Déclaration de Mme Elisabeth Guigou, ministre de la justice, sur l'action de la justice dans la définition et la mise en oeuvre de la politique de la ville, les contrats locaux de sécurité en réponse à la délinquance des mineurs, à Paris le 19 janvier 1998.

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Circonstance : Réunion sur les contrats locaux de sécurité à Paris le 19 janvier 1998

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Texte intégral

La ministre de la Justice a beaucoup à dire aux maires et aux préfets parce que la Justice a beaucoup à entreprendre avec les maires et avec les préfets. C'est pourquoi j'ai accepté très volontiers l'invitation qui m'a été faite par Monsieur le ministre de l'intérieur de m'exprimer ce matin devant vous et je l'en remercie.
Mes rencontres régulières avec les élus locaux lors de mes déplacements sur le terrain, mon travail dans le département de Vaucluse et la région PACA, leur participation aux groupes de travail de la chancellerie, font que je suis extrêmement sensible à vos préoccupations.
De tous ces échanges, je sais combien vous êtes attentifs aux questions de Justice, et surtout aux réponses de la Justice dans le domaine de la sécurité.
Aujourd'hui, la Justice a évolué. Les magistrats du parquet, des magistrats du siège comme les juges de enfants, les juges de l'application des peines, les juges d'instance sont des partenaires des politiques territorialisées.
L'institution judiciaire est devenue un acteur incontournable de la plupart des politiques publiques.
C'est pourquoi en particulier la réforme du statut des magistrats du parquet que j'ai engagée distingue bien, d'une part, leur nécessaire indépendance dans l'appréciation d'une poursuite individuelle, d'autre part, leur subordination au principe hiérarchique dans la définition des politiques publiques gouvernementales.
Cette place des parquets, en particulier, dans la définition et la mise en oeuvre des politiques locales, aux côtés des préfets, des maires, mais aussi des conseils généraux - que l'on oublie trop souvent - appelle quelques précisions.
J'aborderais rapidement, sous l'angle de mon ministère, trois questions totalement liées :
- la politique de la Ville ;
- les contrats locaux de sécurité ;
- la délinquance des mineurs.
1) LA POLITIQUE DE LA VILLE
Il y a maintenant plus de quinze ans, dans le cadre des conseils communaux de prévention de la délinquance, que, pour la première fois, ont été institutionnalisées des relations partenariales entre la Justice et les autres acteurs locaux des politiques publiques. Grâce à Gilbert BONNEMAISON et aux élus qu'il a progressivement réussi à associer à cette idée, a été dépassé le clivage absurde selon lequel il y aurait une antinomie entre prévention et répression.
Nous sommes tous d'accord, je l'espère, pour considérer aujourd'hui que le traitement de la délinquance forme un tout, dans lequel chacun a ses compétences propres : à l'Etat (le préfet) et aux collectivités locales la charge de la prévention, les conseils généraux ayant la lourde charge de l'aide sociale à l'enfance et de la prévention spécialisée. Le procureur a quant a lui la charge exclusive de la direction de la police judiciaire et de l'action publique.
Mais, compétences propres ne veut pas dire étanchéité. Les actions de chacun se nourrissent des échanges et de l'expérience des autres.
Mesdames et messieurs les maires, vous savez l'importance des échanges d'information avec un procureur de la République lorsque celui-ci participe à un conseil communal de prévention de la délinquance.
Je sais combien aussi combien vous êtes sensibles à l'ouverture de la Justice sur la cité. J'ai pu constater, par exemple récemment aux Mureaux, à Epinay ou à Saint-Denis, le nouveau type de rapports entre Justice et responsables locaux que permet l'ouverture d'une maison de Justice et du droit, ou encore la participation d'un procureur à un groupement local de traitement de la délinquance (aux Francs-Moisins).
Je veux que se développent ces initiatives, tout comme les actions entreprises pour diversifier et accélérer la réponse pénale (médiation, réparation, classement sous condition, rappel à la loi, injonction thérapeutique, travail d'intérêt général....), etc...
Vous voyez combien l'énumération même de ces initiatives de la Justice montre la richesse du contenu de la politique judiciaire de la ville. Je souhaite que de plus en plus de magistrats s'y impliquent.
En fin de compte, c'est là où les magistrats se sont trouvés confrontés aux plus grandes difficultés qu'ils ont le plus innové. Le défi posé par la délinquance urbaine a constitué, paradoxalement, un puissant facteur d'évolution de la Justice. Beaucoup de magistrats ont compris qu'ont ne pouvait plus répondre dans les formes et avec les méthodes du XIXème siècle au questions posées par le développement urbain des années 2000.
La modernisation des réponses de la Justice, c'est aussi gérer en partenariat la gestion des crises de violences urbaines. Je ne veux pas que tel épisode particulier cache l'essentiel. L'essentiel, c'est que seule la concertation permanente entre les différents acteurs de la sécurité et notamment le maire, le préfet et le procureur de la République, avant, pendant et après la crise, peut permettre de la prévenir ou de la gérer efficacement.
En particulier, le préfet qui a la lourde responsabilité du maintien de l'ordre et le procureur de la République qui dirige l'action de la police judiciaire doivent travailler en étroite collaboration et définir une stratégie commune qui permette tout à la fois de limiter l'ampleur des exactions et d'en déférer dans de bonnes conditions les auteurs à la Justice.
Je tiens, enfin, à souligner combien il est important que les responsables arrêtent ensemble les grandes lignes de leur communication externe sur ces événements.
Je vais réunir dès le mois prochain une réunion de l'ensemble des procureurs généraux et procureurs de la République sur cette question. Monsieur le Ministre de l'Intérieur m'a d'ores et déjà fait connaître qu'il acceptait d'y intervenir.
Cette concertation renforcée guide aussi le dispositif des contrats locaux de sécurité.
2) LES CONTRATS LOCAUX DE SECURITE.
Cette réunion a pour premier objet les contrats locaux de sécurité. J'ai tenu, vous le savez, à ce que les parquets soient étroitement associés à l'élaboration de ces contrats et aux actions qui en seront le résultat. Je souhaite en effet que la territorialisation de l'action de la Justice se renforce à cet échelon local particulièrement opérationnel et j'ai transmis le 5 janvier des instructions en ce sens aux procureurs généraux.
Je ne vais pas vous parler de l'architecture générale ni des modalités d'élaboration des contrats ; elles vous sont déjà bien connues. Par contre il me semble qu'il convient de clarifier le niveau d'intervention de chacun pour mieux travailler ensemble.
Les contrats locaux vont associer de nombreux jeunes aux missions de prévention et de sécurité, dans le cadre du programme emploi-jeunes.
La Justice n'est pas indifférente aux emplois d'adjoint de sécurité et des emplois-jeunes dont beaucoup vont intervenir sur des fonctions de prévention et de médiation.
Il est important, à ce niveau, de distinguer la médiation sociale de la médiation judiciaire. La Justice ne doit intervenir que lorsqu'une infraction est constatée. J'attends beaucoup de la médiation sociale pour qu'elle régule les conflits en amont du judiciaire, et non pour qu'elle produise une augmentation de la saisine de la Justice qui a déjà des difficultés à traiter tous les contentieux dont elle est saisie.
Il faut donc, sur chaque site, que soit engagée une concertation entre maire, préfet et procureur pour le traitement des incivilités, ces petits faits répétitifs qui empoisonnent la vie quotidienne mais dont le contenu pénal n'est pas évident. Il doit en effet exister une réponse de premier niveau par le biais des agents locaux de médiation sociale.
Les parquets veilleront localement à ce que ces réponses se concilient avec le respect des principes juridiques. Je rappelle également que seul le procureur exerce les prérogatives d'opportunité des poursuites.
Mon ministère s'est lui aussi totalement engagé dans le plan gouvernemental emplois-jeunes. Avec Madame la ministre de l'emploi et de la solidarité, nous avons signé le 3 décembre un premier accord-cadre avec trois associations : l'INAVEM -aide aux victimes-, le CLCJ -contrôle judiciaire et alternatives à l'incarcération-, l'AFSEA (La Sauvegarde) -prise en charge des mineurs-, pour plus de 1.500 emplois-jeunes.
J'insiste particulièrement sur l'implication des préfets et des maires dans la réussite du volet Justice du plan emplois-jeunes qui constitue le support d'un partenariat amplifié. La prise en charge de tout ou partie des 20% par les collectivités territoriales constituera un facteur déterminant de la réussite des politiques locales d'aide aux victimes, l'accès au droit, la prévention de la délinquance, les alternatives à la voie uniquement répressive dont on sait les limites sur la récidive. A chaque emploi-jeune créé doit correspondre un projet utile pour que la Justice se rapproche des préoccupations de nos concitoyens.
Compte tenu de l'apport de ces nouvelles méthodes de travail et du nombre de jeunes qui vont intervenir en appui de ces politiques, je demande aux procureurs de veiller à la cohérence du dispositif d'ensemble pour qu'il soit opérationnel.
Qu'il s'agisse de l'implantation de nouvelles maisons de Justice et du droit, de la création de groupes locaux de traitement de la délinquance, ou d'une organisation des parquets plus adaptée au travail partenarial avec les municipalités. Tous les ressorts ne justifient pas de telles mesures, certains peuvent en nécessiter d'autres. C'est aux partenaires locaux d'en décider.
Il y a en revanche un phénomène qui concerne tous les ressorts et sur lequel les contrats locaux de sécurité ne doivent pas être muets : c'est celui de la délinquance des mineurs.
3) La délinquance des mineurs
Tous les constats convergent : la délinquance des mineurs est marquée par trois données : l'augmentation et l'aggravation des faits délictueux, la précocité des passages à l'acte.
Je ne voudrais pas cependant qu'en se centrant sur la seule délinquance des jeunes, on occulte toutes les causes (crise sociale et crise de l'autorité parentale, échec scolaire, chômage, absence de perspectives d'avenir....). L'une des causes souvent mise en avant est également l'éviction du cursus scolaire. L'école a en effet tendance à exclure les mineurs qui troublent l'ordre public scolaire sans pour autant utiliser les classes-relais dont je conviens qu'il faudrait généraliser la création.
La réponse pénale, surtout pour des mineurs, si elle est nécessaire, est loin d'être suffisante.
Bien entendu, les contrats locaux de sécurité s'inscrivent dans une politique d'ensemble et ne pourront pas suffire à apporter une réponse à tous les défis posés par cette délinquance. Ils vont néanmoins y aider.
Je crois tout d'abord qu'il est particulièrement important que tous les actes délictueux commis par des mineurs fassent l'objet d'une réponse. Le préalable est aussi que les taux d'élucidation des affaires s'améliorent. La première cause de l'impunité, c'est la non-identification des auteurs d'infractions.
A cet égard, c'est le signalement précoce qu'il faut améliorer. Il s'agit de travailler avec les enseignants notamment mais aussi avec les élus et les travailleurs sociaux pour que soit détecté et traité le processus qui mène à la délinquance. Il faut agir ensemble pour lutter contre tous les facteurs favorisant l'entrée ou le maintien dans une trajectoire délinquante. Ce sont ces diagnostics qu'il faut sans tarder améliorer.
J'en ai un peu assez d'entendre que la Justice a des taux de classement sans suite de 74% des affaires transmises alors que plus de la moitié de ces classements correspond à ce que l'on appelle des procédures contre X... (auteurs non identifiés), et qu'une autre partie correspond à des infractions non fondées en droit ou à des classements sous condition (par exemple après réparation).
Je veux en revanche que, lorsque des mineurs sont identifiés comme auteurs d'infractions, que les affaires soient toutes traitées et dans un délai rapide. Je dois constater qu'un effort significatif a été effectué ces dernières années, augmentant beaucoup la charge des parquets et des tribunaux pour enfants.
Ainsi, le nombre de poursuites pénales devant les juridictions des mineurs a augmenté de 5.000 dossiers d'une année sur l'autre, passant de 37.336 affaires en 1995 à 42.625 affaires en 1996. Le nombre de mineurs impliqués dans les procédures pénales a atteint le chiffre de 22.505 en 1996 contre 20.292 l'année précédente. Le nombre des mesures éducatives concernant les mineurs poursuivis est également en augmentation. J'observe également que pour les mineurs multirécidivistes il existe également une diversité des réponses à la détention ; je pense à cet égard aux placements que les juges des enfants effectuent dans les lieux de vie. Je souhaite développer ces initiatives.
Il faut continuer dans cette voie pour améliorer le traitement des affaires pénales mettant en cause des mineurs, afin d'éviter la récidive et de combattre le sentiment ressenti par la population à l'égard de la délinquance des jeunes.
J'évoque rapidement la question de la responsabilité pénale des mineurs, posée parfois sous l'ange de l'abaissement à 14 ans du seuil de responsabilité. Je n'y suis pas pour ma part favorable.
Mais j'attire votre attention sur le fait que, comme dans d'autres domaines, la demande sociale vis à vis de la Justice explose. La charge qui repose sur la Justice devient de plus en plus lourde et malgré mon bon budget 1998 et le plan d'urgence de recrutement de magistrats et fonctionnaires que j'ai mis en place, les juges ne pourront pas tout bien traiter ; la Justice ne peut se contenter d'être le réceptacle de tous les dysfonctionnement sociaux. C'est en amont qu'il faut traiter les questions sociales. Dès le début de mon mandat je m'en suis préoccupé et j'ai agis en ce sens sur le problème de la prise en charge des mineurs dans les foyers éducatifs et les unités éducatives à encadrement renforcé.
L'augmentation du taux de réponses pénales ne réglera pas tout à lui seul. L'offre éducative doit être toujours présente.
La place des conseils généraux est-là essentielle, tant l'on sait que la délinquance d'un jeune résulte avant tout de carences éducatives. La prévention et la prise en charge éducative doivent être renforcées en même temps que les réponses aux actes délictueux. Or, chaque fois que je rencontre des juges des enfants, confrontés à des situations de plus en plus lourdes, ils me parlent du nombre de mesures éducatives prononcées non prises en charge par les services relevant des conseils généraux ou ceux de la protection judiciaire de la jeunesse.
J'essaye quant à moi de développer les services de la protection judiciaire de la jeunesse. 100 emplois ont été créés au budget 1998, effort significatif après une période de sous-recrutement.
Il ne faut pas croire que le transfert massif de cas de mineurs sur la Justice auquel nous assistons permettra de résoudre magiquement les situations auxquelles nous sommes confrontées. Ce n'est qu'avec une politique globale de prévention et de prise en charge des mineurs, associant l'Etat, les conseils généraux et les municipalités que nous pourrons faire face à ce défi.
La seule attitude à développer face à ces mineurs, c'est de combiner la sanction pour les actes répréhensibles et l'écoute pour préparer l'avenir. Vis à vis d'un jeune, la nécessaire sanction pour tout acte délictueux doit s'articuler avec un projet éducatif suivi par un adulte référent. L'adulte référent c'est naturellement au sein de la famille que le mineur doit le trouver. A défaut c'est aux services éducatifs de la protection administrative ou de la Protection Judiciaire de la Jeunesse de palier cette carence.
Dans cette approche d'ensemble, Mesdames et Messieurs les maires, je souhaite que soient développées avec vous, envers les mineurs auteurs d'infractions, les mesures de médiation-réparation, le travail d'intérêt général qui ont une valeur éducative et compensatrice exemplaire.
LA COMMUNICATION.
Je voudrais, pour terminer, juste évoquer les problèmes de communication.
L'institution judiciaire communique encore mal. Je souhaite que les procureurs de la République puissent mieux expliquer leur politique pénale et les contraintes avec lesquelles ils doivent compter.
L'institution judiciaire n'est pas détachée de la société, elle en devient même de plus en plus un des rouages essentiels. Elle doit expliquer ce qu'elle fait et répondre aux interrogations de nos concitoyens.
Les élus locaux sont les meilleurs relais pour à la fois exprimer les attentes de la population et comprendre le caractère global d'une politique.
Les contrats locaux de sécurité constituent un instrument privilégié pour conjuguer les efforts de tous les responsables, chacun dans son domaine de compétence.
Parce que je crois aux politiques locales, parce que je crois à l'ouverture de la Justice sur la cité, je veillerai pour ma part que les parquets prennent toute leur place dans les contrats locaux de sécurité.
(Source http://sig.premier-ministre.gouv.fr, le 17 septembre 2001)