Politique de l’eau : vers une bonne qualité de l’eau en 2015 ?

Loi sur l’eau : quelle qualité en 2015 ? © La Documentation française Photo : Danièle Taulin-Hommell

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L’objectif de bon état écologique des eaux

Pour améliorer l’efficacité de sa politique dans le domaine de l’eau composée d’une trentaine de directives ou décisions communautaires, l’Union européenne a adopté le 23 octobre 2000 une directive cadre. Elle impose aux Etats membres d’atteindre un bon état écologique (état biologique, chimique, physico-chimique et hydromorphologique) des eaux souterraines et superficielles (eaux douces et côtières) en 15 ans. Ce délai doit permettre de dresser un premier état des lieux et d’élaborer des programmes pluriannuels définissant les objectifs à atteindre et les mesures destinées à réduire progressivement les rejets de substances toxiques.

En France, ce texte a été transposé par la loi du 21 avril 2004. Elle complète notamment les dispositions régissant les documents de planification pour les conformer au modèle européen. En cours d’élaboration, ceux-ci doivent être approuvés d’ici la fin de l’année, afin de faire l’objet d’une consultation publique au début de l’année 2008.

L’état des lieux réalisé en 2004 à la demande de l’Union européenne révèle que seules 23% des masses d’eau superficielles et 43% des masses d’eau souterraines françaises devraient très probablement atteindre un bon état écologique sans effort supplémentaire. Concernant les masses d’eaux restantes, 32% étaient d’ores et déjà classées en risque avéré de ne pas atteindre cet état si aucune mesure supplémentaire n’était mise en place, 31% étaient classées en doute faute d’une information suffisante, 37% n’avaient pu faire l’objet d’une évaluation.

La politique française de l’eau a depuis été réformée par la loi du 30 décembre 2006. Il s’agissait de l’insérer dans un cadre réglementaire et financier rénové, afin de procurer de nouveaux moyens aux différents acteurs de la politique de l’eau (pouvoirs publics, collectivités et élus locaux, acteurs économiques, associations).

Le pilotage de la politique de l’eau en question

Cherchant à savoir si l’Etat est en « ordre de marche » pour mettre en œuvre la loi de décembre 2006, le rapport de la mission sénatoriale « écologie et développement durableDéveloppement durableDéveloppement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. » remis en juin 2007 dresse un bilan en demi-teinte : en dépit des efforts déjà engagés, la politique de l’eau souffre encore d’un manque de cohérence, imputable à la multiplicité des acteurs et à la dilution des responsabilités, ainsi qu’à l’éparpillement des moyens financiers.

Aussi, il est nécessaire de poursuivre la rénovation de l’organisation administrative de l’Etat. Les améliorations d’ores et déjà réalisées, comme la création de services uniques de police de l’eau, pourraient notamment être complétées par la recherche d’une plus grande simplification des échelons géographiques (bassins hydrographiques, régions, départements et communes). Le rapport recommande également de recentrer la direction de l’eau sur ses missions régaliennes (négociation de la politique européenne de l’eau, pilotage des services déconcentrés et des établissements publics, etc.), la loi de décembre 2006 ayant transféré une partie de ses compétences vers un nouvel organisme, l’Office national des eaux et milieux aquatiques (ONEMA). Celui-ci est notamment chargé de piloter le système d’information sur l’eau (SIE), dispositif partenarial d’information publique.

Sur le plan financier, l’application du nouveau cadre budgétaire de l’Etat (loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. des lois de finances – LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances) n’a pas permis de remédier à l’éparpillement des ressources de la politique de l’eau : elles relèvent d’au moins 11 programmes, répartis dans 5 missions, elles-mêmes pilotées par 5 ministères (4 depuis la constitution du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables). Cette dispersion ne permet pas d’identifier clairement les moyens engagés, et « fait douter de l’existence d’une véritable stratégie interministérielle en matière d’eau ». La fusion de plusieurs de ces programmes devrait être envisagée, selon le rapport précité.

Etudiant le contentieux qui oppose la France à la Commission européenne concernant le non-respect de la directive de 1991 sur le traitement des eaux résiduaires urbaines, le rapport insiste enfin sur la nécessité d’améliorer la coordination entre l’Etat et les collectivités territoriales, tant au stade de l’élaboration que de l’application concrète du droit de l’eau. En effet, les difficultés d’application de ce texte résultent notamment du fait que l’Etat a contracté des obligations au niveau européen, alors que leur mise en œuvre revient en grande partie aux communes ou à leurs groupements qui, en vertu de leur compétence d’assainissement, sont responsables de la mise aux normes des stations d’épuration et ont longtemps différé des investissements coûteux. La France a fait l’objet d’une mise en demeure en décembre 2005 et encourt une sanction actuellement estimée entre 300 et 400 millions d’euros.

Cette dernière préconisation avait déjà été énoncée, en 2006, par la mission "écologie et développement durableDéveloppement durableDéveloppement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs." du Sénat dans le cadre de ses travaux consacrés au suivi de l’application du droit communautaire de l’environnement.

Améliorer l’application du droit communautaire de l’environnement

Dans ce rapport, la mission sénatoriale avait défini des actions visant à améliorer l’application des directives environnementales. Elle recommandait de prendre plus activement part à l’élaboration de la législation européenne, en se saisissant notamment très en amont des propositions de la Commission et en renforçant les relations entre le GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. national et le Parlement européenParlement européenInstitution de l’Union européenne représentant les citoyens des États membres. En aval, elle prônait une application plus effective et rapide des textes communautaires en particulier par le renforcement de la coordination interministérielle.

Un an plus tard, un rapport de la mission sénatoriale dresse un bilan positif de la mise en oeuvre de ces propositions. Il témoigne d’une prise de conscience progressive de la nécessité de changer de méthode, même si « les avancées relatives constatées [...] demanderont à être poursuivies et approfondies ». De même, et en dépit « d’une embellie générale sur le front des contentieux » - le nombre de directives européennes non transposées est passé de 10 à 4 entre avril 2006 et avril 2007 - certains dossiers (pollution aux nitrates, traitement des eaux résiduaires urbaines, dissémination des OGMOGMOrganisme génétiquement modifié) font cependant toujours peser sur la France la menace de « sanctions records ».

Le 27 juin 2007, la Commission a ainsi saisi la Cour de justice européenne pour lui demander d’infliger à la France une amendeAmendeCondamnation à payer au Trésor Public une somme d’argent fixée par la loi. de plus de 28 millions d’euros assortie d’astreintes journalières de 117 882 euros, en raison de la pollution par les nitrates de sources d’eau potable en Bretagne. La France, qui aurait dû se plier depuis 1987 à une directive européenne de 1975 limitant le taux de nitrates à 50 mg/l dans les eaux de surface destinées à la production d’eau potable, a cependant récemment obtenu la suspension de la saisine de la Cour de justice européenne.

Cette décision devrait être officiellement entérinée le 12 septembre. L’Etat français s’est en contrepartie engagé à assainir les neuf bassins versants incriminés (plus d’une vingtaine ont été mis en conformité depuis 2001). A cet effet, il est prévu de rendre obligatoire à partir du 1er janvier 2008, le plan de réduction du cheptel de porcs et de l’épandage de lisier qui fonctionne actuellement sur la base du volontariat.