (de l’ordre de 80 % des loyers maximum de ces derniers) ;
  • la création d’un statut juridique élargi de la sous-location, qui permet à tout bailleur (social ou privé) de donner en location à des associations agréées dont l’objet est l’insertion des personnes en difficulté, lesquelles sous-louent, à titre temporaire38, à des personnes en cours d’insertion ou de réinsertion sociale.

Le troisième volet des dispositifs prévus par la loi « Besson » est l’institutionnalisation des démarches d’accompagnement social lié au logement (ASLL), destinées à favoriser l’insertion durable dans le parc des personnes en difficulté en les aidant à mieux connaître leurs droits et obligations, à effectuer leurs démarches administratives, à gérer leur budget lié au logement, etc. Ces modalités d’accompagnement se sont considérablement diversifiées depuis le début des années 1990 en s’adaptant à la variété des instruments d’aide au logement des personnes en difficulté. Citons l’Accompagnement vers et dans le logement (AVDL) pour les personnes sortant de centres d’hébergement ou l’Allocation de logement temporaire (ALT) pour développer une offre de logements temporaires accompagnés.

Cet accompagnement, dont certaines formes sont financées par le FSL, est pris en charge le plus souvent par des associations spécialisées, en liaison avec les travailleurs sociaux du secteur.

Enfin – c’est la disposition phare de la loi « Besson » –, les modes de fonctionnement du FSL, les objectifs d’accroissement de l’offre de logements accessibles aux personnes défavorisées et les dispositifs d’accompagnement social donnent lieu à l’élaboration d’un plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Ce plan, qui doit être révisé tous les cinq ans, est placé sous la double responsabilité du préfet et du président du conseil départemental, auxquels s’associe toute la gamme des acteurs locaux de l’habitat ; il a pour fonction de faire le point sur les besoins des personnes défavorisées, d’en déduire une série d’objectifs prioritaires et d’exposer les moyens à mettre en oeuvre pour les atteindre. Le PDALPD est l’outil principal de coordination des politiques du logement des personnes défavorisées dans tous les départements.

La logique générale des dispositions contenues dans la loi « Besson » structure encore de nos jours l’essentiel de l’action publique nationale et locale en faveur du logement des personnes défavorisées. Le détail de certaines procédures a été amélioré par la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 ; mais elle a constitué un tournant dans la formulation des dimensions sociales des politiques du logement. Elle instaure des démarches contractuelles qui mobilisent le plus grand nombre possible d’acteurs concernés, tant dans le strict champ du logement que dans celui de l’action sociale (caisses d’allocations familiales, associations spécialisées, travailleurs sociaux). De fait, elle donne, dans ce processus, un rôle central aux départements, à égalité avec l’État, qui reste garant de la généralisation des démarches et donc du principe de solidarité nationale.

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Le rôle central des associations

La loi « Besson » a institué le monde associatif en acteur majeur des politiques du logement. Initialement venues des milieux caritatifs (souvent confessionnels), les associations spécialisées dans le domaine du logement se sont considérablement développées et diversifiées, prenant en charge des pans entiers de l’offre d’hébergement, de logement et d’accompagnement des personnes en difficulté. C’est l’occasion pour elles d’une plus grande professionnalisation, mais aussi d’une forte dépendance à l’égard des financements publics, le bénévolat ne suffisant pas à répondre à l’ampleur des missions qui leur sont confiées.

Aujourd’hui, ce milieu est principalement composé d’une multitude de petites associations pratiquant l’accompagnement et la médiation dans la relation locative avec les bailleurs sociaux ; d’autres, allant jusqu’à adopter le statut formel d’agences immobilières (« à vocation sociale », les AIVS), s’attachent à prospecter dans le parc privé une offre mobilisable pour les personnes en difficulté. Ce dernier statut s’est trouvé renforcé depuis 2008-2009 par la mise en place des régimes d’intermédiation locative tels que « Louez solidaire et sans risque » à Paris et Solibail dans le reste du territoire ; il faut y ajouter Solizen, initié en 2012 par la région Île-de-France à l’intention des jeunes Franciliens. Il s’agit de capter des logements privés en fournissant aux propriétaires un ensemble de garanties de revenu et de préservation du logement et d’y loger temporairement, en les accompagnant, des ménages en difficulté. L’État (ou la Ville de Paris) met en concurrence les associations pour les différentes tâches induites par ces programmes : prospection des logements, gestion et accompagnement social. D’autres associations, moins nombreuses mais disposant d’une plus forte assise financière, se sont engagées directement dans l’offre d’hébergement et de logement, y compris, pour certaines, dans la maîtrise d’ouvrage immobilière. Mentionnons aussi le rôle important des associations Pact, devenues Soliha en mai 2015 après leur fusion avec les associations Habitat et développement, qui, depuis les années 1950, mais avec un renforcement sensible depuis la loi « Besson », oeuvrent au profit de toutes les dimensions sociales de l’habitat privé. Les plus visibles de ces associations et fondations sont celles, telles que la Fondation Abbé-Pierre, Droit au logement (Dal), Jeudi Noir ou les Enfants de Don Quichotte, qui se consacrent essentiellement, avec des moyens et des tonalités différents, à l’interpellation de l’opinion et des pouvoirs publics.

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Vers l’opposabilité du droit au logement

Une première évaluation de la mise en oeuvre de la loi « Besson » a été entreprise dès 1994 et confiée à des chercheurs. Elle portait un regard critique sur l’élaboration et le contenu de la première vague de plans départementaux et montrait la grande diversité des moyens mis en oeuvre pour identifier les besoins et en déduire des objectifs d’action clairs. Par ailleurs, l’étude insistait sur le risque de la création progressive d’un secteur trop spécifique dont les bénéficiaires auraient de plus en plus de mal à sortir.

Le volet consacré au logement de la loi du 29 juillet 1998 se place très directement dans le prolongement de la loi « Besson » et du plan d’urgence. Il réaffirme la priorité sociale des politiques du logement. La loi apporte quelques modifications techniques importantes aux PDALPD et aux FSL, renforce l’arsenal juridique en créant un nouveau régime de réquisition des logements inutilisés et instaure, à compter du 1er janvier 1999, une taxe sur les logements vacants (TLV) dans les agglomérations « où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande » (article 51).

Surtout, la loi réforme de façon importante la procédure d’attribution des logements sociaux en créant un numéro unique départemental d’enregistrement des demandes de logements sociaux. Elle instaure le concept de « délai anormalement long » à partir duquel un demandeur peut recourir à une commission de médiation chargée d’analyser sa situation. Très peu mises en oeuvre dans un premier temps, ces dernières dispositions seront promises à un grand avenir dix ans plus tard, lorsque le droit au logement accédera à l’opposabilité.

Au cours des années qui suivent la loi « Besson », le volet social des politiques de l’habitat prend une importance considérable et tend à se constituer de manière autonome par rapport aux autres dimensions de l’action publique sur le logement. Le problème de l’insertion, entendue comme processus d’entrée progressive dans le monde du droit commun (emploi, logement, consommation), en constitue l’ossature conceptuelle avec, dans le domaine qui nous intéresse ici, pour objectif final l’accès à un logement ordinaire et autonome.

Dès lors, les interrogations clés se posent aux deux extrémités des dispositifs : en amont, pour sortir les personnes concernées de la rue ou du mal-logement et, en aval, pour rendre possible leur entrée dans un habitat autonome, afin que les formules spécifiques ne se transforment pas en piège.

Plus généralement, ce domaine de politique publique pose la question de la pertinence même du concept de « droit au logement ». Selon le Dictionnaire critique de l’habitat et du logement, « deux approches principales sont possibles […]. Suivant la première, il convient seulement de reconnaître une aide au logement ou d’instituer des dispositifs propres à faciliter l’accès au logement de telle ou telle catégorie défavorisée de la population. […].

L’autre optique consiste à mettre en avant la reconnaissance d’un droit au logement, voire la consécration d’un droit à un logement “décent” ou “convenable”, à charge pour les autorités publiques de mettre en oeuvre ce nouveau droit-créance ». La loi « Besson » et ses suites relèvent plutôt de la première de ces deux acceptions, qui va montrer ses insuffisances à répondre à l’ampleur des enjeux.

Un pas supplémentaire est franchi en janvier 1995, lorsque le Conseil constitutionnel estime, dans une de ses décisions, que « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle », mais cette position de principe ne change encore rien à l’effectivité d’un droit qui ne suppose, à ce stade, que la mise en place de moyens.

L’inquiétude des acteurs face à la persistance du mal-logement donne lieu à une multiplication d’initiatives servant tour à tour à tenter de mieux connaître les situations correspondantes, à alerter l’opinion ou à stimuler la réflexion de l’État : création en 1992, à la demande de l’abbé Pierre, du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD), travaux du Conseil national de l’information statistique en 1994 et 1995, premier rapport de la Fondation Abbé-Pierre pour le logement des défavorisés en 1995.

Peu à peu, devant le constat que les mesures mises en place à partir de la loi « Besson » et de ses suites restent insuffisantes pour rendre véritablement effectif le droit au logement, émerge la nécessité de franchir un pas de plus pour faire du respect de ce droit une obligation opposable aux pouvoirs publics. Sous l’impulsion initiale des mouvements associatifs, le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées engage la réflexion et, à partir de celui de 2002, ses rapports annuels successifs n’ont pas cessé d’approfondir l’idée de l’instauration d’un droit au logement opposable.

Dans son 9e rapport, le HCLPD énonce les trois conditions qui lui semblent nécessaires pour l’instauration de cette opposabilité : « Désigner une autorité politique responsable », la doter « des moyens d’agir » et donner aux citoyens « des voies de recours ». Dans son 11e rapport de décembre 2005, intitulé Face à la crise : une obligation de résultat, le Haut Comité, s’inspirant de l’exemple écossais, pose l’essentiel des termes nécessaires à l’ouverture du travail législatif.

Les choses s’accélèrent soudainement en décembre 2006, quand l’association des Enfants de Don Quichotte organise l’occupation des bords du canal Saint-Martin, à Paris, par plusieurs centaines de personnes sans abri ou mal logées munies de tentes. La revendication majeure du mouvement, soutenu par les associations oeuvrant sur le sujet depuis des années, est la mise en oeuvre, sans délai, de l’opposabilité du droit au logement.

Face à la pression associative et de l’opinion publique sur le gouvernement, l’élaboration législative commence dès janvier 2007 et la loi « instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale » entre en vigueur le 5 mars 2007.

Le droit au logement opposable (Dalo) : principes et premiers résultats

Outre le fait que la loi du 5 mars 2007 instituant le Dalo prévoit l’accroissement de l’offre de logements sociaux à bas loyer et de places d’hébergements, conditions jugées nécessaires pour répondre à la demande qu’elle va susciter, la loi met en place les procédures qui doivent rendre effective l’opposabilité du droit au logement. Elle prévoit également, en parallèle, un droit opposable à l’hébergement.

Ces procédures prévoient une phase amiable et une phase contentieuse ; elles font de l’État l’autorité responsable de leur mise en oeuvre sur tout le territoire national. Lui seul peut donc être condamné pour la non-application du droit au logement. La loi Maptam du 27 janvier 2014 permet aux métropoles de faire le choix d’exercer cette compétence.

Chaque bénéficiaire du Dalo, qui doit résider sur le territoire français de façon régulière, est défini comme n’étant pas « en mesure d’y accéder par ses propres moyens [à un logement décent et indépendant] ou de s’y maintenir » (article 1). Afin de déposer une demande, il doit être titulaire d’un numéro unique départemental (ou régional en Île-de-France) de demandeur de logement social. La loi définit ensuite six catégories de personnes dont la demande est susceptible d’être reconnue comme prioritaire et urgente :

  • les personnes dépourvues de logement ;
  • les personnes logées dans des locaux manifestement sur-occupés ou indécents et ayant au moins un enfant mineur ou une personne handicapée ;
  • les personnes menacées d’expulsion sans relogement ;
  • les personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition ;
  • les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation ou insalubres, ou dangereux ;
  • les personnes dont la demande de logement social n’a pas reçu de réponse, après dépassement d’un « délai anormalement long », fixé dans chaque département.

La voie amiable est placée sous la responsabilité des commissions départementales de médiation, dont le principe avait été créé par la loi de lutte contre les exclusions de 1998 sans grand succès sur le terrain. Leur composition est modifiée et elles sont en état de fonctionner dans tous les départements depuis le 1er janvier 2008. C’est la commission de médiation qui, après examen des dossiers, transmet au préfet la liste des demandeurs qu’elle a considérés comme prioritaires et urgents. Ces demandeurs prioritaires doivent ensuite être relogés dans un délai de trois à six mois selon les tailles d’agglomération. Cela peut se faire via le contingent préfectoral, qui en est la filière principale, mais aussi via Action Logement, qui, depuis la loi « Boutin » de 2009, doit contribuer au Dalo en faisant en sorte que 25 % des attributions passant par sa filière se fassent au bénéfice de salariés désignés comme prioritaires.

Le recours contentieux permet à toute personne reconnue prioritaire sur ces critères et qui n’a pas obtenu satisfaction, de demander une décision de justice ordonnant à l’État de procéder au logement, assortie ou non d’une astreinte financière versée au Fonds d’aménagement urbain (FAU) et vouée à financer des acquisitions foncières ou immeubles destinées à l’accroissement de l’offre de logement social.

La loi met en place un comité de suivi du Dalo, présidé par le président du HCLPD. Ce comité remet chaque année au gouvernement un rapport rendant compte de la mise en oeuvre de la loi et rend publiques les statistiques correspondantes.

À la fin 2014, le Dalo a donné lieu à un total près de 560 000 recours par la voie amiable portant sur le logement ou l’hébergement. Le nombre annuel de recours ne cesse d’augmenter : 76 000 en 2011, 97 000 en 2014. On note surtout des écarts territoriaux très forts. Sur ce point, le comité de suivi du Dalo distingue trois catégories de départements :

  • ceux à « forte activité », au nombre de 18, en Île-de-France, dans le bassin méditerranéen, le Genevois français et autour des autres grandes villes : Lyon, Lille, Toulouse, Bordeaux et Nantes, qui cumulent à eux seuls 87 % des recours déposés en 2014, dont 58 % rien qu’en Île-de-France (et 13 % rien qu’à Paris, où on reçoit plus de 1 000 recours par mois) ;
  • ceux à « activité soutenue » au nombre de 30, qui ne totalisent que 11 % des recours ;
  • et les plus nombreux (52 départements), où l’activité est « modérée », qui ne représentent que 2 % de l’activité, avec un total de moins de 2 000 recours en 2014 (moins de 40 par département, 77 dossiers en tout pour la région Limousin).

Le Dalo est ainsi le révélateur des très fortes disparités territoriales en matière de difficultés d’accès au logement. Il montre aussi que, lorsqu’une agglomération met en place des politiques actives d’accueil des ménages en difficulté, le recours au Dalo n’est qu’une solution ultime peu mobilisée.

C’est le cas, par exemple, de l’agglomération rennaise, dont le marché du logement est assez tendu. Pourtant, en 2014, seuls 13 dossiers Dalo ont été déposés en Ille-et-Vilaine.

Fin 2014, plus de 92 % des recours déposés avaient été examinés par les commissions de médiation et avaient donné lieu à des décisions. En 2014, seules 36 % (dont 2 % de réorientations vers l’hébergement) de ces décisions étaient favorables47, les principaux motifs de celles-ci étant le fait d’être dépourvu de logement (32 %) ou d’avoir dépassé un délai anormalement long (24 %). Viennent ensuite les cas de sur-occupation du logement (12 %) et la menace d’expulsion sans relogement (10 %).

C’est après la décision que les choses se compliquent dans les régions où la pression est la plus forte. Depuis le début de la procédure, seules 54 % des personnes déclarées prioritaires en Île-de-France et 52 % en Paca ont été effectivement relogées en 201448, alors que ce taux atteint 95 % dans le Nord-Pas-de-Calais et 88 % en Rhône-Alpes (France : 63 %). Ces écarts indiquent les très fortes différences de capacité d’accueil du parc social et montrent que le Dalo peine à trouver son efficacité là où il est le plus nécessaire. Au niveau national, un tiers des personnes ayant été déclarées prioritaires reste à reloger. C’est ce qui a justifié que le comité de suivi du Dalo donne pour titre à deux de ses rapports des formules volontairement provocatrices : « L’État ne peut pas rester hors la loi » (2010) et « Droit au logement : rappel à la loi » (2012).

La voie contentieuse reste cependant assez peu utilisée : fin 2014, un peu moins de 10 000 recours avaient été déposés devant les tribunaux administratifs, dont 82 % ont obtenu satisfaction.

Toutefois, la principale menace qui pèse sur le Dalo est aujourd’hui le risque de stigmatisation des personnes ayant été reconnues prioritaires. Dans le jargon des services chargés de leur relogement, on parle de « labellisation Dalo » ou de « ménages Dalo ». La délivrance de ce label fait désormais débat dans la mesure où elle peut induire, dans l’esprit des acteurs de l’attribution des logements sociaux (bailleurs et collectivités locales), une inquiétude plus forte face à leur supposée fragilité sociale et économique.

Mais ces inquiétudes sont encore renforcées, depuis le début des années 2010, par des prises de position de plus en plus fréquentes sur le fait qu’il faudrait éviter de loger les « ménages Dalo » dans les quartiers de la politique de la ville, au prétexte qu’ils en renforceraient la paupérisation. Ce point de vue, énoncé successivement par plusieurs ministres en charge de la politique de la Ville et soutenu par l’Anru, est entré dans le débat public au moment de la relance des réflexions sur les politiques de peuplement après les attentats de janvier 2015.

Il illustre l’une des difficultés du débat sur la mixité sociale dans les quartiers en difficulté, qui sont aussi ceux où les loyers des logements sociaux sont les moins chers et donc les plus à même de loger les ménages à bas revenu. C’est l’une des contradictions essentielles de la politique de la ville et de la rénovation urbaine.

NB : l’ouvrage est disponible à la Documentation française : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ouvrages/3303331954149-les-politiques-du-logement-en-france

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