Article de M. Edouard Balladur, député RPR, dans "Le Monde" du 15 avril 1999, sur le conflit du Kosovo et sa proposition de relancer le pacte de stabilité et le rôle de l'Union européenne dans le règlement du conflit.

Texte intégral

Dans la région des Balkans, les voies de la paix pourraient passer par quelques principes susceptibles, à terme, de permettre aux populations des Balkans de coexister en paix. Le principe devrait consister à réunir à nouveau la communauté internationale autour d'une solution. L'ONU, et en premier lieu le Conseil de sécurité, doivent avoir leur rôle à jouer. L'on ne peut imaginer non plus que la Russie, partenaire essentiel de la sécurité européenne, n'apporte pas sa contribution.

Le second principe concerne le rôle essentiel que devrait jouer l'Union européenne. L'exemple du « pacte de stabilité » mis en oeuvre en 1993 par elle, à l'initiative de la France, pourrait, aujourd'hui, à nouveau nous inspirer. Nous étions alors à la veille de l'élargissement de l'Union. De très nombreux pays candidats, en Europe centrale et orientale, étaient confrontés à des problèmes de frontières et de minorités. Plusieurs d'entre eux ne voulaient pas reconnaître, dans des textes bilatéraux signés avec leurs voisins, les frontières pourtant définies par les traités qui avaient suivi la Seconde guerre mondiale. De nombreuses minorités étaient au bord de la rébellion.

La logique du pacte de stabilité élaboré en relation étroite avec l'OSCE fut d'une grande simplicité : la porte serait d'autant plus ouverte aux candidats qu'ils auraient signé avec leurs voisins des traités de bon voisinage. La reconnaissance mutuelle des frontières devait avoir pour contrepartie le respect des droits des personnes appartenant aux minorités. Afin d'y parvenir, l'Union avait décidé d'aider en priorité des projets de bon voisinage.

Si l'on en juge quelques années après, l'effet politique du pacte de stabilité a été important dans toute l'Europe centrale. Il a constitué un signal très puissant à l'égard des pays candidats à l'Union. Ils ont tous compris qu'ils devaient régler leurs problèmes de frontières et prendre en considération les aspirations des minorités.

Certains se sont hâtés de signer des textes qui étaient prêts : Pologne et Lituanie, par exemple. Plusieurs pays qui n'avaient jusque-là commencé aucune discussion ont engagé des négociations, dont certaines ont abouti rapidement : la signature la plus symbolique eut lieu entre la Slovaquie et la Hongrie, le 19 mars 1995, à l'Hôtel Matignon.

D'autres ont poursuivie des efforts qui ont abouti plus tard : Hongrie et Roumanie, entre autres, en 1996. Ainsi ont également été favorisées les discussions entre la Russie et les pays baltes, désormais tous liés par des accords de bon voisinage. Ces succès avaient conduit des dirigeants américains à rappeler aux pays candidats à l'entrée dans l'OTAN qu'ils devaient respecter les principes du pacte. Pour les Balkans, en revanche, aucun progrès n'avait pu être réalisé du fait, entre autres, de la situation en Bosnie.

Dans la situation très grave que nous connaissons au Kosovo, le pacte de stabilité, peut-il aujourd'hui constituer une solution ? C'est loin d'être sûr. La diplomatie préventive, qui était possible hier dans une Europe centrale et orientale en proie aux tensions mais en paix, est fort différente des méthodes que requiert le recours par la Serbie à une violence cruelle contre les musulmans du Kosovo. Hier, l'attraction de l'UE apparaissait irrésistible à l'égard de candidats à l'adhésion, animés d'une volonté de transition démocratique et libérale. L'est-t-elle aujourd'hui autant pour les États placés dans une zone de guerre et dirigés par des pouvoirs très inégalement démocratiques, voire tyranniques, comme c'est le cas de la Serbie ?

Les objections au recours à un pacte de stabilité permettant de normaliser les relations entre la Serbie et le Kosovo ne manquent pas :
– proposer un tel pacte suffirait-il pour convaincre M. Miloševic de respecter les droits des minorités ? Certainement pas. Mais cela contribuerait à l'isoler et, si la Russie y aidait, à composer ;
– faut-il offrir des facilités à des régimes tyranniques ? Non, sauf si ces régimes commencent de façon crédible et irréversible une évolution vers la démocratie dont il est vrai que rien ne la laisse prévoir aujourd'hui ;
– l'élargissement de L'Europe, incitation à signer le pacte de stabilité, n'est pas à l'ordre du jour pour les Balkans. Les priorités y sont autres aujourd'hui.

Finalement, quelles sont les solutions ? Ne rien faire et se résigner à l'inacceptable si les frappes aériennes ne conduisent pas M. Miloševic à céder ? Envoyer des troupes au sol dont on voudrait espérer qu'elles parviennent à abattre son régime et qui ne pourrait guère avoir pour mission que de protéger les populations du Kosovo en s'y installant pour des années ? Imaginer un règlement négocié avec le régime Serbe ?

Il faut explorer une solution nouvelle : un engagement de respect des frontières et des droits des minorités garanti par la présence au sol d'une force militaire internationale d'interposition entre la Serbie et le Kosovo. Si les frappes aériennes sont efficaces et si la Russie l'accepte, c'est possible. On ne voit pas, en tout cas, quelle autre solution le serait, sauf à spéculer sur un effondrement du régime Serbe qu'on ne peut tenir pour assuré.

L'analyse sur laquelle repose l'idée d'un pacte de stabilité demeure valide. Au-delà des différences, la source de toutes les violences est bien la violation des droits des minorités et les volontés antagonistes de modifier les frontières ou de les préserver, en Bosnie hier comme en Serbie aujourd'hui.

L'UE reste, pour les pays d'Europe centrale et orientale, et quoi qu'ils disent, le pôle de stabilité, de richesse et de sécurité vers lequel chacun se sent attiré. Nul mieux que les États de l'Union ne peut comprendre cette région si difficile et si proche d'eux.

C'est le moment pour l'Union de fixer un grand objectif à sa politique extérieure et de sécurité commune, et de reprendre l'initiative dans les Balkans autour d'un projet qui soit véritablement le sien. Il revient à la France de la proposer à l'Union européenne en s'inspirant du pacte de stabilité et en se fondant sur les principes suivants :

– l'UE devrait offrir à l'ensemble des pays de l'ex-Yougoslavie et à leurs voisins une perspective d'adhésion à long terme avec deux étapes : une nouvelle catégorie de relation avec l'Union, le « contrat ou le partenariat de stabilité », puis, déjà connue, l'association. Le « contrat de stabilité » ne serait accordé qu'à ceux qui auraient signé des accords de bon voisinage prévoyant le respect des minorités. Pour y parvenir, des négociations seraient organisées sous les auspices de l'OSCE, donc avec l'appui des États-Unis et de la Russie, mais à l'initiative de l'Union. Elle seule a les moyens d'apporter à l'OSCE le dynamisme et l'impulsion dont cette situation a besoin ;
– un tel projet n'aurait des chances d'aboutir qui si, pour l'appuyer, l'Europe concentrait tous les moyens politiques, économiques et financiers dont elle dispose, pour marquer qu'elle y attache une vraie priorité. Comme le pacte de stabilité avait été l'une des premières actions communes du traité de Maastricht, le projet de stabilité pour les Balkans deviendrait l'élément central de la « stratégie commune de l'Union », au sens du traité d'Amsterdam, que les quinze ont décidé d'élaborer pour les Balkans, lors du sommet de Vienne.

À l'appui de ce projet, il faudrait créer un fonds de stabilité qui permettrait de réunir tous les financements déjà disponibles au titre de l'Union au profit de cette région. Sa gestion permettrait de favoriser les projets des pays engagés dans une politique de bon voisinage. Ce fonds pourrait aussi intervenir pour tous les projets favorisant la démocratie et en particulier la liberté des médias. L'Union investirait également dans la formation de l'encadrement administratif et judiciaire, de façon à renforcer dans ces pays l'État de droit.

Apportant d'ores et déjà plus de 50 % de l'aide extérieure à cette zone, l'UE acquerrait, en créant cette nouvelle structure, un rôle d'entraînement permettant d'attirer d'autres donateurs éventuels. La gestion du projet de stabilité pour les Balkans serait un test de la capacité de la nouvelle commission de Bruxelles à mettre en oeuvre les décisions politiques du Conseil européen et à faire preuve de son efficacité.

Quels pays pourraient en bénéficier ? Dans un premier temps, ceux qui sont à la fois en paix et fragiles. La Slovénie étant d'ores et déjà engagée dans les négociations d'adhésion, la priorité pourrait être donnée à la Macédoine, à la Bosnie-Herzégovine et à l'Albanie. La Serbie ne pourrait bénéficier de l'aide financière de l'Union que si elle prenait l'engagement de respecter la minorité musulmane, engagement garanti, je le répète, par la présence au sol d'une force militaire internationale d'interposition. De toutes façons, rien ne sera possible sans une évolution décisive du régime politique serbe.

Faire rentrer les Balkans dans la famille européenne et leur faire partager sa culture politique sera une affaire de longue haleine et coûteuse. Seule l'Union européenne a intérêt suffisamment et des moyens suffisamment importants pour prendre cette initiative. Faute de la faire, elle risque, comme trop souvent dans le passé, de disperser ses efforts, sans aucun profit politique. D'autres prendraient alors en main les choses avec des intérêts différents, et, plutôt que ce soit nous qui stabilisions les Balkans, cette région nous apporterait encore pour longtemps inquiétudes et dangers, et menacerait la prospérité économique de l'Europe, voire son équilibre politique.