Royaume-Uni : la déchéance de nationalité dans l’arsenal de la lutte anti-terroriste| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

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Royaume-Uni : la déchéance de nationalité dans l’arsenal de la lutte anti-terroriste

Article mis à jour le 30.08.2016

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Didier Lassalle, "Royaume-Uni. La déchéance de nationalité dans l’arsenal de la lutte anti-terroriste", P@ges Europe, 14 janvier 2014 - La Documentation française

Dans de nombreux pays européens, la lutte anti-terroriste se traduit par des mesures qui relèvent d’une juridiction d’exception. La déchéance de nationalité, objet en France jusqu’à récemment de débats conflictuels, émotionnels et hyper médiatisés, est souvent présentée comme l’arme ultime de cet arsenal juridique d’exception. Au Royaume-Uni, le recours à cette mesure spécifique est très majoritairement soutenu par l’opinion publique ainsi que par des personnalités de premier plan, telles que le maire de Londres Boris Johnson ou le Préfet de police de la capitale Sir Bernard Hogan-Howe. Elle a fait l’objet d’un amendement par le précédent gouvernement de coalition (libéraux-démocrates/conservateurs) en 2014 qui autorise le ministre de l’Intérieur (Home Secretary) à déchoir un citoyen britannique naturalisé de sa nationalité, même dans le cas où celui-ci deviendrait par conséquent apatride. De plus, le ministre de l’Intérieur possède le pouvoir discrétionnaire d’octroyer, de retirer ou de refuser de délivrer les passeports en vertu de la Prérogative Royale – une prérogative qui n’est soumise à aucune législation.

Avec l’arrivée au pouvoir de David Cameron en 2010, ces mesures, la déchéance de nationalité -– quitte à créer des personnes apatrides – ainsi que la prérogative du Home Secretary en matière de passeports, ont été appliquées de plus en plus souvent dans le cas de citoyens britanniques impliqués dans des combats, dans des activités extrémistes ou l’entraînement au maniement des armes dans des camps terroristes à l’étranger. Avant d’examiner plus en détail leurs conséquences pratiques, juridiques et politiques, il est nécessaire de faire le point sur l’évolution historique de la législation britannique sur ce sujet.

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Rappel historique

Avant 1914, une fois la nationalité britannique obtenue, celle-ci ne pouvait être retirée que sur demande expresse du citoyen concerné. La croissance exponentielle de la « germanophobie » pendant la Première Guerre mondiale conduisit le gouvernement à introduire The British National and Status of Aliens Act en 1918 qui énumérait les conditions susceptibles d’entraîner la déchéance de nationalité d’un citoyen naturalisé : obtention frauduleuse, transfert effectif de loyauté (résider dans un pays étranger pendant plus de cinq ans), moralité douteuse, comportement délictueux et traîtrise.

Cependant, en dépit de l’environnement hostile de l’après-guerre et jusqu’en 1948, seules 200 déchéances de nationalité environ furent prononcées. La loi sur la nationalité britannique de 1948 (British Nationality Act) consécutive au déclin de l’Empire rendit même la déchéance de nationalité plus difficile en supprimant deux conditions qui pouvaient y conduire, à savoir le transfert effectif de loyauté et la moralité douteuse. La loi sur la nationalité britannique de 1964, qui tenait compte de la Convention internationale de 1961 sur la réduction du nombre des apatrides, restreignit la possibilité de déchéance de nationalité aux seuls individus ne risquant pas l’apatridie. Le nombre des personnes concernées par la révocation de leur nationalité restait très faible et, lorsque la loi sur la nationalité de 1981 fut débattue au Parlement, aucun cas n’avait été signalé depuis huit ans. Cependant, le gouvernement conservateur de l’époque insista pour que cette disposition figure toujours dans la nouvelle mouture de la loi au motif que « la citoyenneté est un privilège, et nous pensons qu’il est raisonnable qu’il existe, en dernier recours, la possibilité de déchoir de sa nationalité une personne qui a volontairement cherché à obtenir notre citoyenneté … et qui agit ensuite contre les intérêts de ce pays ou se comporte d’une manière qui jette le discrédit sur l’obtention de ladite citoyenneté ». Au tout début des années 2000, aucun citoyen n’avait été déchu de sa nationalité depuis 30 ans, à l’exception des quelques cas de fraude avérés.

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Mise en place de l’arsenal législatif anti-terroriste

Dans le sillage des émeutes raciales du printemps et de l’été 2001 dans des villes du nord du pays (Bradford, Oldham, Burnley) et des attaques terroristes du 11 Septembre aux États-Unis qui relancèrent le débat sur l’intégration et la loyauté de certaines fractions radicalisées de la population musulmane britannique, le gouvernement New Labour décida d’actualiser les dispositions concernant la déchéance de nationalité incluses dans la loi de 1981 afin de souligner le caractère particulièrement abominable de certains agissements criminels. La loi sur la nationalité, l’immigration et le droit d’asile de 2002 (Nationality, Immigration and Asylum Act) conserva la condition d’obtention frauduleuse et remplaça les autres exigences par une disposition unique accordant tout pouvoir au ministre de l’Intérieur pour décider si la possession de la nationalité britannique portait, le cas échéant, un « préjudice réel aux intérêts vitaux du Royaume-Uni » (seriously prejudicial to the vital interests of the UK). De plus, elle étendait la déchéance aux « citoyens natifs » possédant une double nationalité. Cette nouvelle disposition, présentée par le gouvernement comme une mesure antidiscriminatoire mettant fin au « statut de seconde classe » des citoyens naturalisés, fut très critiquée au motif qu’elle introduisait une autre discrimination entre les « citoyens natifs » possédant une double nationalité et la grande majorité des autres n’en possédant qu’une seule. Enfin, la loi accordait un droit d’appel automatique à toute personne concernée par une telle mesure.

Une modification encore plus radicale fut introduite après les attentats terroristes de Londres en juillet 2005. Le Premier ministre Tony Blair annonça que les « règles du jeu allaient changer » en ce qui concerne les expulsions et que le gouvernement renforcerait ses pouvoirs en matière de déchéance de nationalité de façon à rendre les procédures « simples et plus efficaces » pour lutter contre la menace terroriste intérieure. La formule « préjudice sérieux aux intérêts vitaux du pays » fut remplacée par une phrase beaucoup plus vague qui permettait au ministre de l’Intérieur de révoquer la nationalité d’un individu au motif que cette dernière était « contraire à l’intérêt général » (not conducive to the public good). En fait, le gouvernement avait ainsi modifié la loi pour la rendre compatible avec la liste des « comportements inacceptables » précisée par le ministre de l’Intérieur Charles Clarke, notamment « glorifier la violence terroriste » et « encourager la haine pouvant conduire à des violences intercommunautaires ». Le contexte social et politique de l’époque modéra considérablement les critiques et la loi fut votée sans difficulté (Immigration, Asylum and Nationality Act 2006). Cependant, ces pouvoirs très étendus furent peu utilisés : entre 2006 et 2009, seules quatre personnes furent déchues de leur nationalité au motif de « l’intérêt général ».

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Renforcement de la législation anti-terroriste par le gouvernement de coalition

Jusqu’à l’arrivée du gouvernement de coalition de David Cameron en mai 2010, ces pouvoirs très étendus, mais exercés avec parcimonie, ne semblaient avoir été mis en place que pour rassurer l’électorat. La ministre de l’Intérieur, Theresa May, n’eut pas les mêmes scrupules que ses prédécesseurs puisque 23 personnes furent déchues de leur nationalité au motif de « l’intérêt général » entre mai 2010 et mai 2014. Ces décisions furent prises, en particulier, pour interdire le retour dans le pays de personnes suspectées d’agissements terroristes et pour limiter leurs chances de gagner en appel contre cette décision. Dans certains cas, les autorités britanniques ont même été accusées d’avoir sciemment attendu que ces personnes quittent le territoire national avant de lancer la procédure de déchéance. T. May utilisa aussi beaucoup plus largement le pouvoir discrétionnaire de la Prérogative Royale. En novembre 2014, elle annonça avoir refusé ou annulé 29 passeports afin de prévenir le déplacement de personnes ayant le projet de prendre part à des activités terroristes à l’étranger et de revenir ensuite au Royaume-Uni pour y mettre en pratique leur « savoir-faire ».

Le gouvernement de D. Cameron introduisit également une nouvelle disposition législative (article 60) dans la nouvelle loi sur l’immigration – ressuscitant à cette occasion l’ancienne formule du « préjudice sérieux aux intérêts vitaux du pays » : elle permet au ministre de l’Intérieur de déchoir un citoyen britannique naturalisé de sa nationalité, quand bien même ce dernier se retrouverait apatride. Cette compétence fit l’objet d’un long débat contradictoire et très animé à la Chambre des Communes et à celle des Lords. Les objections portèrent principalement sur la création d’une catégorie de citoyens de « seconde classe », sur l’impossibilité légale de déporter une personne rendue apatride et sur le fait que le ministère de l’Intérieur se retrouve par ricochet contraint d’accorder un droit de séjour à la personne concernée. Le texte fut ensuite examiné par la Commission constitutionnelle de la Chambre des Lords (Lords Constitution Committee) ainsi que par la Commission mixte des droits de l’Homme (Joint Committee on Human Rights). Cette dernière souligna que la disposition représentait un changement significatif de la politique britannique en termes de droits de l’Homme sans toutefois constituer une violation des obligations internationales du pays concernant l’apatridie, sauf dans le cas où le citoyen est déchu de sa nationalité alors qu’il se trouve à l’étranger. La loi fut adoptée et prit effet en juillet 2014 (Immigration Act 2014).

Enfin, la loi de 2015 (Counter-Terrorism and Security Act) permet aux personnels de la police, des services de l’immigration et des douanes de saisir les documents de voyage (passeports, billets) des personnes suspectées d’implication dans des activités terroristes pour une durée de 14 jours. Le ministre de l’Intérieur se voit également investi de nouveaux pouvoirs l’autorisant à contrôler plus efficacement le retour au pays de terroristes présumés. Une mesure d’exclusion temporaire (Temporary Exclusion Orders – TEO) peut désormais être prononcée à l’encontre d’un citoyen britannique ou d’un résident suspecté d’avoir été impliqué dans des activités terroristes à l’étranger. L’individu concerné par cette mesure ne pourra rentrer au Royaume-Uni qu’après en avoir fait la demande au ministre en personne qui imposera des conditions très strictes à son éventuel retour (point d’entrée au Royaume-Uni, résidence, participation à un programme de déradicalisation, etc.).

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Critiques de la dérive sécuritaire

De nombreuses associations de défense des droits de l’Homme, des juristes et des universitaires se sont émus de cette dérive sécuritaire renforçant les pouvoirs de l’État et conduisant progressivement à une législation d’exception. Pour eux, la citoyenneté n’est pas un privilège mais un statut légal protégé. La déchéance de nationalité ne constitue donc pas une alternative acceptable aux poursuites engagées contre un individu soupçonné de comportement criminel. Par ailleurs, cette disposition risque de ternir l’image du pays car sa mise en pratique constitue une violation flagrante des traités internationaux que celui-ci a ratifiés ainsi qu’un dangereux précédent : rendre un individu apatride est contraire à la Déclaration universelle des droits de l’Homme qui stipule dans son article 15 que « tout individu a droit à une nationalité » ainsi qu’à la convention de New York du 30 août 1961 qui interdit aux États signataires de créer des apatrides. Mais la Convention européenne sur la nationalité de 1997 qui prévoit dans son article 4 que « chaque individu a droit à une nationalité » et que « l’apatridie doit être évitée » n’a jamais été ratifiée par le Royaume-Uni. Enfin, la déchéance de nationalité et ses conséquences pratiques sont équivalentes à une sanction pénale très dure mais imposée de façon arbitraire : sans procès, sans condamnation, sans examen contradictoire des preuves et sans la possibilité de se défendre. Il s’agit là à la fois d’une atteinte évidente au droit fondamental de la personne à un procès équitable ainsi que d’une remise en cause de l’État de droit. Le ministre n’a même pas à justifier publiquement sa décision s’il considère que la sécurité nationale est en jeu.

Un autre point concerne le caractère non-suspensif de l’appel de la décision de déchéance : la personne concernée peut donc être immédiatement expulsée du territoire national. De même, le statut juridique des citoyens déchus de la nationalité britannique – ils ne pourront pas être renvoyés vers un pays tiers, pose un problème auquel le gouvernement devra répondre. Les critiques les plus virulentes soulignent que déchoir des personnes de leur nationalité alors qu’elles se trouvent à l’étranger comme l’a fait le gouvernement revient à exporter le problème du terrorisme britannique et pourrait conduire à d’inextricables imbroglios diplomatiques, très coûteux en termes d’image.

Le renforcement considérable des pouvoirs du ministre de l’Intérieur en matière de déchéance de nationalité se fonde sur le principe discutable que la citoyenneté est un privilège et non un droit. Ces prérogatives, quasi discrétionnaires, non seulement remettent en cause les fondements de l’État de droit mais de plus ne respectent pas non plus un certain nombre de traités internationaux signés par le Royaume-Uni. Cependant, la question fondamentale qui se pose reste celle de leur efficacité dans la prévention et la lutte anti-terroriste.

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