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Mutations et fragilités du 1% logement (participation des employeurs à l’effort de construction)| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

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Mutations et fragilités du 1% logement (participation des employeurs à l’effort de construction)

Article mis à jour le 31.05.2016

Pour enrichir son offre de contenus, vie-publique.fr s’ouvre aux publications de la Documentation française. Régulièrement, des articles, des extraits d’ouvrages réalisés par la Documentation française sont publiés en complément des articles de vie-publique.fr.

Extrait de : "Les politiques du logement en France. 2e édition. Jean-Claude Driant, Les Etudes de la Documentation française, n°5414-15, 2015"

À plusieurs reprises, dans les lignes qui précèdent, nous avons évoqué un outil important du financement des aides publiques : la participation des employeurs à l’effort de construction (Peec), plus souvent désignée sous le terme de « 1 % logement » et, depuis 2009, sous l’appellation d’Action logement. Son rôle, au côté des apports de l’État et des collectivités territoriales, est très spécifique ; il justifie de s’y attarder un peu.

La Peec a été créée en 1953, à la suite d’une série d’expérimentations locales à l’initiative d’entreprises ou de groupements d’industriels. Le principe initial en est le versement d’une cotisation au taux de 1 % de la masse salariale des entreprises privées de plus de 10 salariés, afin de contribuer, via un circuit géré de façon paritaire par les partenaires sociaux, au financement du logement de ces salariés. Le prélèvement n’est plus aujourd’hui que de 0,45 % (la quasi-totalité du reste, soit 0,50 %, est dirigée vers le financement des aides à la personne, via le Fnal) et le seuil de taille des entreprises cotisantes est passé de 10 à 20 salariés au 1er septembre 2005 (mais tous les salariés des entreprises de plus de 10 personnes continuent de pouvoir bénéficier des financements).

Les cotisations sont versées à des organismes collecteurs à statut associatif, administrés par les partenaires sociaux, les comités interprofessionnels du logement (CIL). Ces collecteurs sont placés sous l’autorité d’un organisme fédéral créé en 1996, l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL)32, également gouverné par les partenaires sociaux. Dans un premier temps, la mission de l’UESL était de signer des conventions avec l’État pour définir les emplois de la Peec, puis de les faire appliquer par les CIL, ce qui revenait à placer une tutelle au sommet du dispositif, alors que les collecteurs avaient jusque-là un fonctionnement très autonome. Entre 2009 et 2013, ce système conventionnel a été mis entre parenthèses en application de l’article 8 de la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion (loi « Boutin » du 25 mars 2009), qui stipulait que c’était désormais l’État qui fixait les emplois, après concertation avec l’UESL, et qui confiait à cette dernière le soin de les faire appliquer par la base. En 2013, puis en 2014 dans le cadre de la loi Alur, on en revient à une forme de négociation et de conventionnement avec l’État en contrepartie de la poursuite de réformes importantes du système.

En effet, parallèlement à la réforme des emplois, l’UESL a engagé une vaste réorganisation institutionnelle, notamment en pilotant une réduction drastique du nombre des CIL, par fusion : on est ainsi passé de 125 organismes en 2009 à 20 en 2015, dans l’attente de leur probable suppression en 2016.

Cet historique très brièvement tracé montre une évolution de longue durée de plus grand contrôle par l’État et de reprise en main du système par sa tutelle nationale. Le système repose toutefois toujours sur une cotisation gérée dans le cadre du paritarisme, malgré de multiples tentations de l’étatiser et de la transformer en taxe pure et simple. Cette permanence est le fruit de l’attachement régulièrement rappelé par les partenaires sociaux pour un mécanisme qui a la double vertu de contribuer au logement des salariés et d’apporter du chiffre d’affaires aux entreprises du bâtiment.

Les moyens de la Peec sont principalement composés de la cotisation des entreprises et du remboursement des prêts qu’elle a consentis dans le cadre de ses emplois. En 2013, l’ensemble représentait un peu plus de 3,3 milliards d’euros, dont 1,6 milliard de collecte et 1,7 milliard de remboursements.

Ses emplois ont connu d’importantes modifications, surtout depuis la création de l’UESL et sous l’impulsion de l’État. Sans entrer dans les détails, on peut distinguer ce qui relève des emplois traditionnels, de la mise en place de fonds de garantie et des contributions plus ou moins forcées aux politiques de l’État.

Les emplois traditionnels de la Peec sont les prêts directs aux salariés et les prêts aux organismes de logement social. Dans les deux cas, les caractéristiques de la ressource, renouvelée en permanence, permettent d’octroyer des conditions de crédit extrêmement favorables, avec des taux d’intérêt beaucoup plus bas que ceux du marché (1 % à 2 % selon les cas). Les prêts aux salariés sont, parmi les fonctions historiques du 1 % logement, les plus symboliques du lien qui l’unit aux entreprises et aux travailleurs. Il peut s’agir de prêts pour l’accession à la propriété ou pour la réalisation de travaux dans leur résidence principale. Ces prêts et subventions sont longtemps restés le premier poste des emplois de la Peec, mais, du fait des autres obligations faites à l’UESL, leur part s’est considérablement réduite, passant de 2 milliards d’euros en 2008 à 950 millions en 2013.

Les prêts et subventions destinés à la construction ou à l’acquisition de logements locatifs sociaux représentaient en 2013 à peu près le même montant, soit un peu moins de 900 millions d’euros. Il s’agit de contributions complémentaires au financement des opérations HLM, visant principalement à minorer la part des prêts de la Caisse des dépôts et consignations, toujours plus coûteux que ceux offerts par le 1 %. Depuis la fin des années 2000, il s’agit d’ailleurs beaucoup plus souvent de subventions que de prêts. Ces financements sont donc particulièrement nécessaires dans les villes où les coûts de production sont élevés, notamment en région parisienne. La contrepartie de ses apports est la réservation d’une part des logements produits (jusqu’à 50 %), pour lesquels ce sera le CIL financeur qui proposera des candidats locataires au bailleur, offrant ainsi un service logement aux salariés des entreprises cotisantes. Dans les villes à marché tendu, la participation du 1 % à la construction des HLM est systématique, ce qui explique le fort attachement à la Peec de la part du monde du logement social, qui s’inquiète de voir se réduire les ressources disponibles pour ses apports.

On peut également ranger parmi les emplois traditionnels les apports du 1 % ciblés sur certaines catégories de personnes connaissant des difficultés particulières. Ce fut le cas pendant de nombreuses années du logement des travailleurs immigrés et de leurs familles. C’est le cas aujourd’hui via des contributions au financement et à l’amélioration des foyers de travailleurs migrants, à la construction de centres d’hébergement, mais aussi pour le logement des jeunes et des demandeurs d’emploi et pour les salariés bénéficiant du droit au logement opposable.

Cependant, pour ces populations fragiles, l’apport majeur de la Peec se fait désormais sous la forme de la constitution, sous l’impulsion de l’État, de fonds de garantie destinés à sécuriser les situations de logement et à rassurer les propriétaires. La première forme prise par ces fonds est le système Locapass®, créé à la suite de la convention État-UESL du 3 août 1998 et destiné à apporter des avances et des garanties aux candidats à la location dont la situation est fragile. Depuis 2007, la garantie des risques locatifs (GRL), contrat d’assurance assis sur un fonds de compensation provenant du 1 %, renforce encore les modalités de sécurisation locative. Celle-ci devrait être réformée en 2015, après une première tentative de généralisation prévue en application de la loi Alur mais abandonnée par le gouvernement à la fin de l’été 2014. Le nouveau système, pris en charge par les partenaires sociaux, sera réservé aux salariés modestes.

Toutefois, l’évolution la plus importante des emplois du 1 % depuis le milieu des années 1990 est la mise à contribution plus ou moins forcée de celui-ci aux politiques de l’État, notamment en période de forte contrainte budgétaire.

Le premier épisode important en la matière est l’obligation faite aux acteurs du 1 % d’opérer un versement direct au budget de l’État à partir de 1995 sur un compte d’affectation spéciale intitulé « fonds pour le financement de l’accession à la propriété ». Destiné à faire porter par la Peec la charge du prêt à taux zéro, ce versement atteindra l’équivalent d’un milliard d’euros en 1997, 1998 et 1999, avant de décroître en trois ans. Pendant les trois années correspondantes, l’affectation forcée des ressources du 1 % a obligé à une nette réduction des emplois traditionnels : les prêts aux particuliers ont ainsi baissé de 22 % entre 1996 et 1999 et les prêts aux organismes d’HLM de 35 %, ce qui s’est traduit par un net ralentissement de la construction de logements sociaux au cours de la période.

La mise en place des politiques de renouvellement, puis de rénovation urbaine, à partir de 2001, remet le 1 % à contribution, d’abord sous la forme de financements associés aux opérations de démolition-reconstruction, puis, plus globalement, par le financement de près de la moitié du budget de l’Anru jusqu’à la fin de 2008. Contrairement à l’épisode précédent, la négociation qui avait conduit à la signature des conventions du 11 octobre et du 11 décembre 2001 entre l’État et l’UESL comportait d’importantes contreparties pour les partenaires sociaux. En effet, ceux-ci disposaient d’un droit de préemption à titre gratuit sur certains des terrains constructibles dégagés par les démolitions dans les sites de rénovation, pour y faire construire par l’association Foncière Logement, créée à cette occasion, des immeubles locatifs relevant du droit privé, destinés au logement des salariés. Après une période de gestion de quinze à dix-sept ans, ces immeubles devaient être cédés à titre gratuit à des régimes de retraite complémentaires gérés par les partenaires sociaux, afin de contribuer à leur financement. Ce mécanisme, négocié de haute lutte, semblait vertueux : il apportait des financements à l’Anru, il contribuait à la mixité sociale dans les quartiers en rénovation et renforçait le lien entre la Peec et les partenaires sociaux en participant, in fine, au financement des retraites du secteur privé.

L’étape suivante est franchie par la loi de finances pour 2009 et la loi « Boutin » du 25 mars 2009, dont l’article 8 stipule que c’est désormais l’État qui fixe unilatéralement les emplois de la Peec par décret valant pour une durée de trois ans. La loi complète à cette occasion la liste des emplois de celle-ci (article L. 313-3 du Code de la construction et de l’habitation) en y ajoutant qu’elle contribue « à la mise en oeuvre du Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, ainsi qu’au soutien à l’amélioration du parc privé ». Les premières traductions de ces nouvelles dispositions sont le financement presque intégral du programme de rénovation urbaine et de l’Anah par la Peec à partir de 2009 et jusqu’en 2012. Le pic est atteint en 2010, quand la somme des contributions d’Action Logement aux politiques de l’État dépasse deux milliards d’euros, soit plus que la somme des aides aux particuliers et du financement du logement social.

Depuis cette date, les contributions forcées reculent, notamment du fait du retrait presque total du financement de l’Anah (qui ne représente plus que 50 millions d’euros en 2015), mais le système sort très fragilisé de cette période et, pour survivre, doit poursuivre ses réformes.

De son propre chef, l’UESL-Action Logement a annoncé, en avril 2015, une nouvelle réforme majeure qui entrera en vigueur dès 2016, par la suppression des CIL et une réorganisation globale reposant sur une structure centrale de pilotage et de négociation avec l’État, un pôle de services pour les relations avec les entreprises, un pôle immobilier et 13 délégations territoriales en relation avec les collectivités et les opérateurs du logement social.

NB : l’ouvrage est disponible à la Documentation française : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ouvrages/3303331954149-les-politiques-du-logement-en-france

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