Budget 2009 : de la maîtrise des dépenses au plan de relance

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La fin de l’année 2008 et le début de cette année 2009 sont marqués sur le plan budgétaire par une prolifération de textes se succédant à un rythme inhabituel. Depuis le mois d’octobre ce ne sont pas moins de 6 textes budgétaires qui ont été déposés par le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. pour mettre en place son budget et pour y inscrire les différentes mesures de relance décidées dans l’urgence pour répondre à la crise économique et financière internationale :

• loi du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l’économie,
• loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008,
• loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009
• loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012
• loi de finances rectificativeLoi de finances rectificativeLoi qui permet de modifier, en cours d’année, les dispositions de la loi de finances initiale (LFI) concernant notamment le plafonds des dépenses du budget de l’État et les données générales de l’équilibre budgétaire. pour 2009
• loi pour l’accélération des programmes de construction et d’investissements publics et privés

On est ainsi passé d’un projet de budget qui, au mois de septembre encore, visait la réduction des dépenses publiques et des déficits à une série de mesures de relance qui vont avoir pour premier effet une augmentation du déficit publicDéficit publicSoldes budgétaires cumulés des administrations centrales, locales et de sécurité sociale. et ceci d’autant plus que l’un des premiers effets de la crise a été la diminution des recettes fiscales.

Le budget initialement prévu

Le projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. pour 2009 prévoyait à l’origine une croissance comprise entre 1 et 1,5%, faible certes, mais toujours considérée comme compatible avec la stabilisation des déficits et la limitation des dépenses au niveau de l’inflationInflationPerte du pouvoir d’achat de la monnaie qui se traduit par une augmentation générale et durable des prix..

Déjà pourtant le rapport de la commission des finances de l’Assemblée nationale, déposé au mois d’octobre 2008, notait : "Dans un tel contexte économique, la stabilisation du déficit publicDéficit publicSoldes budgétaires cumulés des administrations centrales, locales et de sécurité sociale. visée par le GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., à 2,7 % du PIB en 2008 comme en 2009, constituerait une performance remarquable. Si le présent projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. de finances tend incontestablement à y contribuer, la crise financière et économique que le monde traverse ne peut qu’inciter à la plus grande prudence sur la prévision des recettes attendues".

Dans le texte de la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. promulguée le 27 décembre 2008, la maîtrise des dépenses est toujours explicitement recherchée, avec par exemple la confirmation du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, la stabilisation des crédits alloués aux ministères ou celle des dotations aux collectivités territoriales. A ce moment là, les prévisions de croissance avaient été déjà largement revues à la baisse, entre 0,2% et 0,5%. Le déficit était alors évalué à environ 67 milliards d’euros.

Le volet fiscal de ce budget comporte notamment la poursuite de l’effort pour diminuer les charges des entreprises, le plafonnement global des réductions fiscales par cumul des avantages fiscaux (les "niches fiscales"), qui ne pourraient plus dépasser 10% du revenu du contribuable plus 25 000 euros, ainsi que la mise en place d’une fiscalité environnementale, dite "fiscalité verte" (facilités fiscales pour l’achat de logements répondants à la norme "bâtiment basse consommation", extension de la taxe sur les activités polluantes, généralisation de la taxe kilométrique sur les poids lourds, etc...).

La crise économique impose la relance

Durant tout l’été, malgré une croissance déjà négative au 2ème trimestre, les pouvoirs publics ont officiellement affirmé la nécessité de maintenir l’objectif de maîtrise des dépenses pour contenir la dette publiqueDette publiqueEnsemble des dettes de l’Etat résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis..

Ce n’est qu’à la fin du mois d’octobre que la gravité de la crise financière et économique amène les pouvoirs publics à annoncer la nécessité de mesures de relance (déclaration du Président de la République en Haute-Savoie le 23 octobre 2008).

Un premier texte visant à compenser les effets de la crise bancaire avait certes déjà été adopté en quelques jours au mois d’octobre, la loi du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l’économie. Dans le cadre d’un plan d’action concerté des Etats membres de la zone euroEuroMonnaie unique de plusieurs Etats membres de l’Union européenne qui forment la zone euro., annoncé le 12 octobre 2008, la loi apportait la garantie de l’Etat pour le refinancement des établissements financiers le demandant, mais ce texte visant à restaurer la confiance dans le système bancaire et financier et à "garantir le bon financement de l’économie française" ne devait officiellement pas modifier l’équilibre du budget.

Le plan de relance annoncé la 4 décembre 2008 par le Président de la République assume par contre une augmentation de la dépense publique évaluée à 26 milliards d’euros sur deux ans. Les principales mesures annoncées portent sur :

• l’accélération des investissements publics : 4 milliards supplémentaires pour le développement des réseaux des grandes entreprises publiques (ferroviaire, énergétique, postal), 4 milliards d’investissements directs de l’Etat dans des secteurs "stratégiques (défense, enseignement supérieur et recherche, développement durableDéveloppement durableDéveloppement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs.), remboursement anticipé et définitif du Fonds de compensation de la TVA aux collectivités qui accepteront d’investir plus,
• l’emploi et le pouvoir d’achat : exonération de charges pour les entreprises de moins de 10 salariés qui embaucheront en 2009, versement d’une prime exceptionnelle de 200 euros pour les bénéficiaires du RSA, amélioration de l’indemnisation du chômage,
• le logement : doublement du montant du prêt à taux zéro pour l’achat d’un logement neuf, achat ou construction par l’Etat de 100 000 logements sociaux sur la période 2009-2010,
• le soutien à l’industrie automobile : passage à 1000 euros de la prime à la destruction d’un véhicule de plus de 10 ans en cas d’achat d’un véhicule neuf peu polluant (moins de 160 g/CO2), financements supplémentaires accordés aux filiales de Renault et PSA spécialisées dans le crédit, aides à la recherche sur les véhicules électriques et hybrides,
• des mesures en direction des entreprises : remboursement par anticipation des dettes aux entreprises, versement par l’Etat d’un acompte de 20% au lieu de 5% lors de la passation d’un marché publicMarché publicContrat administratif par lequel une personne morale de droit public recourt à une personne publique ou privée pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, nécessaires à l’exercice d’un service public, en échange d’un prix qu’elle acquitte., allègement des procédures d’appel d’offres, etc...

La mise en oeuvre de ce plan est coordonnée par un ministre, Patrick Devedjian, spécialement nommé à cet effet le 5 décembre 2008.

La traduction du plan de relance dans les textes budgétaires

La loi de finances rectificatives pour 2008 et la loi de finances pour 2009, préparées avant l’annonce du plan de relance, ont été largement modifiées au cours du débat parlementaire :

• La loi de finances rectificativeLoi de finances rectificativeLoi qui permet de modifier, en cours d’année, les dispositions de la loi de finances initiale (LFI) concernant notamment le plafonds des dépenses du budget de l’État et les données générales de l’équilibre budgétaire. pour 2008 a été amendée pour prendre en compte les premières mesures mesures du plan de relance qui impactaient la réalisation du budget 2008 : remboursement anticipé des dettes de l’Etat, doublement du plafond du prêt à taux zéro, etc... Au total, le déficit annoncé pour 2008 s’élève à 51, 4 milliards d’euros contre 41,7 milliards prévus dans la loi de finances initiale.
• La loi de finances pour 2009 promulgué le 27 décembre intègre, selon le ministre du budget, l’impact des 9,2 milliards d’euros des mesures fiscales du plan de relance. C’est ce qui conjugué à la baisse des recettes conduit à un déficit budgétaireDéficit budgétaireSolde négatif du budget de l’Etat. évalué à 67 milliards d’euros.

La loi de finances pour 2009 vient tout juste d’être promulguée et déjà est discutée en urgence la loi de finances rectificative pour 2009 portant relance de l’économie qui ouvre les crédits nécessaires aux investissements de l’Etat (dans les domaines de la défense, de l’enseignement supérieur et de la recherche ou du patrimoine), pour le soutien aux entreprises et pour l’emploi, les aides aux investissements des collectivités locales, etc...

Au total, compte tenu des moindres rentrées fiscales et des dépenses liées au plan de relance, le déficit pour 2009 est de nouveau réévalué, selon le ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. du budget, à 79 milliards d’euros contre 57,6 initialement prévus et la révision à 67 milliards, ce qui le placerait à 3,9% du PIB, bien au dessus du maximum de 3% normalement autorisé au niveau européen.

Des perspectives économiques difficiles, un plan qu’il faudra peut-être encore compléter

Les prévisions économiques sont toujours particulièrement sombres, l’INSEE maintient pour la France la probabilité d’un basculement dans la récession en 2009, ce qui bien sûr pèserait sur le niveau des recettes budgétaires.

Certains considèrent que le plan de relance français, évalué à environ 26 milliards d’euros, n’est pas suffisamment ambitieux contrairement à ce que proposent d’autres pays européens (environ 50 milliards d’euros en Allemagne par exemple). De plus, l’absence de réelle coordination européenne entre les différents plans nationaux de soutien à "l’économie réelle" (contrairement à ce qui a été fait pour soutenir le secteur bancaire) est souvent pointée comme une source de difficultés à venir.

Les mesures à portée immédiatement sociale au profit de ceux qui sont le plus touchés par la crise sont souvent considérées comme insuffisantes : pas d’augmentation des minima sociauxMinima sociauxPrestations sociales visant à garantir un revenu minimal à une personne en situation de précarité., aide à la création d’emplois en direction exclusive des salaires proches du SMIC (ce qui risque de maintenir de plus en plus de salariés en bas de l’échelle des rémunérations).

Le déficit pourrait aller en 2009 bien au delà des 79 milliards d’euros calculés par le MinistèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. du budget. Le président de la Commission des finances de l’Assemblée nationale (seul président de Commission parlementaire appartenant à l’opposition) estime pour sa part qu’il pourrait atteindre les 100 milliards d’euros. Dans une déclaration faite à l’Assemblée nationale le 20 janvier, le ministre du budget lui-même le réévaluait et déclarait qu’il atteindrait en 2009 85,8 milliards d’euros (4,4% du PIB), soit 34,5 milliards de plus que le budget initial.

Déjà en ce début d’année d’autres mesures sectorielles de soutien sont considérées comme nécessaires par les pouvoirs publics, risquant de rendre rapidement obsolètes même les prévisions les plus récentes. Ainsi lors des Etats généraux de l’automobile réunissant les acteurs du secteur et les pouvoirs publics à Paris le 20 janvier 2009, le Premier ministre a annoncé un "effort massif de financement" de l’ordre de 5 à 6 milliards d’euros en direction des constructeurs automobiles français.

Les perspectives du projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 qui annonçaient un retour à l’équilibre pour 2012, sont elles aussi sans doute dépassées. La discussion sur ce texte, qui était une innovation dans la procédure budgétaire, sera malgré tout achevée, même si les pouvoirs publics considèrent qu’un retour à l’équilibre est peu probable avant 2014.