Déclaration de Mme Delphine Batho, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, sur les grands principes de la modernisation du droit de l'environnement, à Paris le 25 juin 2013.

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Circonstance : Ouverture des états généraux de la modernisation du droit de l'environnement, au Muséum d'histoire naturelle, à Paris le 25 juin 2013

Prononcé le

Texte intégral

Monsieur le directeur général du Muséum, merci de nous accueillir dans ces lieux chargés d'histoire et de signification,
Mesdames, Messieurs les préfets, les parlementaires, les directrices et directeurs généraux du ministère de l'Écologie et d'autres ministères,
Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux de l'environnement, de l'aménagement et du logement,
Mesdames et Messieurs les juristes, les représentants des associations, des syndicats, des entreprises,
Mesdames, Messieurs,
La première réunion des États généraux de la modernisation du droit de l'environnement s'inscrit dans une continuité et une histoire.
Il y a 10 ans jour pour jour, le 25 juin 2003, le projet de loi Constitutionnel de la Charte de l'environnement était présenté en Conseil des ministres. Cette étape, majeure, a elle-même été précédée de la construction, étape après étape, du droit de l'environnement, en particulier depuis la fin des années 70.
Le droit est toujours au service de valeurs, d'une vision de la société. Le droit de l'environnement s'est construit à mesure qu'a progressé la conscience de la gravité de la crise écologique.
Au moment d'engager une nouvelle étape, celle de la modernisation, je veux m'inscrire dans la continuité de ces progrès successifs du droit de l'environnement dont je veux rappeler brièvement l'histoire.
Car les États généraux sont une nouvelle étape qui s'inscrit dans le prolongement, non plus seulement quantitatif mais désormais qualitatif, des règles environnementales.
Je veux rappeler quelques étapes.
Il y a eu l'adoption le 2 mai 1930, de la « loi sur la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque ». Cette loi, qui est encore aujourd'hui le fondement des classements et des inscriptions de sites, est la première traduction de la protection de la nature, avec un impératif : la nature doit être protégée comme l'est le patrimoine culturel.
A partir des années 70, cette vision change profondément. C'est le temps de la prise de conscience de l'impact de l'homme sur l'environnement. La protection de la nature se dote de ses propres outils, de ses concepts, politiques et juridiques.
En France, c'est la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. La protection de la nature devient d'intérêt général. La nature devient vivante, puisque cette loi permet la protection non plus seulement de sites mais de la faune et de la flore.
C'est aussi la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (les ICPE), qui impose aux installations industrielles et agricoles des normes environnementales. Cette loi, et la réglementation des ICPE, avec cette idée centrale d'une nomenclature qui recense toutes les catégories d'installations et les régimes qui leur sont applicables avec des prescriptions générales, servira de référence au niveau européen.
Vient ensuite le temps des grandes avancées du droit européen avec, en 1979, la directive relative à la conservation des Oiseaux sauvages ainsi que leurs habitats. Suivie en 1992 par la Directive Habitats qui impose la protection d'espèces protégées. C'est un tournant important, puisque aujourd'hui 85 % des normes environnementales nationales sont d'origine communautaire.
En 1986, c'est la loi « littoral », loi fondamentale qui a mis fin à une dégradation continue des rivages.
Puis est venu le temps d'une vision globale et systémique de l'environnement.
C'est la loi sur l'eau de 1992, les lois sur les déchets et sur le recyclage.
C'est la loi Barnier du 2 février 1995 qui instaure la commission nationale du débat public et fixe les principes de la prévention des risques naturels. C'est le fonds Barnier qui sera mobilisé pour venir en aide à la population des Hautes-Pyrénées et de Haute-Garonne après les inondations.
C'est, le 30 décembre 1996, la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie qui instaure des droits nouveaux pour tous en matière de qualité de l'air, de surveillance de l'atmosphère et de déplacement urbain.
C'est le 18 septembre 2000, la naissance du code de l'environnement qui réunit pour la première fois le corpus du droit de l'environnement français.
C'est la loi du 9 mai 2001 qui crée l'Agence française de sécurité sanitaire et environnementale qui donne les moyens d'analyser de manière indépendante les risques environnementaux et sanitaires.
Il faudrait aussi citer la loi du 30 décembre 2006, sur l'eau et les milieux aquatiques, et bien d'autres encore, les lois Grenelle, la loi interdisant la fracturation hydraulique qui a été prise en réponse aux mobilisations populaires dans les territoires…
L'inscription de la Charte de l'environnement dans la Constitution, réforme constitutionnelle décidée par le président CHIRAC, a érigé la protection de l'environnement au rang de valeur constitutionnelle. Ceux qui pouvaient avoir des doutes sur la portée normative de la Charte à l'époque ont obtenu une réponse claire avec la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.
Ainsi, la protection de l'environnement ne relève pas seulement d'un droit technique, de normes sectorielles, mais bien de principes supérieurs, ayant valeur constitutionnelle, universels et compréhensibles par tous : principe de prévention, principe de précaution, principe de participation du public.
Aujourd'hui, ce sont ces valeurs, c'est cet esprit d'universalité qui doivent à nouveau nous animer.
Nous allons poursuivre sur ce chemin.
Nous avons adopté la loi du 27 décembre 2012 sur la mise en oeuvre du principe de participation défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Ce texte, dont je sais qu'il a suscité des critiques, est pour moi une avancée de la démocratie environnementale. Ses conséquences pratiques inquiètent. Je sais que vous allez en parler dans les tables rondes.
Nous avons réformé le dialogue social environnemental avec la création d'un Conseil national de la transition écologique, qui pourra émettre des votes sur des avis transmis au Parlement.
Nous achevons la rédaction du projet de loi cadre sur la biodiversité, qui va redéfinir les rapports d'interdépendance entre l'homme et la nature, ratifier le protocole de Nagoya et créer l'agence française pour la biodiversité, mais aussi renforcer les sanctions pénales pour les atteintes à la biodiversité.
Avec Christiane TAUBIRA, nous travaillons à l'introduction du préjudice écologique dans le code civil, après la décision de la cour de cassation sur la catastrophe de l'Érika.
Avec la réforme du code minier, nous allons introduire, enfin, l'environnement dans la réglementation minière. Je remercie d'ailleurs Thierry TUOT, qui a accepté d'animer la table ronde n°2, d'avoir mis tant d'engagement personnel et d'esprit d'innovation dans cette réforme qui est sur le point d'aboutir. C'est un travail de titan, plus de 400 articles ! Un des objectifs de cette réforme du code minier, c'est de pouvoir dire : plus jamais le permis REXMA en Guyane, plus jamais d'exploitation minière dans le périmètre d'un parc national.
Je veux aussi lancer le chantier de l'extension de l'action de groupe à l'environnement et, en lien avec Marisol TOURAINE, à la santé environnementale. Ce sera une avancée majeure. Nous devons y travailler, engager ce chantier de l'action de groupe environnementale.
La perspective, le cap que j'assigne à ces États généraux, c'est donc la marche en avant, le progrès. Résolument.
Mais j'ai une conviction fondamentale, conviction que nous avions tous partagée lors de la conférence environnementale : le progrès du droit de l'environnement, aujourd'hui, passe par sa modernisation. Modernisation non pas au sens où il s'agirait d'un droit ancien, puisqu'il est de construction récente. Mais modernisation au sens de son efficacité, de sa lisibilité, de sa modernité dans le rapport aux citoyens, à la participation du public, aux porteurs de projets, aux usagers. De son amélioration qualitative.
Tous ici, vous êtes à un titre ou à un autre, des utilisateurs du droit de l'environnement. Vous savez qu'un changement est nécessaire et que s'il n'a pas lieu, ce ne sera pas seulement telle ou telle procédure qui sera dénoncée, rejetée, mais l'objectif même des politiques environnementales. Et cela, je ne le veux pas. Le statut quo n'est pas envisageable.
Le droit de l'environnement doit être au service de l'environnement et de la démocratie. Il se dévoie quand il est synonyme de bureaucratie et de formalisme kafkaïen. C'est devenu un problème qui conduit à l'impuissance des politiques publiques, à l'immobilisme, qui pose aussi un problème de compétitivité économique à la Nation.
C'est pourquoi le président de la République en annonçant, il y a quelques mois, la nécessité de ce qu'il a appelé « un choc de simplification », visait l'ensemble des normes qui engendrent ces difficultés, au-delà des seules normes environnementales, qui ne sont pas les seules concernées.
Bien sûr, la protection de l'environnement implique des règles. Il faut des règles. Toute protection repose sur des principes normatifs forts. Je le dis clairement : la dérégulation et la libéralisation ne seront pas la politique du gouvernement.
Mais oui, je crois sincèrement que l'on peut protéger mieux en faisant plus simple, plus clair, plus efficace.
C'est indispensable. Je ne peux pas faire un pas sur le terrain, sans que, de toutes parts, ne monte le rejet de nos réglementations et la mise en cause de l'administration du ministère de l'Écologie. Je le dis sans détour. Les DREAL sont largement représentées aujourd'hui, comme les services déconcentrés de l'État, les préfets de région. Je salue le travail de tous les agents du ministère. Je sais que ce constat est aussi le leur. Ils le vivent comme une injustice car c'est, aujourd'hui, l'administration qui fait les frais dans son image de marque d'une complexité des règles, dont elle n'est pas à l'origine. Les DREAL ont élaboré une contribution pour ces États Généraux à ce sujet qui sera discuté tout à l'heure.
Nous avons le choix aujourd'hui entre deux attitudes : soit nous enfermer dans la tour d'ivoire de nos certitudes, soit écouter, prendre en considération les critiques, et en faire un levier pour progresser, pour que la mission de l'État ait plus de sens.
Je le dis clairement : nous ne céderons pas aux discours ambiants qui font trop souvent de l'écologie le bouc émissaire de la crise économique et sociale. Je ne l'accepte pas. Et je n'accepterai pas, ni beaucoup d'entre vous d'ailleurs, un retour en arrière, une régression au regard d'un certain nombre de valeurs.
Mais ce n'est pas en défendant le statut quo que l'on défend l'environnement. Il faut un changement. Regardons la réalité en face. Je veux prendre quelques exemples :
- Les habitants de Luz Saint Sauveur, dans les Hautes-Pyrénées, 24h après la catastrophe, m'ont donné cette pétition contre la loi sur l'eau, qui leur a été opposée lorsqu'ils ont voulu entreprendre des travaux de curetage des cours d'eau. Ces travaux n'auraient rien changé, compte-tenu de l'ampleur exceptionnelle de la crue. Mais c'est, à mes yeux, significatif que dans l'épreuve, une des premières choses qu'ils aient eu à l'esprit, c'est de faire une pétition pour la donner à la Ministre de l'Écologie, c'est le signe que quelque chose ne va pas.
- Trois ans après le passage de la tempête Xynthia, les digues nouvelles dont l'État a prescrit la construction pour protéger les personnes et les biens, ne sont pas construites. Qui peut le comprendre, ce n'est pas normal.
- Qu'il faille 8 ans pour que des éoliennes puissent être construites, fonctionner et être raccordées au réseau, ce n'est pas normal.
- Que tous les projets voient leur calendrier, leur coût financier, déraper et surdéraper, pour des raisons liées à la complexité des procédures, ce n'est pas normal.
Je pourrais multiplier les exemples. Vous en connaissez des centaines.
Je pense qu'il est possible d'avoir de hauts standards de protection de l'environnement et, en même temps, des procédures claires, efficaces, lisibles, proportionnées.
C'est pour faire ce bilan, honnête et sans concession, du droit de l'environnement que vous êtes réunis aujourd'hui. Mais aussi pour apporter des solutions. C'est pourquoi les États généraux étaient l'un des engagements de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre 2012.
Il s'agit d'une des réformes de structure les plus importantes que nous engageons. C'est un chantier de longue haleine. Il faut l'engager avec méthode, avec cohérence, avec pragmatisme.
J'ai voulu que cette démarche parte du terrain. J'ai tenu à ce que les services instructeurs, ceux qui appliquent le droit, soient consultés. J'ai voulu que les États généraux soit l'occasion de montrer l'intérêt qu'il y a à ouvrir les portes au dialogue, à susciter la participation, à faire confiance à la démocratie environnementale.
J'ai voulu aussi que cet « esprit des États généraux » soit incarné par des personnalités, jeunes et engagées.
Je remercie tout particulièrement le comité de pilotage.
- Delphine HEDARY tout d'abord, membre du Conseil d'État, forte d'une expérience non seulement de juriste, mais aussi du corps préfectoral, et aussi responsable du pilotage de la réflexion de la Commission Coppens, qui avait été le préalable à l'élaboration du projet de Charte de l'environnement.
- Arnaud GOSSEMENT, avocat spécialiste de droit de l'environnement, ancien porte-parole de FNE, auteur d'un des premiers rapports sur le code minier, qui malheureusement était resté sans suite.
- Claude CHARDONNET bien connue de nombreux maîtres d'ouvrages et grands opérateurs en matière d'infrastructure et qui est spécialiste de la participation du public.
La manifestation d'aujourd'hui leur doit tout. Pour leur engagement bénévole et entier, ils ont toute ma reconnaissance.
Je veux aussi remercier Julien BOUCHER et toute la direction des affaires juridiques du ministère, ainsi que Paquita MORELLET-STEINER dans mon équipe qui a suivi ce processus.
Je vais participer presque toute la journée à vos débats. Je suis là pour écouter. Et ensuite en retenir des conclusions.
Pour réussir une réforme comme celle que nous entreprenons, il faut une boussole. Cette boussole, pour moi, ce sont trois principes simples :
- Le premier principe, c'est le principe de progrès des normes environnementales : pas de simplification sans niveau égal ou supérieur de protection de l'environnement ; pas de moins disant, pas de retour en arrière. Il ne s'agit pas d'en rabattre sur l'ambition.
- Le deuxième principe, c'est le principe d'efficacité : l'obligation ne doit pas porter sur les moyens, mais sur les résultats. C'est l'inverse du formalisme. Si une procédure plus légère permet d'atteindre plus vite l'objectif de protection, alors il faut la retenir. Il faut en revenir en permanence à l'esprit de nos réglementations et ne pas s'en tenir uniquement à la lettre de textes très complexes. Quel est le but de l'étude d'impact ? Améliorer un projet. C'est l'objectif qui détermine les moyens à mettre en oeuvre, et non pas l'inverse.
- Le troisième principe c'est le principe d'effectivité. Les règles doivent être appliquées. Toute entorse au droit de l'environnement implique une sanction. Aujourd'hui, 90 % des plaintes déposées en matière d'environnement devant le juge judiciaire sont classées sans suite. Réduire un certain formalisme bureaucratique dans le contrôle a priori n'est possible que si on a la certitude de la réalité du contrôle a posteriori. Aujourd'hui, le déficit de contrôle en aval entraine l'hypertrophie de la réglementation en amont. Cela doit changer.
Mesdames, Messieurs,
Je conclurai tout à l'heure cette journée. La conclusion n'est pas écrite à l'avance. J'attends beaucoup de vos échanges.
En fait, ces États généraux concernent le rapport de la société française à l'écologie. A mes yeux, l'écologie a besoin de l'adhésion des citoyens, elle a besoin des élus locaux, des entrepreneurs, de toutes les composantes de la société française.
L'hypercomplexité de certaines de nos règlementations nourrit indéniablement un rejet préoccupant qui doit tous nous interpeller.
Tous ensemble, nous voulons y remédier. Je souhaite que cette démarche soit ouverte, transparente, consensuelle. Je souhaite y associer la majorité, mais aussi l'opposition.
Car nous pouvons tous nous rassembler sur un certain nombre d'évolutions de bons sens.
Bon travail à tous.
Source Http://www.developpement-durable.gouv.fr, le 26 juin 2013