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Les réformes de la PAC

le 11 novembre 2018

Quelles sont les grandes politiques communautaires ?

Première politique intégrée de la Communauté, la politique agricole commune (PAC) a connu de vifs succès dans les années 1970 mais a aussi concentré sur elle de nombreuses critiques et souffre de plusieurs défauts auxquels les différentes réformes ont tenté de remédier.

Deux réformes majeures en 1992 et 1999

Née du traité de Rome, la PAC a été l’un des piliers de la construction communautaire. Fondée sur le productivisme dans un contexte de pénurie où l’Europe n’atteignait pas l’autosuffisance alimentaire, elle a été maintes fois réformée depuis. VictimeVictimePersonne qui subit personnellement et directement un préjudice physique, moral ou matériel, du fait d’une infraction pénale. de son succès, elle a entraîné dans les années 1980 des dépenses budgétaires telles qu’elle représentait la quasi-totalité du budget communautaire, limitant le développement d’autres politiques communes, comme la politique régionale dont les besoins s’accroissent avec l’entrée de la Grèce en 1981 et de l’Espagne et du Portugal en 1986. En outre, le système de subventions aux exportations était largement critiqué au niveau international dans le cadre du GATT, en premier lieu par les États-Unis.

La réforme de 1992 vise donc à davantage axer la PAC sur le marché. Elle cherche à diminuer son poids budgétaire en baissant les prix garantis – aides indirectes assurant aux agriculteurs un prix minimum pour leur production –, et en compensant cela par des paiements directs aux producteurs, proportionnels à la taille des exploitations. Mais la distribution de ces aides directes est conditionnée par le respect du gel d’une partie des terres, imposé par Bruxelles pour faire face à la surproduction qui frappe alors la Communauté et entraîne des coûts en matière de gestion des stocks. Cette réforme, dite Mac Sharry (du nom du Commissaire de l’époque), a aussi voulu trouver un accord avec nos partenaires commerciaux dans le cadre de l’Uruguay Round (négociations commerciales internationales du GATT, de 1987 à 1994). En baissant les prix garantis, et par là même les subventions aux exportations et la préférence communautaire, la nouvelle PAC permettait de mieux se conformer aux règles du commerce mondial.

Une nouvelle réforme a lieu en 1999 dans le cadre de l’Agenda 2000, qui fixe les perspectives budgétaires pour les années 2000-2006 en tenant compte des conséquences de l’élargissement à l’Est. Cette réforme comprend plusieurs volets : – baisse des prix garantis pour les rapprocher des cours mondiaux et diminuer ainsi le montant des restitutions aux exportations ; – compensation, non totale, par des aides directes (objectif : baisse de la part de la PAC dans le budget de l’UE en perspective de l’élargissement à l’Est, qui nécessitait un accroissement des fonds structurels – FEDER et fonds de cohésion – pour les régions et les pays en difficulté) ; – meilleur respect de l’environnement et de la sécurité alimentaire (en réponse à la crise de la « vache folle » et aux accusations de productivisme à outrance) ; – incitation à la pluriactivité des agriculteurs (vente de produits à la ferme, tourisme vert par le développement des chambres d’hôtes…) ; – insistance sur la multifonctionnalité de l’agriculture, c’est-à-dire sur le fait que ce secteur ne permet pas simplement de nourrir la population, ce que celle-ci pourrait faire par des importations, mais aussi d’entretenir les territoires (objectif : justifier l’existence de la PAC dans un contexte de forte remise en cause).

À travers ces deux réformes majeures, le poids de la PAC dans le budget européen est passé de près de 70 % dans les années 1980 à moins de 50 % depuis 2000.

La PAC face à de nouvelles critiques

La PAC continue au début des années 2000 à faire l’objet de vives critiques de la part de plusieurs acteurs.

Tout d’abord, les partenaires commerciaux de l’UE maintiennent alors leur condamnation d’une politique trop largement fondée sur des prix élevés et sur des subventions aux exportations constituant des distorsions de concurrence. Les États-Unis en sont les premiers porte-parole, mais les pays en voie de développement lancent aussi une campagne contre cette politique qui, de leur point de vue, nuit à leurs exportations.

De plus, cette politique profite essentiellement aux grosses exploitations, puisque les aides sont à l’époque en majeure partie liées à la production, engendrant par ailleurs une surproduction importante. Les écologistes lui reprochent de ne pas avoir réellement rompu avec la logique productiviste nuisible à l’environnement et à la sécurité alimentaire.

Il devient donc difficile de justifier auprès des consommateurs contribuables que de telles sommes soient dépensées au niveau européen pour une si petite partie de la population active, alors même que les produits offerts peuvent mettre en danger leur santé.

Enfin, l’élargissement de 2004 à des pays encore très agricoles risque de faire croître le budget de la PAC si celle-ci reste inchangée. D’où la nécessité d’une nouvelle réforme, beaucoup plus radicale.

La réforme de juin 2003

Le 26 juin 2003, les quinze ministres de l’Agriculture de l’Union européenne adoptent une nouvelle réforme de la PAC. Cette adoption se fait après des mois de tractations difficiles, le premier projet de réforme ayant été présenté en juillet 2002. Cette réforme parachève celles de 1992 et 1999 et consacre l’évolution vers une agriculture durable.

Elle est axée autour de six points fondamentaux :

  • le découplage entre production et aides. La plupart des aides directes perçues par les agriculteurs sont remplacées par un paiement unique par exploitation, indépendant de la production. Les syndicats agricoles contestent ce dispositif, estimant que les agriculteurs doivent pouvoir vivre de leur production et non d’une aide qui en serait déconnectée et assimilée à de l’assistanat. Ce découplage est intervenu pour la plupart des pays en 2005, sauf exception pour certains où il est reporté à 2007. En outre, des éléments de couplage pourront être maintenus en cas de risque d’abandon de la production.
  • la conditionnalité des aides. Ce paiement unique est subordonné au respect de 18 normes relatives à l’environnement, à la sécurité alimentaire et au « bien-être des animaux en tant qu’êtres sensibles » (art. 13 TFUE), visant notamment, sur ce dernier point, l’amélioration des conditions de transport des animaux et un meilleur encadrement de leur utilisation pour la recherche. Un système de sanctions prévoyant la réduction totale ou partielle de l’aide renforce ce dispositif.
  • une politique de développement rural accrue avec des moyens financiers renforcés (1,2 milliard d’euros supplémentaires) obtenus par la réduction des aides (modulation obligatoire) de 3 % en 2005, 4 % en 2006 et 5 % de 2007 à 2012.
  • la diminution des paiements directs aux grandes exploitations pour remédier à la critique d’une PAC anti-sociale profitant aux plus gros exploitants, et dégager les moyens nécessaires au développement rural.
  • une discipline budgétaire assurée jusqu’en 2013. Elle résulte d’un accord franco-allemand de décembre 2002 sur le gel des dépenses de la PAC au niveau de 2006, soit 45 milliards d’euros, dont 9,2 milliards pour la France.
  • la baisse des prix garantis pour certains produits, comme le lait, le beurre (– 25 %) ou le riz (– 50 %).

Il s’agit alors d’une véritable rupture avec le productivisme et d’une nouvelle arme de négociation pour les rendez-vous devant l’Organisation mondiale du commerce (OMC). On estime également que cette réforme garantit une agriculture plus respectueuse de l’environnement et de la sécurité alimentaire, tout en permettant aux agriculteurs de bénéficier de revenus plus stables.

Les apports du traité de Lisbonne (2007)

Le traité de Lisbonne entraîne des modifications majeures de la PAC. Parmi elles, on peut citer notamment :

  • le passage dans le domaine de compétence partagée entre l’UE et les États membres de l’agriculture et de la pêche (à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer, qui est une compétence exclusive). Jusque-là les organisations communes de marché (OCM) relevaient de la compétence exclusive de la Communauté ;

La réforme de 2013

Face aux défis toujours présents du changement climatique, de l’empreinte écologique excessive d’un certain nombre de pratiques agricoles, des risques sanitaires pour les agriculteurs et les consommateurs, mais aussi en raison de la permanence d’inégalités sociales importantes entre les agriculteurs, une nouvelle réforme a été voté en décembre 2013, en utilisant pour la première fois la procédure législative ordinaire. Elle régit la PAC pour la période 2014-2020 et laisse plus de marges de manœuvre aux États que les réformes précédentes, dans la mesure où cette politique est désormais une compétence partagée.

La réforme prévoit de favoriser les pratiques agricoles respectueuses de l’environnement et favorables à la durabilité de l’exploitation agricole (diversification des cultures, préservation des paysages, superficie minimale de prairies permanentes…), mais aussi de réorienter les aides en faveur des agriculteurs les plus faibles, les plus jeunes et ceux qui exercent leur métier dans des conditions difficiles liées aux contraintes naturelles.

Le développement rural (deuxième pilier de la PAC depuis 2003) est désormais prioritaire et mieux articulé avec la politique de soutien aux prix et aux revenus (premier pilier de la PAC).

Pour autant, la PAC demeure au centre des critiques des agriculteurs : trop présente car trop administrative, ou trop absente en cas de baisse des prix ou de crise de surproduction. En outre, si l’agriculture raisonnée et biologique se développe, les pratiques polluantes ou nocives pour la santé ne diminuent pas suffisamment aux yeux de certains et l’UE a été vivement critiquée pour avoir reconduit en novembre 2017 l’autorisation du glyphosate, désherbant considéré par les agences de lutte contre le cancer comme un perturbateur endocrinien, et par l’Organisation mondiale de la santé comme un cancérogène probable. En avril 2018, l’Union a en revanche interdit l’usage de trois néonicotinoïdes, pesticides responsables de la disparition des abeilles et ayant des effets sur l’homme (perturbateurs endocriniens, maladies du spectre autistique, malformations cardiaques, cancers).

Et après ?

Le 1er juin 2018, le commissaire à l’Agriculture a présenté les grandes lignes de la future réforme de la PAC dans le contexte du nouveau cadre pluriannuel financier, actant les propositions de ce nouveau budget faisant passer les fonds alloués à la PAC de 408 milliards d’euros pour 2014-2020 à 365 pour 2021-2021, soit une baisse de 5 %, voire 12 % environ si on raisonne en euros constants.

Ceci se traduirait, si le projet est finalement adopté en l’état, par une diminution de 8 % des subventions directes (premier pilier de la PAC) et de 23 % des sommes consacrées au développement rural (deuxième pilier). Cela constitue déjà un sujet de polémique à l’heure où les questions de sécurité alimentaire, de santé des agriculteurs, de réduction de l’usage des pesticides et autres intrants chimiques pour favoriser une agriculture raisonnée ou biologique sont au centre des débats politiques concernant ce secteur et préoccupent de plus en plus les citoyens.

En outre, le projet du Commissaire prévoit une vaste décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. de la PAC, dont la mise en œuvre laisserait une marge de manœuvre très importante aux États membres, faisant craindre à terme une réelle renationalisation de cette politique qui fut le symbole de l’intégration européenne. Les États pourraient en effet gérer les fonds comme ils l’entendent à la condition de respecter un certain nombre d’objectifs tels que la compétitivité, la garantie d’un revenu équitable pour les agriculteurs ou encore la sécurité alimentaire. Des voix s’élèvent déjà pour se demander si Bruxelles aurait vraiment les moyens de contrôler efficacement le respect de ces critères et des inquiétudes se font jour sur l’affaiblissement de la qualité des produits.

Seul point positif évoqué : une plus grande équité serait mise en place dans la répartition des aides entre les pays et entre les agriculteurs, avec notamment un plafonnement annuel de 100 000 euros qui réduirait ainsi les aides allouées aux plus grosses exploitations.

Sur la toile publique

  • Le site de l’Union européenne

    Site portail de l’Union européenne (UE) présentant tant l’actualité de l’UE, que des informations de base sur son fonctionnement et sur l’intégration européenne. On y trouve l’ensemble des textes législatifs, des politiques menées par l’Union, et les sites web de chaque institution.

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