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L’évaluation des politiques publiques : un instrument au service de la réforme de l’État

le 18 janvier 2019

Evaluation. © Adobe StockEvaluation. © Adobe Stock

L’évaluation des politiques publique (EPP) est l’activité qui consiste, pour une institution publique, à mesurer les effets d’une politique menée afin d’éclairer la décision. Fruit d’un développement tardif en France, l’EPP est appelée à jouer un rôle croissant dans un contexte de rationalisation de l’action publique et de réforme de l’État.

Qu’est-ce que l’évaluation des politiques publiques ?

A quoi sert l’évaluation ?
L’évaluation vise d’abord à fournir aux pouvoirs publics des outils pour rendre leur action plus efficace. Elle doit fournir trois types d’information :

  • comment fonctionne la politique et quels sont ses effets ?
  • ses effets sont-ils à la hauteur des objectifs ?
  • peut-on faire mieux et comment ?

Selon les conclusions de l’évaluation, les décideurs pourront être amenés à modifier une politique, à y mettre fin ou au contraire à la généraliser.

Qui réalise l’évaluation ?
Les évaluations sont réalisées par des institutions publiques indépendantes telles que la Cour des comptes, la Haute Autorité de santé ou encore le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur.

Celles-ci ont recours à des "chargés d’évaluation" issus d’horizons très divers (économistes, chercheurs en sciences sociales, statisticiens, consultants, etc.) qui réalisent les travaux d’enquête en collaboration avec les fonctionnaires chargés de la politique.

Quels sont les critères ?
Les principaux critères d’évaluation sont :

  • l’atteinte des objectifs (les effets constatés sont-ils conformes aux objectifs ?) ;
  • la pertinence (les objectifs sont-ils adaptés à la réalité sociale ?) ;
  • la cohérence (la mise en œuvre de la politique et les moyens sont-ils en adéquation avec les objectifs ?) ;
  • l’efficacité (les effets sont-ils à la hauteur des objectifs ?) ;
  • l’efficience (les effets sont-ils à la hauteur des coûts ?).

Quelle est la méthode adoptée ?
La méthode varie en fonction du type de politique à évaluer, des objectifs de l’évaluation etc. Cependant, toute évaluation comporte trois phases :

  • une phase de questionnement préliminaire (cadrage opérationnel) au cours de laquelle sont fixées les questions évaluatives auxquelles l’évaluation devra répondre ;
  • une phase de collecte et de traitement des données (diagnostic) ;
  • une phase de réflexion opérationnelle (scénarios) visant à faire des recommandations pour améliorer l’action publique.

Source : https://www.modernisation.gouv.fr

Quelles sont les techniques employées ?
Il n’y a pas de technique propre à l’évaluation. Toutefois, celle-ci mobilise un ensemble de techniques issues des sciences sociales (sociologie, économie, etc.), de la statistique et des sciences de gestion (finance, théorie des organisations, science de la décision etc.). Dans ce cadre, les approches qualitatives et quantitatives apparaissent comme complémentaires. Mais l’EPP n’est pas seulement un mode de connaissance. Elle comporte une forte dimension opérationnelle qui suppose une orientation du processus global vers la prise de décision.

L’évaluation en France et dans le monde

Une pratique née aux États-Unis
Les premiers programmes d’évaluation ont vu le jour aux États-Unis au début du XXe siècle. Le General Accounting Office, équivalent des cours des comptes européennes, est créé en 1921. Cet organisme, qui dépend du Congrès, devient à partir de 1970 un acteur central de l’évaluation. A cette époque, l’évaluation est approchée de manière principalement quantitative. Aujourd’hui encore, le poids de l’évaluation dans l’action publique américaine est bien plus important qu’en Europe.

Les pays à la pointe en matière d’évaluation
Après la Seconde Guerre mondiale, la pratique de l’évaluation se répand aux autres pays anglo-saxons (États-Unis, Canada, Nouvelle-Zélande) et à l’Europe du nord. Ce sont ces pays qui sont aujourd’hui à la pointe en matière d’évaluation (nombre de programmes, budgets, influence sur la décision publique). Il faut ajouter des organisations internationales telles que la Banque mondiale ou la Commission européenne, qui ont beaucoup recours à l’évaluation.

En France, un développement tardif
Il faut attendre les années 1970 et 1980 pour voir s’imposer l’évaluation comme un outil de la modernisation de l’État. Dans les années 1980, l’évaluation est principalement confiée au Commissariat général du Plan. Puis l’impulsion vient du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. de Michel Rocard à la fin des années 1980. Ce dernier voit dans l’évaluation un instrument indispensable pour améliorer l’efficacité de l’action publique dans un contexte de contrainte budgétaire.

Les acteurs de l’évaluation en France
La pratique de l’évaluation en France fait intervenir de nombreuses institutions publiques : ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat., Cour des comptes, Institut national de la statistique et des études économiques, etc.

Dans la lignée du Commissariat général du Plan, le Commissariat général à la stratégie et à la prospective, plus connu sous le nom de France Stratégie, a été créé par le décret du 22 avril 2013. Au cœur de ses missions, figure l’évaluation des politiques publiques.

Une étude de décembre 2018 publiée par France Stratégie montre qu’en France la place des administrations est importante dans l’évaluation des politiques publiques, comparée à celle d’autres pays où l’évaluation est davantage pratiquée par les universités. L’étude explique cette situation par la spécificité du service statistique public français, qui à la fois produit des données et réalise des études.

France Stratégie : les évaluations en cours

- les ordonnances travail
- l’impact du CICE et des aides aux entreprises
- les réformes sur la fiscalité du capital

A venir : l’évaluation du plan national de lutte contre la pauvreté

L’évaluation dans le débat public

Une pratique nécessaire à la rationalisation de l’action publique
L’évaluation répond au besoin croissant de rationaliser l’action publique, compte tenu des contraintes qui s’exercent sur elle :

  • la diversité de la demande sociale (pouvoir d’achat, sécurité, services publics etc.) et des objectifs politiques (économiques, sociaux, environnementaux) qui entrent parfois en conflit ;
  • une situation économique difficile pour de nombreux États ;
  • une crise de confiance entre le peuple et ses dirigeants, qui force ces derniers à rendre des comptes de leur action.

… mais difficile à définir
L’EPP est une pratique relativement récente, qui demeure entourée d’un certain flou. Il existe aujourd’hui un débat important sur son statut, ses objectifs et sa méthode. S’agit-il d’une connaissance objective ou d’une construction sociale ? A cheval entre plusieurs disciplines, la théorie et la pratique, le monde universitaire et le monde politique, l’EPP déroute par sa nature composite. Les acteurs de l’évaluation (administrateurs, chercheurs, consultants etc.) n’ont en outre pas tous la même conception de son rôle.

L’évaluation est-elle efficace ?
L’influence réelle de l’évaluation sur la décision publique est difficile à mesurer. En effet, il n’existe pas de mécanisme automatique liant évaluation et prise de décision, les choix politiques des décideurs entrant souvent en jeu.

Si ses effets à court-terme sont souvent limités, l’évaluation influence indirectement les décisions politiques à plus ou moins long terme en tant qu’elle enrichit l’état général de la réflexion sur les politiques publiques. D’une manière générale, l’influence de l’EPP est plus forte dans les pays anglo-saxons (États-Unis, Canada, Australie, etc.) et dans les organisations internationales (Banque mondiale, Union européenne, etc.).

L’évaluation est-elle objective ?
Si l’EPP doit tendre à l’objectivité, ses résultats ne sont jamais neutres. Chaque étape du processus implique des choix qui pourront orienter (volontairement ou non) le résultat final :

  • le choix des politiques à évaluer et de la méthode à adopter dans la phase de questionnement préliminaire ;
  • le choix des données à utiliser dans la phase de collecte et de traitement des données ;
  • le choix des résultats à mettre en valeur dans la phase d’interprétation des résultats et de recommandations.

L’évaluation, une pratique à développer ?
L’étude précitée de France Stratégie met en évidence un certain retard de la France dans l’évaluation des politiques publiques et liste un certain nombre d’hypothèses qui pourraient l’expliquer : moindre culture de l’évaluation, insuffisante formation des élites, défaut d’impulsion politique, rôle faible du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. dans l’évaluation, etc. Une nouvelle étude est attendue pour analyser plus en détail les causes de ce retard et pour mesurer l’influence des évaluations sur les décisions et les pratiques.

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