Déclaration de M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international, sur l'accord de Paris sur le climat, au Sénat le 10 février 2016.

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Circonstance : Audition devant la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, le 10 février 2016

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Texte intégral


En me présentant devant vous, je ne fais qu'honorer un engagement. Le Parlement a joué un rôle fondamental dans cet accord, à travers la diplomatie parlementaire : vous avez bien travaillé pour convaincre les parties. C'est un véritable succès, salué de toutes parts, devant lequel personne n'a boudé son plaisir, les mécanismes de négociation prévoyant que l'accord devait faire l'objet d'un consensus mondial.
Je ne doutais pas que nous parviendrions à un accord, tant la pression était forte ; mais je craignais qu'il soit minimal. Or nous avons non seulement obtenu un accord - le plus important depuis le début du siècle - mais, qui plus est, un accord qui nous engage pour aujourd'hui, demain et après-demain, à un niveau d'exigence considérable.
Il est vrai que, comme François Delattre vous l'a dit, tous ont salué l'action de la France - signe que le multilatéralisme peut aboutir à des accords. Encore faut-il les appliquer.
Quelques réflexions sur le texte négocié. J'en conviens, ce n'est pas du Flaubert ! Il faut distinguer l'accord de Paris, qui comporte 29 articles, et les 140 paragraphes de la décision - le 137e mentionne une tarification du carbone, ce qui n'a pas été sans lutte. Le point le plus important est qu'il entrera en application en 2020 dès lors que 55 pays, représentant plus de 55% des émissions, l'auront ratifié.
Première étape, le secrétaire général de l'ONU invitera les dirigeants de la planète à venir signer et, le cas échéant, ratifier l'accord le 22 avril à New York. Le président de la République s'y rendra, j'envisage de l'y accompagner.
Au niveau national, la ratification doit être aussi rapide que possible, pour que nous conservions notre leadership. Les autres pays européens doivent, eux aussi, aller vite, avec cette particularité qu'une ratification est prévue par l'Union européenne une fois que ses 28 membres l'auront fait.
Vous le savez, les principaux émetteurs de gaz à effet de serre sont la Chine pour 28% des émissions mondiales, les États-Unis pour 20% et l'Union européenne et l'Inde pour environ 15% chacune. Commençons par eux. Je n'ai pas d'inquiétude particulière à cet égard, bien qu'une difficulté soit très récemment survenue aux États-Unis : saisie par des États et des entreprises charbonnières qui souhaitaient suspendre la mise en oeuvre du plan contre les émissions des centrales au charbon - un engagement du président Obama - la Cour suprême leur a donné gain de cause. La suspension, obtenue par cinq voix contre quatre, intervient dans l'attente d'une décision d'un tribunal de niveau inférieur. Le secrétaire d'État John Kerry, avec qui j'en ai discuté aujourd'hui, s'est montré rassurant ; reste que cette décision pourrait interférer avec l'élection présidentielle.
Deuxième étape, la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CNUCCC) doit préciser à partir du mois de mai une série d'éléments de l'accord, comme le reporting sur la manière dont les États remplissent leurs obligations ou encore le contrôle de l'application. En liaison avec mon successeur marocain, je compte faire en sorte que plusieurs points aient d'ores et déjà été éclaircis au mois de novembre, pour la COP22 à Marrakech. La notion de réévaluation des objectifs ou review est fondamentale ; nous avons obtenu un réexamen en 2018, j'espère que les parties seront incitées à aller plus loin.
La Conférence de Paris a débouché sur des engagements pris par les États, désignés sous l'acronyme anglais INDC. Sur les 195 États présents, 187 se sont engagés, certes avec des ambitions variables - le Costa Rica figure au premier rang - mais le simple fait que chacune des parties se soit livrée à un examen pour aboutir à ces engagements est une révolution.
J'ai bon espoir que ces INDC soient ultérieurement améliorés. Certes, aucune peine de prison ne menace les dirigeants nationaux qui ne les respecteront pas, mais la pression des pairs et des populations qui prennent de plus en plus conscience des conséquences du dérèglement n'est pas à négliger. Enfin, les novations technologiques à venir devraient contribuer à une évolution. Dans quelques années, des satellites pourront déterminer, en le survolant, la quantité d'émissions de gaz à effet de serre d'un pays donné.
Saluons à cet égard le rôle fondamental du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec). Il y a cinq ans, les réunions internationales sur le climat se divisaient en deux séquences : la première sur la réalité du dérèglement climatique, la seconde sur la responsabilité de l'homme dans ce dérèglement. Ces deux questions ont été tranchées, sauf peut-être aux États-Unis, nous laissant concentrer désormais nos efforts sur ce qu'il faut faire. D'après le Giec, si rien n'est fait pour réduire les dérèglements, nous sommes sur une trajectoire de + 4 à + 5°C à la fin du siècle. C'est catastrophique et ce serait invivable. La somme des INDC nous ramène à une augmentation de 3°C ; l'objectif de l'accord est d'infléchir encore la courbe jusqu'à 2°C et, si possible, à 1,5°C. L'inclusion de ce dernier chiffre dans le texte a fait l'objet d'une rude bataille, remportée avec le concours des petits États insulaires pour qui le danger n'est pas un dérèglement climatique mais une submersion par les eaux.
Examen périodique de la mise en oeuvre des INDC, novations technologiques, prise de conscience croissante du phénomène : voilà les ingrédients de l'infléchissement de la courbe des températures.
Le dérèglement sera beaucoup plus rapide qu'on ne le pense. Le jour où la décision de mettre en place une circulation alternée à Paris au-delà d'une concentration de particules fines de 50 microgrammes par mètre cube a été prise, je me trouvais à Pékin où la concentration était de 600 microgrammes ! Là-bas, la pollution entraîne des maladies respiratoires, mais aussi des problèmes économiques. Le pouvoir chinois en a pris conscience et s'efforce de faire de cette contrainte une source de création d'emplois. La Chine a déjà atteint l'excellence dans le solaire, elle s'engage dans les autres filières.
Vous estimez que cet accord n'est pas juridiquement contraignant ; c'est à voir, car certains éléments le sont.
Au mois de juin ou de juillet aura lieu, à l'invitation d'Angela Merkel, la réunion annuelle du dialogue de Petersberg, suivie, au mois de septembre, de l'assemblée générale des Nations unies. Mais de nombreuses réunions non gouvernementales se tiendront aussi dans l'intervalle : le succès du sommet de Paris réside non seulement dans l'accord final, mais aussi dans la coopération entre les partenaires publics et les organisations non gouvernementales. C'est en réalité une série d'accords entre gouvernements, entre partenaires privés et entre entités publiques et privées qui fait toute la force de ce processus. Les collectivités territoriales se sont, elles aussi, engagées à un certain nombre de résultats - c'est une question que Ronan Dantec connaît bien. Les engagements des collectivités les plus importantes en matière de transport ou de logement sont susceptibles d'avoir un effet d'entraînement, d'autant plus si ces engagements figurent dans la plateforme Nazca de l'ONU.
Certains engagements associent l'État et les entreprises, notamment en matière de raccordement énergétique en Afrique. Citons également l'Alliance solaire internationale dirigée par le Premier ministre indien Narendra Modi, qui associe les pays situés entre les tropiques du Cancer et du Capricorne ainsi que la France et des partenaires privés ; ou encore la Mission innovation lancée par Barack Obama, François Hollande et Bill Gates, qui vise une augmentation des crédits de la recherche et de l'investissement pour, grâce aux sauts technologiques, atteindre l'objectif de 2°C voire 1,5°C. Les coûts comparés des énergies fossiles et renouvelables ont déjà été profondément modifiés, cette évolution devrait se poursuivre.
L'Agenda pour l'action sera décliné tout au long de l'année et suivi par un «champion» désigné par le président de la COP. J'ai ainsi nommé Laurence Tubiana championne pour la COP21, et mon successeur marocain fera de même pour la COP22. Comme nous avons été aidés par nos prédécesseurs péruviens, nous essaierons de faire en sorte que les Marocains prolongent et portent plus loin notre action.
Enfin, début septembre, un point sera fait à Nantes sur l'action des collectivités territoriales et la mise en oeuvre de leurs engagements précis. Ainsi se déploie le calendrier de l'année 2016. Une précision : président de la COP, j'étais chargé de parvenir à un accord et non de diriger la délégation française, une tâche qui incombait à la ministre de l'écologie. Mon mandat de président, bénévole, doit prendre fin au mois de novembre. Il a été jugé préférable que je conserve cette fonction après la Conférence car il serait difficile pour mon successeur de repartir de zéro.
Le dérèglement climatique est toujours abordé sous l'angle de la contrainte. Ce qu'il est, mais il convient de faire du risque une chance, en développant l'activité économique pour rester dans le wagon de tête. En Afrique tout particulièrement, le travail à mener est considérable. Nous essayons de faire du thème d'une vie durable un facteur de progrès.
Vous avez voté le budget de la COP ; il faut rendre hommage aux fonctionnaires, en premier lieu Pierre-Henri Guignard, qui en a suivi le déploiement et grâce à qui nous avons conclu la Conférence en deçà du budget initial.
Bien sûr, le chemin à parcourir est ardu. Le diable se niche dans les détails. Veillons à ce que les fruits tiennent la promesse des fleurs.
(Interventions de parlementaires)
Je partage entièrement votre point de vue. Les parlements ont un rôle d'autant plus grand à jouer quand tous les pays se sont engagés. Vérifier que tel ou tel objectif, formalisé dans un INDC, est atteint, voire améliorer cet engagement est à l'avantage de tous.
En raison de l'opposition de certains pays, deux domaines n'ont pas été couverts par la Conférence de Paris : le transport maritime et le transport aérien. Or ce sont d'importantes sources d'émission, en particulier le transport aérien qui est amené à se développer. L'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a cependant fait un pas avant-hier vers la limitation des émissions de gaz à effet de serre. En matière maritime, l'instance responsable est l'Organisation maritime internationale. Là aussi, même si ces deux domaines n'ont pas été inclus dans l'accord, les parlements peuvent apporter leur contribution en appui de nos représentations diplomatiques.
(Interventions de parlementaires)
Vaste question... Je l'ai dit, l'accord comporte des éléments contraignants, même si les INDC n'y sont pas inclus. Les États-Unis ne sont pas le seul État à avoir rejeté un dispositif contraignant. Le principal argument mis en avant par le président Obama était la pression d'un Congrès à majorité républicaine dont une partie des membres nient le dérèglement climatique et considèrent les engagements présidentiels comme nuls, non avenus et contre-productifs pour les entreprises américaines.
Une anecdote : vous savez qu'en anglais, «shall» est l'auxiliaire du futur, «should» celui du conditionnel - le premier détermine une obligation de résultat. Les Américains ont fait valoir que si l'accord multipliait les shall, ils ne le valideraient pas. Or le secrétariat de la COP, par ailleurs très compétent, a glissé une coquille dans la troisième et dernière version de l'accord : un should des deux précédentes versions est devenu shall. Nous avions une procédure de rectification des erreurs de plume ; mais le Groupe des 77, en réalité 134, a estimé qu'il s'agissait d'un problème de fond puisque le texte disait shall. Un long flottement s'est ensuivi, le temps de les convaincre... Une fois l'erreur corrigée, le Premier ministre des îles Marshall, en première ligne face au dérèglement climatique, a lancé en guise de boutade que son pays s'appellerait dorénavant les îles Marshould !
La tarification du carbone ne fait pas l'unanimité, en particulier, ce qui n'est pas étonnant, dans les pays qui tirent 95% de leurs recettes du pétrole et s'entendent dire qu'ils devront à l'avenir laisser leurs ressources dans le sous-sol. Le dispositif a pour objectif de faire payer davantage ceux qui émettent alors qu'aujourd'hui, les pollués paient pour les pollueurs. Nous avons réussi à mentionner la tarification dans l'accord ; quant à obtenir un prix unique au niveau mondial, c'était irréaliste. En revanche, trois zones seront bientôt couvertes par une tarification unique : la Chine au niveau national en 2017, le Canada et l'Europe. Cela devrait faire émerger, au niveau mondial, un corridor de prix appelé à se rétrécir progressivement ; un prix harmonisé dans chaque région mondiale augmenterait le coût d'utilisation des énergies fossiles et diminuerait celui des énergies renouvelables. Le prix du solaire a déjà beaucoup baissé, et d'autres évolutions s'annoncent. Dans l'idéal, il faudrait profiter de la baisse du prix du pétrole pour supprimer les subventions aux énergies fossiles ; mais il y a loin de l'idéal au réel.
Vous avez raison de soulever la question démographique. Au-delà du climat, ce sont les migrations, la sécurité alimentaire, voire la paix et la guerre qui sont en jeu. Voyez les problèmes que cause un afflux d'un million de réfugiés en Europe ; qu'en sera-t-il des 10, 15, 20 millions de déplacés par le dérèglement climatique ? Au Niger, pays très pauvre, on compte en moyenne sept enfants par femme ; le Nigeria aura 950 millions d'habitants à la fin du siècle.
En abordant les questions climatiques, on fait venir tout le reste, ce qui illustre la valeur pédagogique de notre action.
(Interventions de parlementaires)
C'est un sujet complexe. Toute évolution de la température a des conséquences sur les capacités d'un pays. La vice-présidente iranienne, qui est aussi ministre de l'environnement, m'a dit qu'il avait fait jusqu'à 75 degrés dans certaines villes iraniennes l'été dernier. Même chez nous, les conséquences économiques sont visibles, que ce soit pour les sports d'hiver, les vignobles... D'aucuns prétendent que ce sera une aubaine pour Dunkerque qui se transformerait en Côte d'Azur. À tort : le dérèglement climatique, davantage qu'un réchauffement, est une extrémisation des phénomènes météorologiques.
Les réfugiés climatiques se compteront probablement en millions. Faut-il leur accorder un statut spécifique ? La question est contestée, les parlements peuvent y apporter une utile contribution. Quoi qu'il en soit, le lien entre le climat et les déplacements de population est incontestable.
Le principe du pollueur-payeur relève du bon sens mais nous savons que, n'en déplaise à Descartes, le bon sens n'est pas la chose du monde la mieux partagée... On trouve souvent la situation inverse. Le charbon est l'énergie le meilleur marché dans nombre de pays, parce que les externalités négatives qu'il engendre sous forme d'émissions de gaz à effet de serre ne sont pas prises en compte. Le calcul est faussé, ce que le principe du pollueur-payeur corrige en établissant une vision globale du coût. J'estime néanmoins que la situation va évoluer.
L'accord de Paris prévoit qu'à l'horizon 2020, les pays développés apporteront une aide annuelle d'au moins 100 milliards d'euros aux pays pauvres pour le climat. Cette somme ne sera pas uniquement constituée de fonds publics ni exclusivement portée par le Fonds vert. Elle inclut des fonds publics, parapublics et privés ; quant au Fonds vert, sa capitalisation est pour le moment de 10 milliards d'euros, dont 1 milliard apporté par la France : il ne peut donc pas tout financer, loin de là. La décision de Paris prévoit, de plus, que le chiffre de 100 milliards sera rehaussé en 2025.
Les financements privés sont une ressource sans commune mesure avec les fonds publics : des centaines, des milliers de milliards. Or les investissements continuent à se porter en majorité sur les énergies fossiles. Plusieurs fonds souverains, notamment celui de la Norvège, se sont néanmoins retirés du secteur charbonnier, et plusieurs groupes français ont suivi leur exemple. L'agence de notation Standard & Poor's a annoncé qu'elle pénaliserait les produits financiers dépourvus de sécurisation climatique. D'après le gouverneur de la banque centrale du Royaume-Uni, la prochaine bulle financière sera celle des énergies fossiles, qui ont fait l'objet d'un surinvestissement.
Il faut, par conséquent, mettre en oeuvre le principe du pollueur-payeur pour dévier l'argent des énergies fossiles vers d'autres secteurs. D'où le débat en Europe sur la taxe sur les transactions financières et, en France, sur la taxation du diesel. L'idée essentielle est que ce qui pollue doit coûter plus cher que ce qui ne pollue pas : un principe économiquement, moralement, socialement intelligent.
(Interventions de parlementaires)
Il faut distinguer l'atténuation, la lutte contre l'augmentation des températures, de l'adaptation aux situations créées par le dérèglement climatique. Longtemps, on a privilégié l'atténuation, alors que l'adaptation est plus importante pour les pays pauvres : d'après l'OCDE, une faible part des 60 à 70 milliards d'aide déjà fléchés porte sur l'adaptation. C'est pourquoi il a été décidé à Paris que désormais, notamment dans le cadre du Fonds vert, les financements iraient davantage à l'adaptation qu'à l'atténuation. L'Agence française pour le développement (AFD), renforcée par son rapprochement avec la Caisse des dépôts et consignations, consacrera au moins 50% de ses financements aux questions climatiques.
(Interventions de parlementaires)
Vous avez raison - certains suggèrent même que la complexité de l'architecture est volontaire...
Notre priorité est le financement et le respect des engagements. Le G7 et le G20 seront des étapes importantes où la France et l'Europe devront porter le message et obtenir un accord sur les mécanismes. Ensuite, préciser les modalités de réévaluation des INDC et les mécanismes de transparence, développer la tarification du carbone : autant d'éléments très concrets. Puis l'Afrique. Enfin, la mise en place du système d'alerte dit Crews grâce auquel les habitants des petites îles les plus exposées aux dérèglements climatiques sont avertis aussi en amont que possible des catastrophes naturelles comme les typhons. Nous allons mettre l'accent, avec notre partenaire marocain, sur les précisions à apporter au texte de l'accord de Paris et sur l'Agenda pour l'action qui associe les collectivités territoriales, les entreprises, les ONG.
(Interventions de parlementaires)
Sur la présidence de la COP21, je me suis assuré que cela ne posait pas de problème juridique. C'est une activité bénévole et provisoire, compatible à ce titre avec mes fonctions éventuelles au Conseil constitutionnel.
Le président Obama s'est réellement engagé sur ce projet, dont il compte faire un élément majeur de son legacy, de son héritage. Il prend les décisions relatives à ce projet en vertu des pouvoirs propres du président ; il estime ainsi que l'accord du Congrès n'est pas indispensable à la mise en place du Clean Power Plan. J'ignore en quoi la récente décision de la Cour suprême remet cette capacité en cause et si un président républicain pourra revenir sur les décisions prises. Le cas échéant, ce président prendrait une responsabilité devant le monde de demain. On pourrait toujours arriver au double seuil de 55 pays et 55% des émissions, mais la question dépasse l'arithmétique. La compétition économique entre aussi en jeu : quelle sera la réaction des autres acteurs si les États-Unis s'affranchissent de l'accord ? Souhaitons que les engagements pris par le président actuel soient tenus et prévalent.
Source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 16 février 2016

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