Déclaration de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, sur le projet de loi de finances pour 2020 relatif aux relations avec les collectivités territoriales, à l'Assemblée nationale le 8 novembre 2019.

Intervenant(s) :

  • Jacqueline Gourault - Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

Circonstance : Examen du projet de loi de finances pour 2020 à l'Assemblée nationale

Prononcé le

Texte intégral

M. le président. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2020 (nos 2272, 2301).

(…)

M. le président. La parole est à Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Mesdames et messieurs les députés, depuis 2017, le Gouvernement présente un projet de budget en rupture avec les pratiques antérieures – j'avais prévu de le dire avant de vous entendre, monsieur Schellenberger, mais je vous remercie de l'avoir précisé. (Sourires.)

Cette méthode repose sur trois fondements. Le premier est un choix clair en faveur de la prévisibilité et de la stabilité des ressources versées aux collectivités. Je remercie M. le rapporteur spécial Jean-René Cazeneuve d'avoir insisté sur ce point. Le deuxième est un soutien fort de l'État à l'investissement public local, maintenu à un niveau historiquement élevé, environ 2 milliards d'euros – je remercie tous les orateurs qui l'ont rappelé. Le troisième est un renforcement soutenable de la péréquation, en faveur des collectivités les moins favorisées, il est vrai, madame Pires Beaune, dans le cadre d'une enveloppe fermée. Nous aimerions qu'une croissance plus forte nous permette d'envisager, à l'avenir, une indexation de la DGF, si cela se révèle utile.

Une nouveauté ne vous aura évidemment pas échappé : la réforme de la fiscalité locale, qui modifiera le panier de ressources des collectivités à compter de 2021.

L'article 5 du projet de loi de finances a été adopté en séance publique vendredi dernier ; je ne reviendrai donc pas sur ses dispositions fiscales d'ampleur, dont le principe peut être résumé ainsi : 18 milliards d'euros de réduction d'impôt pour les Français et, pour les collectivités, une compensation intégrale, et durable – pour répondre à votre question, monsieur Pupponi –, par des ressources fiscales dynamiques.

J'en viens à la mission que nous examinons. Le montant des dotations est stabilisé. Les concours financiers de l'État aux collectivités s'élèveront pour 2020 à 48,7 milliards d'euros, soit une progression des crédits de paiement de 464 millions d'euros par rapport à 2019. Le montant de la DGF est fixé à 26,8 milliards d'euros en 2020, soit un montant stable par rapport à 2019, hors mesures de périmètre, alors que, je le rappelle, entre 2014 et 2017, la DGF avait baissé de plus de 11 milliards d'euros – ce qui avait donné des cauchemars à M. Rebeyrotte. (Sourires.)

La contribution des collectivités territoriales à la trajectoire des finances publiques est désormais assurée par le pacte financier dit dispositif de Cahors, qui porte sur les dépenses de fonctionnement des 322 collectivités aux budgets les plus importants. Ce dispositif a produit ses premiers résultats en 2018 : c'est un succès. La cible ayant été largement atteinte, la plupart des collectivités disposent de marges de manoeuvre pour l'avenir.

L'effort de solidarité au profit des collectivités les moins bien dotées poursuit, quant à lui, sa hausse : le projet de loi de finances pour 2020 propose une augmentation de 220 millions d'euros des montants consacrés à la péréquation verticale, soit un ordre de grandeur comparable à 2019 – l'augmentation avait alors été de 255 millions d'euros. Cette progression resterait intégralement financée par redéploiement au sein de la DGF. Dans l'ancien système, il est vrai, cette péréquation reposait pour moitié sur la DGF et pour moitié sur une minoration des variables d'ajustement, mais c'était toujours au sein du budget des collectivités territoriales. Avec l'augmentation proposée, près de 30% de la DGF seront consacrés à la péréquation, soit 7,7 milliards d'euros.

En revanche, le montant et les règles de calcul de la péréquation horizontale, en particulier le FPIC, sont stables. La question de la trajectoire de la péréquation sera liée à la manière dont sera mesurée la richesse des collectivités après la réforme fiscale. Des travaux sur les critères et les indicateurs financiers en 2020 et, je suppose, en 2021, sont donc indispensables.

J'insiste sur ce point : la question des indicateurs financiers, c'est-à-dire du potentiel financier et fiscal, et celle des critères retenus pour la péréquation seront à l'ordre du jour des travaux du comité des finances locales, le CFL, en 2020 ainsi que, sûrement, en 2021. Je l'ai annoncé dès ma rencontre, il y a quelques semaines, avec ses membres.

Ce point est important, car le Gouvernement a indiqué clairement que les indicateurs financiers des communes, des EPCI et des départements devront être revus après la réforme fiscale pour neutraliser les effets de bords liés aux nouvelles ressources attribuées à compter de 2021.

Lors du Printemps de l'évaluation, certains d'entre vous ont insisté sur la nécessité de mieux évaluer les conséquences de la péréquation. Ce travail d'évaluation pourra rejoindre dès 2020 les travaux du CFL et du Gouvernement sur les critères et les indicateurs financiers. Je veillerai à ce que le Parlement et ses délégations aux collectivités territoriales et à la décentralisation soient associés en amont à ce travail et aux simulations qui seront faites. Lors de la réforme de la taxe professionnelle en 2010, la nouvelle carte de la richesse issue de celle-ci avait conduit le Gouvernement à approfondir la péréquation en créant le FPIC.

Les conséquences pour la taxe d'habitation ne seront effectives qu'en 2022, pour la première répartition après l'entrée en vigueur du nouveau panier de ressources en 2021 : nous aurons évidemment pour objectif de rechercher à tout prix la stabilité.

Revenons au projet de loi de finances pour 2020. Deux mesures spécifiques complètent le volet consacré à la DGF.

La première est l'accompagnement financier de la création de communes nouvelles. Depuis 2015, le pacte de stabilité de la DGF pour les communes nouvelles a facilité un nombre important de regroupements communaux. Néanmoins, les critères d'éligibilité aux avantages du pacte ont fait l'objet d'une grande instabilité, empêchant les élus de préparer sereinement leurs projets de fusion.

Le Gouvernement pérennise le soutien aux regroupements, dont l'arrêt était prévu au 1er janvier 2021, et propose de poser un cadre unique et simple pour toutes les fusions qui suivront les élections municipales. Les communes nouvelles qui se créeront alors bénéficieront donc, avec les mêmes seuils qu'aujourd'hui, de garanties sur le montant de leurs attributions au titre de la dotation forfaitaire et des dotations de péréquation, pendant les trois années suivant leur création.

Deuxièmement, nous avons inscrit dans le projet de loi une mesure donnant aux EPCI la capacité de décider localement de sa répartition. Cette mesure tendant à renforcer la responsabilité locale souligne notre souhait de développer une gestion locale des collectivités territoriales. Le constat est simple : la DGF est répartie selon des critères nationaux, qui ne peuvent pas toujours traduire l'ensemble des caractéristiques locales et des spécificités de chaque territoire. La nouvelle carte intercommunale, décidée en 2017, a eu des effets de bords importants sur les indicateurs financiers et la DGF. Ils n'avaient pas été anticipés, en particulier pour les communes rurales entrées dans de grandes agglomérations.

Or, à l'heure actuelle, les communes membres d'un même EPCI ne disposent pas de levier efficace pour procéder à une répartition différente de la DGF, quand bien même elles seraient d'accord pour le faire. À l'instar de ce qui existe pour le FPIC, nous proposons donc un système simple et facultatif – j'insiste sur ce point – de répartition dérogatoire de la DGF des communes au sein d'un EPCI, sous réserve de l'accord de toutes les communes et selon les critères qu'elles estimeront les plus adaptés à leurs caractéristiques.

J'en viens maintenant aux dotations d'investissement. Entre 2015 et 2017, l'État a accru son soutien à l'investissement des collectivités territoriales, afin de compenser une partie de la contrainte budgétaire liée à la baisse des dotations. Ce soutien s'est ensuite maintenu à un niveau élevé et avec une grande stabilité.

Le projet de loi de finances pour 2020 reconduit au niveau de 2019 les montants de la DETR, de la DSIL et de la DPV. La dotation de soutien à l'investissement des départements, la DSID, issue de la réforme de la dotation globale d'équipement des départements, la DGE, intervenue en 2019, est également reconduite à hauteur de 212 millions d'euros pour 2020. Au total, l'État a engagé 2 milliards d'euros en 2018, 2019 et 2020 sur la mission RCT pour soutenir l'investissement local.

Les modalités de gestion de ces concours ont beaucoup évolué au cours des deux dernières années en direction, comme M. Jerretie l'a souligné, d'une association beaucoup plus étroite des élus locaux et des parlementaires – qui siègent dans les commissions DETR –, ainsi que d'une plus grande transparence concernant l'utilisation des crédits. Les listes des projets financés par la DSIL et la DETR sont désormais publiques ; des bilans d'utilisation et des analyses ont été publiés en septembre dernier sur le site internet du ministère. Comme l'a souligné M. Jerretie, les dotations ont un puissant effet de levier sur l'investissement local. Je tiens en outre à préciser qu'une partie des dotations – la DSIL en particulier – est fléchée vers la transition écologique.

Le projet de loi de finances pour 2020 ne modifie pas les règles qui encadrent la gestion des dotations : il faut laisser vivre le cadre juridique, encore récent, quitte à en améliorer la pratique quand cela sera nécessaire.

M. le président. Excusez-moi, madame la ministre, mais le temps d'intervention attribué au Gouvernement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances est de dix minutes. Or ce délai est écoulé.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Je n'en ai plus que pour une minute, monsieur le président.

Une carte interactive faisant apparaître l'ensemble des dotations d'investissement a été publiée sur les sites internet de la direction générale des collectivités territoriales, la DGCL, et du commissariat général à l'égalité des territoires, le CGET. Importante et accompagnée d'analyses et de documents de synthèse très précis, elle améliore la lisibilité pour toutes les communes. L'an dernier, nous avions réalisé une carte similaire sur la DGF.

Enfin, pour répondre à M. Pupponi et Mme Pires Beaune, les rapports sur le FPIC et sur les coefficients logarithmiques ont bien été rédigés et transmis par mes services. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et MODEM.)

M. le président. Je vous remercie, madame la ministre. Pardonnez-moi de vous rappeler les règles concernant le temps de parole, mais nous avons des semaines particulièrement lourdes en ce moment.

Nous en venons aux questions, dont la durée, tout comme celle des réponses, est fixée à deux minutes.

La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. Dans la période de big bang fiscal qui touche actuellement les collectivités territoriales, et à l'aune des projets de loi à venir – notamment le projet de loi 3D, qui devrait être examiné au premier semestre 2020 –, mon questionnement sera d'ordre général, stratégique, politique et méthodologique. Il me semble en effet que les interrogations soulevées par la mission budgétaire et par les finances locales s'inscrivent dans cette perspective.

En supprimant la taxe d'habitation, le Gouvernement a fait le choix de répondre à la question du pouvoir d'achat des Français en mettant les mains dans le cambouis de la fiscalité locale, en posant le problème de l'autonomie financière des collectivités territoriales, plutôt que par d'autres moyens. C'est un choix politique, mais il a des conséquences techniques, que vous avez énumérées et dont nous avons débattu dans l'hémicycle.

D'abord, les moins aisés – 16% des Français – ne bénéficieront pas de cette baisse. Par exemple, en Corse, 22,5% des habitants ont des ressources inférieures au seuil d'exonération. Ce sont donc les Français les plus aisés qui profiteront de cette mesure, ce qui pose question.

Ensuite, la fin de la taxe d'habitation s'accompagne d'un mécanisme très précis – que d'aucuns qualifient d'usine à gaz – de transfert aux communes de la taxe foncière sur les propriétés bâties, laquelle est actuellement perçue par les départements.

Je ferai deux remarques. D'une part, il s'agit là d'une perte d'autonomie financière pour les départements, même si, avec le transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties, on maintient celle des communes. D'autre part, il importe de le souligner, le transfert aux départements d'une fraction du produit de la TVA, comme c'est déjà le cas pour les régions, ne constitue pas une ressource fiscale, c'est une dotation indexée à 2,45 % par an.

Ma question est donc simple : dans la perspective du futur examen du projet de loi 3D, quand allons-nous donner aux collectivités territoriales une réelle autonomie financière et fiscale, qui réponde aux transferts de compétences déjà effectués, ainsi qu'à ceux à venir – puisque je crois comprendre que l'on entend continuer la décentralisation ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. La suppression de la taxe d'habitation est une mesure en direction de nos concitoyens – de l'ensemble d'entre eux. Certes, certains ne la payaient pas, mais cela entraînera néanmoins un gain de pouvoir d'achat important pour beaucoup de Français.

S'agissant du texte 3D – cela me permettra de répondre en même temps à la question posée tout à l'heure par M. Bru –, il sera examiné après les élections municipales. Soyons clairs : ce ne sera pas forcément au printemps, mais nous allons travailler sur le projet de loi pendant tout le début de l'année 2020. Nous avons discuté hier, en Conseil des ministres, du calendrier. De nombreux projets de loi étant déjà inscrits à l'ordre du jour du Parlement, je suis plutôt sceptique quant à un examen au printemps, mais nous allons engager des concertations sur le terrain, ainsi qu'avec les parlementaires et les associations d'élus.

M. le président. La parole est à M. Rémy Rebeyrotte.

M. Rémy Rebeyrotte. Ma question porte sur la gestion de la DETR.

Dans le rapport sur l'investissement des collectivités territoriales que nous avions rédigé au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Mme Pires Beaune et moi invitions à optimiser la gestion de la DETR, afin de favoriser davantage encore l'investissement des communes. Nous appelions notamment de nos voeux une meilleure anticipation des procédures – elle a déjà cours dans certains départements, mais pas dans tous – et une plus grande souplesse, ou pour parler comme aujourd'hui, une plus grande agilité, afin que la dotation puisse être reversée à des projets en cours de réalisation. En effet, actuellement, 15% à 20% des crédits annuels de la DETR ne sont pas mobilisés, tout simplement parce que les communes avancent à un autre rythme que celui qui était prévu.

Je sais, madame la ministre, que ces sujets vous tiennent à coeur ; vous avez d'ailleurs souhaité que le fonctionnement du FCTVA soit revu. Dans la même optique, serait-il possible d'optimiser l'emploi de la DETR, afin d'améliorer encore l'utilisation des fonds affectés à l'investissement des communes ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. L'utilisation de la DETR, dotation déconcentrée à l'échelon départemental, se fait effectivement suivant un calendrier et des méthodes qui diffèrent parfois d'un département à l'autre. Néanmoins, ce qui compte, c'est que les projets soient prêts. En effet, s'il est possible de reporter de plusieurs mois, voire de plusieurs années l'utilisation des crédits de paiement, les financements ne sont accordés que sur autorisations d'engagement. En effet, l'État cherchant toujours à optimiser sa gestion, les autorisations d'engagement qui ne seraient pas utilisées par un département risqueraient de repartir vers l'échelon central. C'est pourquoi il importe que dans les collectivités territoriales, les dossiers soient prêts – et cela doit être signalé dans les départements, par exemple par l'intermédiaire des associations des maires.

J'en profite pour signaler une nouveauté : nous avons ouvert la possibilité d'utiliser la DETR ou la DSIL pour couvrir, à hauteur de 10 %, les besoins de fonctionnement d'un projet d'investissement. Il peut en effet être utile, notamment pour les communes rurales, de disposer d'un petit volet de fonctionnement, par exemple pour parfaire une étude.

M. le président. La parole est à Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. À quelques jours du congrès des maires, et malgré la fin de l'examen en commission du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, les élus ne sont toujours pas rassurés ; la confiance ne semble pas au rendez-vous.

Les conséquences de la réforme de la taxe d'habitation sont bien entendu l'une de leurs principales préoccupations. Échaudés par la suppression de la taxe professionnelle, qui pénalise aujourd'hui encore certains territoires, ils veulent avoir des garanties non seulement pour 2020, mais également pour les années suivantes.

Or il faut bien reconnaître que, pour l'heure, ils ne sont pas totalement rassurés. Plusieurs points suscitent des interrogations, notamment la compensation à l'euro près de la suppression de la taxe d'habitation.

Difficile de leur donner tort : en 2020, elle ne sera pas compensée à l'euro près. Pire : certaines communes, qui ont dû augmenter leur taux d'imposition en 2018 ou en 2019, verront leurs ressources fiscales diminuer par rapport à 2018.

Madame la ministre, j'aimerais vous interroger, même si vous en avez déjà dit quelques mots, sur les effets de cette réforme sur le potentiel fiscal des collectivités territoriales et sur la péréquation. Il nous faut en effet anticiper les conséquences de la suppression de la taxe d'habitation en vue de les neutraliser, et cela d'autant que le nombre de dotations concernées semble élevé – vingt-trois, si j'en crois le recensement réalisé.

À la suite de la suppression de la taxe professionnelle, en 2012, le département de Paris a ainsi vu son potentiel fiscal chuter de près de la moitié par rapport à 2011, au point qu'il a fallu trouver un mécanisme permettant d'éviter que la capitale ne devienne bénéficiaire de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale !

Il se produira la même chose avec la suppression de la taxe d'habitation si rien n'est fait. Les collectivités territoriales riches verront leur potentiel fiscal baisser, tandis que les pauvres verront le leur augmenter – c'est mécanique.

Le cabinet Klopfer a mesuré les conséquences de la réforme sur les communes de plus de 10 000 habitants. La variation du potentiel financier moyen par rapport à la moyenne nationale est comprise entre une baisse de 32% et une hausse de 29%. Pour les EPCI, la fourchette est comprise entre une baisse de 54% et une hausse de 117 %. Quant aux départements, ils subiraient des effets collatéraux comparables, d'une baisse de 48 % à une hausse de 31%.

Afin que ces chiffres soient parfaitement parlants pour nos collègues, je précise que les départements des Hautes-Alpes, de l'Aisne et du Tarn-et-Garonne deviendraient potentiellement les plus riches de France, tandis que Paris, les Hauts-de-Seine et la Haute-Savoie connaîtraient un amoindrissement significatif de leur richesse !

Il faut donc mettre à profit l'année à venir pour corriger ces effets collatéraux. Madame la ministre, ma question est simple : êtes-vous favorable à une correction minimaliste de la variation du potentiel fiscal et financier des collectivités territoriales ou profiterez-vous de l'occasion pour revoir le système dans son ensemble ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Madame Pires Beaune, siégez-vous toujours au CFL ?

Mme Christine Pires Beaune. Non, à mon grand regret !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. J'imagine ! (Sourires.)

Dès le mois de janvier, nous entamerons les études que vous appelez de vos voeux, qui sont en effet absolument nécessaires. Il faut impérativement anticiper les effets collatéraux que vous évoquez.

Bien entendu, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, dont vous êtes membre – cette fois, je ne me trompe pas ! – constituera un point d'appui essentiel pour les études que nous mènerons. Je souscris complètement à ce que vous avez dit. Vos exemples étaient très parlants.

Comme je l'ai signalé tout à l'heure, lors du redécoupage des intercommunalités effectué en conséquence des dispositions de la loi NOTRe, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, l'anticipation fut insuffisante. J'ai en mémoire l'exemple de la communauté d'agglomération du Grand Poitiers, qui avait choisi d'instaurer pour un an une dotation de solidarité communautaire pour compenser les effets du redécoupage de l'intercommunalité sur certaines communes.

Il est donc impératif de mettre en route ce chantier. Nous avons deux ans devant nous, ce qui devrait nous permettre d'aboutir avant l'application de la réforme de la fiscalité locale.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Très bien !

M. le président. Mes chers collègues, nous en avons terminé avec les questions.


Source http://www.assemblee-nationale.fr, le 19 novembre 2019