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Questions à Jean-Marie Monnier

Article mis à jour le 23.05.2016

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Jean-Marie Monnier, professeur d’économie à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Le niveau des prélèvements obligatoires en France se situe à un niveau élevé. Comment la France est-elle placée par rapport à d’autres pays ?

Effectivement, un record historique a été atteint en 2014. Selon les documents statistiques annexés au projet de budget pour 2016, cette année-là le ratio des prélèvements obligatoires sur le produit intérieur brut (PIB), le taux global de prélèvements obligatoires (TGPO), s’est élevé à 44,9 %. Une légère décrue s’amorcerait ensuite puisque le gouvernement prévoit 44,6 % en 2015 et 44,5 % en 2016.

Au plan international, cette évolution place la France au deuxième rang des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), derrière le Danemark, mais devant les principaux pays développés. En 2013, alors que l’OCDE chiffrait déjà le TGPO français proche de 45 %, il se serait élevé à 36,7 % en Allemagne, à 32,9 % au Royaume-Uni et à 25,4 % aux États-Unis.

Il ne faut cependant pas se laisser piéger par l’effet de loupe que provoque cet indicateur. Le TGPO ne peut être compris ni comme un taux global d’imposition des agents économiques, ni comme un taux de charge que les administrations publiques feraient peser sur l’économie. En effet, si le TGPO tient compte de la masse de pouvoir d’achat détournée par les administrations publiques d’emplois privés vers des emplois publics, il agrège des impôts, des taxes et des prélèvements sociaux acquittés aussi bien par les ménages, que les entreprises et les administrations publiques. Celles-ci sont en effet assujetties à leurs propres prélèvements qu’elles payent à partir des impôts qu’elles perçoivent.

Cela a trois conséquences. D’une part, à ce degré d’agrégation de flux non consolidés, l’utilisation de la notion de taux d’imposition n’est pas appropriée. Le niveau du TGPO dépend en effet non seulement de l’ensemble des prélèvements collectés, mais aussi de la longueur des circuits administratifs de collecte et de redistribution ainsi que de la fiscalisation de flux non marchands. D’autre part, il faut tenir compte de l’utilisation des prélèvements pour financer les transferts en espèces ou en nature destinés aux agents économiques, qui soutiennent l’économie et sont fiscalisés. Enfin, on doit aussi considérer le type de dépenses que les prélèvements financent. En effet, si tous les ménages des pays développés subissent des charges de structures associées soit aux soins et à la prise en charge des êtres humains (santé, garde des jeunes enfants, retraite, dépendance…) soit à la préservation ou à l’amélioration du capital humain (chômage, éducation, culture…), que l’on associe habituellement à l’État-providence en Europe, le financement relève soit de la responsabilité privée ou est mutualisé sous la forme de prélèvements. Le niveau de l’arbitrage entre financement privé et public dépend à la fois des traditions historiques, des choix sociaux et politiques et des structures économiques propres à chaque pays. En France, le niveau élevé des prélèvements obligatoires résulte du choix historique collectif d’un haut degré de socialisation de ces dépenses de "structures".

Selon la "courbe de Laffer", trop d’impôt tue l’impôt. S’agit-il d’une véritable loi ou plutôt d’une rhétorique ?

La courbe de Laffer est le principal produit théorique du mouvement de contestation du keynésianisme ayant débouché sur les politiques de l’offre mises en œuvre à la fin des années 1970 et durant les années 1980 aux États-Unis et au Royaume-Uni, puis au-delà. Elle vise à illustrer l’existence d’une limite maximale, d’ordre économique, aux recettes fiscales. Tout se passerait comme si les agents économiques jugeaient collectivement, lorsque le taux de prélèvements obligatoires a atteint un "niveau limite", qu’une nouvelle hausse des impôts est illégitime. Cela n’a cependant rien à voir avec ce que l’on a appelé en France le "ras-le-bol" fiscal ou les formes de révolte fiscale que l’on a pu connaître naguère et qui procèdent plutôt d’un sentiment d’injustice ou d’arbitraire devant certaines réformes. En effet, la courbe de Laffer traduirait l’existence d’une relation inverse entre la pression fiscale globale et le rendement marginal de l’impôt résultant de l’incidence négative de la fiscalité sur les facteurs d’offre (épargne, compétitivité des entreprises, etc.).

Dans un débat très vif sur l’efficacité réelle des politiques de l’offre, la courbe de Laffer a fait l’objet de nombreuses critiques auxquelles ses défenseurs ont opposé peu d’arguments : le modèle économique sous-jacent fait en effet appel à des hypothèses économiques et fiscales simplificatrices de sorte que l’économie implicitement décrite est extrêmement rustique et atemporelle. Surtout, la validation empirique de la courbe de Laffer ou de l’existence d’un "effet Laffer" n’a pu être apportée et le chiffrage du taux de pression fiscale limite s’est révélé contestable.

Dans la période récente, certains auteurs ont rajeuni la courbe de Laffer en reliant le rendement marginal de l’impôt au taux de corruption ou d’inefficacité des gouvernements. On peut cependant être particulièrement dubitatif devant cette démarche consistant à changer les hypothèses d’un modèle théorique épuisé pour réhabiliter un phénomène social que l’on ne parvient pas à démontrer.

Au sein de l’Union européenne, les systèmes fiscaux sont-ils vraiment si différents ?

Le paysage fiscal européen n’est effectivement pas homogène et s’organise entre deux modèles polaires. D’un côté, le Danemark présente une structure fiscale où la part des impôts sur le revenu des personnes physiques dans les prélèvements obligatoires est très élevée (plus de 50 %) mais où les cotisations sociales sont pratiquement inexistantes (2 % des prélèvements obligatoires). Les taxes sur les biens et services (TVA, accises) y complètent la fiscalité à un niveau élevé (environ 32 % des prélèvements obligatoires). De l’autre côté, la structure française combine un poids important des cotisations sociales dans les prélèvements obligatoires (environ 38 %), une part faible dévolue aux impôts sur le revenu des personnes physiques (18 %), et des taxes sur les biens et services dont la part est proche de la moyenne européenne (24 %).

Entre ces deux modèles, les pays européens intègrent à des degrés divers les formes de taxation. Cependant, ce qui les différencie le plus c’est le mode de financement de la protection sociale, par cotisations sociales (comme en Allemagne), sous forme fiscale (généralement des impôts sur le revenu comme au Royaume-Uni ou dans les pays nordiques), ou par recours à des ressources privées (en particulier pour les systèmes de retraite).

S’agissant plus particulièrement de la France, elle se singularise par sa structure fiscale mais aussi par l’originalité de ses dispositifs fiscaux. En particulier, sa fiscalité des revenus des personnes physiques associe deux impôts généraux. Le premier, l’impôt sur le revenu des personnes physiques collecté au bénéfice de l’État, est à la fois progressif et familialisé au sens où il taxe le revenu des foyers fiscaux par application du quotient familial. L’autre, la contribution sociale généralisée (CSG), est proportionnelle, individualisée et est destinée au budget des administrations de sécurité sociale.

Quels sont les limites et les intérêts de la concurrence fiscale en Europe ? Comment se fait-elle sentir ?

La concurrence fiscale est le produit des défauts de la construction européenne et des failles de l’harmonisation fiscale. La fiscalité relève en effet des domaines où l’unanimité est requise pour les règles communes, ce qui laisse la place aux égoïsmes nationaux, tandis que les contraintes induites par les critères de convergence, en particulier le critère limitant les déficits publics à 3 % du PIB (0,5 % pour le déficit structurel) dans un contexte de domination des politiques de l’offre, encouragent les États membres à utiliser leurs marges de manœuvre fiscales. Chaque pays de l’Union européenne est ainsi devenu un petit paradis fiscal pour ses voisins.

Quant à l’harmonisation fiscale, hormis les taxes sur les biens et services (TVA, taxes sur des produits spécifiques), elle est restée largement inachevée dans des domaines aussi cruciaux que la fiscalité de l’épargne et l’imposition des bénéfices des sociétés, alors que la mobilité des capitaux et des entreprises s’est considérablement accrue. Sans coordination fiscale et budgétaire entre les pays européens, ces facteurs de contexte ont favorisé les comportements prédateurs tels que la captation des bases fiscales de leurs voisins par certains pays. La concurrence aurait peut-être pu conduire au rapprochement des politiques fiscales si elle avait été régulée. Mais l’absence de coopération a au contraire provoqué le moins-disant fiscal au profit notamment des entreprises multinationales, tout particulièrement les oligopoles du numérique. Ils sont en effet habitués à déployer leurs activités dans des pays sans y implanter d’établissement, ce qui les laisse libres de mettre en œuvre des stratégies d’évitement très agressives pour les finances publiques.

Dans une période où la crise de la dette publique se fait cruellement sentir, la pérennité des ressources fiscales nationales dépend tout particulièrement de la capacité des États à faire preuve de solidarité, à déployer une politique concertée de lutte contre l’évitement et à mettre en œuvre l’harmonisation dans tous les domaines où elle est utile.

Source : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/d000557-la-fiscalite-en-france-et-dans-le-monde

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