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Coopérations renforcées et gouvernance européenne

le 11 novembre 2018

Pourquoi une Europe à « géométrie variable » ?

La question de l’intégration différenciée se pose avec d’autant plus d’acuité que le nombre d’États membres augmente. En effet, il apparaît plus difficile d’avancer ensemble à 28 que dans l’Europe des Six. L’objectif essentiel est alors de permettre à ceux qui veulent aller plus loin dans l’intégration de le faire sans être freinés par les plus réticents.

Cependant, la possibilité d’une différenciation a vu le jour bien avant que l’UE ne compte 28 membres. Des formes de « géométrie variable » existaient déjà auparavant avec le système monétaire européen (SME) créé en 1979, auquel tous les États ne participaient pas, ou avec l’espace SchengenEspace SchengenAu sein de l’Union européenne, espace de libre circulation des personnes entre les États signataires de l’accord de Schengen. qui s’est construit en dehors du cadre communautaire, jusqu’à son incorporation dans l’acquis juridique de l’UE par le traité d’Amsterdam en 1997.

Le traité de Maastricht (1992), quant à lui, a pu indiquer que seuls les États qui respecteraient les critères de convergence pourraient adopter la monnaie unique. En outre, il a marqué une rupture dans la construction européenne avec l’introduction des clauses d’opting out permettant à des États de ne pas participer à certaines politiques pourtant incluses dans le traité. Ainsi, le Royaume-Uni a obtenu, lors de la négociation du traité, un opting out sur l’UEM, tandis que le Danemark en a obtenu plusieurs (UEM, citoyennetéCitoyennetéLien social établi entre une personne et l’État qui la rend apte à exercer l’ensemble des droits politiques attachés à cette qualité sous réserve qu’elle ne se trouve pas privée de tout ou partie de cet exercice par une condamnation pénale (privation de droits civiques). Juridiquement, un citoyen français jouit de droits civils et politiques et s’acquitte d’obligations envers la société., PESC, JAI) à la suite de son rejet du traité par référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. en juin 1992.

Depuis lors, cette pratique a eu tendance à se généraliser comme le prouve la multiplication de ces clauses d’exemption par le traité de Lisbonne de 2007, notamment pour le Royaume-Uni, la Pologne et la République tchèque concernant la Charte des droits fondamentaux.

Une avant-garde européenne : une solution au double défi de l’élargissement et de l’approfondissement ?

Le succès de la construction européenne repose sur un dynamisme constamment entretenu. En effet, l’Union ne peut se satisfaire de l’immobilisme. Toute la difficulté paraissait donc, après les derniers élargissements, de parvenir à poursuivre l’approfondissement après l’élargissement.

D’ailleurs, la question de la différenciation par la création d’une Europe à plusieurs vitesses s’était posée dès 1994 – dans la perspective de l’adhésion des anciennes démocraties populaires de l’Est – avec le "papier Schäuble-Lamers". Ce document élaboré par deux députés allemands de la CDU-CSU, proches du chancelier Helmut Kohl, proposait la mise en place d’un noyau dur européen autour de la France, de l’Allemagne et sans doute des autres pays fondateurs, ainsi que l’adoption d’un modèle fédéral. S’il n’a pas été donné suite à ce projet, d’autres contributions au débat ont pourtant continué à souligner l’intérêt d’une telle évolution, comme le discours de l’ancien ministre des Affaires étrangères allemand, Joschka Fischer, en mai 2000.

Ces propositions peuvent présenter le risque de mettre en danger la cohésion européenne.

Néanmoins, le fait que le traité budgétaire signé en mars 2012 dans le cadre de la crise de l’euroEuroMonnaie unique de plusieurs Etats membres de l’Union européenne qui forment la zone euro. l’ait été par seulement 25 des 27 États membres – sans le Royaume-Uni et la République tchèque – relève de cette logique, et démontre qu’une majorité de pays peut refuser d’être freinée dans leur progression par quelques partenaires.

En outre, la crise de la zone euro a montré les limites de la gouvernance de cette zone monétaire unifiée mais encore disparate au plan économique. Ainsi, des propositions relatives à son approfondissement (budget spécifique, parlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. propre, ministre des finances de la zone) sont en discussion, ce qui renforcerait son caractère d’avant-garde.

Enfin, l’adoption en décembre 2017 de la coopération structurée permanente en matière de défense, dont la possibilité a été introduite par le traité de Lisbonne, permet à 25 États d’aller plus loin dans leur coopération militaire, ce qui relève bien d’une logique de géométrie variable.

Les coopérations renforcées

Introduite par le traité d’Amsterdam en 1997, la coopération renforcée constitue une modalité particulière de différenciation du rythme de participation des États membres à l’approfondissement de l’Union européenne (cf. art. 43-45 TUE, art. 326-334 TFUE).

Cette notion de coopération renforcée se singularise par son ambivalence. De prime abord, elle porte en effet un coup d’arrêt à l’intégration, qui suppose que tous les États membres avancent au même rythme et participent aux mêmes politiques. En rompant avec cette logique unitaire ou uniformisante, la coopération renforcée se présente comme un facteur d’hétérogénéité. Toutefois, la quasi-impossibilité d’obtenir un accord au sein du Conseil sur toutes les questions sensibles, en raison du droit de veto que confère, dans certains domaines, à chaque État membre le vote à l’unanimité, légitime le recours à la coopération renforcée. Ses vertus résident dans l’effet d’entraînement qu’elle est censée produire. La différenciation apparaît ainsi comme une sorte d’expérimentation. Il y a là une source de motivation supplémentaire pour les États qui l’initient, dans la mesure où ils sont condamnés à réussir s’ils veulent être rejoints par ceux qui n’y ont pas participé d’emblée.

Présentée comme un mal nécessaire, comme une entorse temporaire à l’uniformité, la coopération renforcée bénéficie d’une image positive.

Les conditions de mise en œuvre de la coopération renforcée

Les conditions posées par le traité d’Amsterdam à la mise en œuvre d’une coopération renforcée étaient très restrictives. L’assouplissement décidé à Nice (décembre 2000) est resté trop timide pour répondre aux attentes (cf. art. 43-45 TUE et 326-334 TFUE). Les États qui souhaitaient instituer une coopération renforcée devaient respecter les traités et le cadre institutionnel de l’Union, les droits et obligations des États membres qui n’étaient pas parties à la coopération renforcé et surtout l’acquis dit communautaire. En outre, la coopération renforcée ne devait être utilisée qu’en dernier ressort, lorsqu’il apparaissait, au sein du Conseil, que l’objectif poursuivi ne pouvait être atteint en recourant aux procédures normales. D’ailleurs, si le Conseil européen pouvait intervenir dans le processus de création d’une coopération renforcée, le traité de Nice prévoyait que la décision serait finalement prise par le Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres..

Le luxe de précautions qui entourait la création d’une coopération renforcée s’expliquait par la volonté doublement négative des États membres. Ceux-ci entendaient, en effet, se réserver la possibilité de ne pas participer, mais aussi d’empêcher qu’une coopération renforcée ne voie le jour sans eux. La coopération renforcée devait être réformée pour devenir un outil placé au service de l’approfondissement.

C’est ainsi que le traité de Lisbonne élargit les possibilités de coopérations renforcées. Celles-ci peuvent désormais porter sur tous les domaines de l’action européenne, à condition de réunir au moins neuf États membres. L’autorisation de procéder à une coopération renforcée est accordée par le Conseil des ministres, qui statue à la majorité qualifiéeMajorité qualifiéeDésigne soit un mode de calcul de la majorité absolue effectué sur le nombre d’inscrits ou l’effectif légal d’une assemblée, soit un nombre de suffrages exigés (2/3, 3/5...) pour que le vote soit acquis. sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européenParlement européenInstitution de l’Union européenne représentant les citoyens des États membres. Mais, s’il s’agit de la PESC, l’autorisation est accordée par le Conseil des ministres statuant à l’unanimité. La Commission et les États participant à une coopération renforcée encouragent le plus grand nombre d’États à prendre part à cette coopération, mais seuls les États participants participeront à l’adoption des actes. Par ailleurs, à l’intérieur des coopérations renforcées – sauf celles ayant des implications militaires ou concernant le domaine de la défense –, il sera possible de recourir à la "clause passerelle".

En juillet 2010, 14 États membres, dont la France, ont mis en œuvre une première coopération renforcée sur l’adoption de règles communes concernant la loi applicable aux divorces des couples binationaux. Une deuxième concernant le brevet de l’Union européenne a été décidée en 2013, et devrait devenir opérationnelle d’ici la fin 2018. Enfin, en octobre 2012, la Commission européenne a donné son feu vert pour la création d’une nouvelle coopération renforcée visant à introduire entre 11 pays une taxe sur les transactions financières. Le Parlement européen a donné son aval en décembre 2012 et le Conseil de l’Union européenne a approuvé, le 22 janvier 2013, la décision autorisant l’engagement de cette coopération renforcée. Mais le projet ne s’est toujours pas concrétisé, faute d’un compromis entre les États participants sur ses modalités précises (assiette, montant).

Sur quel critère fonder la différenciation : la volonté ou la capacité ?

Cette question n’a toujours pas reçu de réponse. Or, elle est capitale car elle conditionne l’avenir de la construction européenne. Le risque est qu’à l’avenir l’Union européenne ressemble à un vaste self-service dans lequel chaque État « se servirait » à sa guise. Les souverainistes, qui défendent cette perspective, souhaitent s’orienter vers une « Europe à la carte », tandis que les fédéralistes privilégient une « Europe à plusieurs vitesses ».

Cette dernière conception repose sur le critère de la capacité. Il en résulte que le seul empêchement justifiant qu’un État membre ne participe pas à une coopération renforcée serait son incapacité à remplir les conditions requises. Il s’agit donc alors uniquement d’admettre des différences de rythmes dans la construction européenne, tous les États membres poursuivant la même finalité.

À l’opposé, les tenants de l’Europe à la carte considèrent que chaque État doit avoir la possibilité de décider s’il souhaite approfondir, ou non, sa participation à l’UE. Mais cette approche comporte un risque de désintégration et de désolidarisation. L’UE semble avoir fort à perdre en s’engageant dans cette voie, pourtant de plus en plus suivie ces dernières décennies.

On peut néanmoins estimer que la mise en œuvre de deux, voire bientôt trois, coopérations renforcées sera au contraire de nature à favoriser un approfondissement de l’intégration européenne, d’une part, en offrant à certains la possibilité d’avancer ensemble et, d’autre part, en attirant à terme les autres pays.

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