Conseil des ministres du 28 octobre 2020. Le bilan de la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

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Le ministre de l'économie, des finances et de la relance, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et la ministre déléguée auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargée de l'industrie, ont fait un point sur le bilan de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

Issue des états généraux de l'alimentation, la loi du 30 octobre 2018 poursuit deux objectifs majeurs : revaloriser le revenu des agriculteurs par une meilleure répartition de la valeur sur la chaîne agroalimentaire et favoriser une alimentation saine, sûre, durable et accessible à tous.

Cette loi s'appuie sur un consensus toujours partagé aujourd'hui. Il s'agit de maintenir le potentiel de production alors que la France, premier pays agricole européen, voit son autonomie alimentaire s'éroder en particulier sur les marchés dynamiques. Il s'agit également de faire face au renouvellement des générations (45% des agriculteurs prendront leur retraite d'ici 2026). Les transitions agro-écologiques nécessaires pour répondre aux demandes du consommateur et aux enjeux environnementaux (climat, biodiversité) ont un coût que seuls des revenus décents permettront de financer.

Pour atteindre le premier objectif de la loi, celle-ci a créé des outils juridiques permettant de peser sur les rapports de force déséquilibrés au sein des filières, notamment au moment des négociations commerciales qui commencent à la fin du mois d'octobre : proposition de contrat et de prix par le producteur, insertion d'indicateurs de référence de coûts de production ou de prix de revient dans les contrats, renforcement de la médiation et de l'action en responsabilité pour prix abusivement bas et de la clause de renégociation, refonte et simplification du code de commerce avec la création de la convention unique pour les produits de grande consommation et développement des sanctions administratives pour accroître l'efficacité de la réglementation, relèvement de 10% du seuil de revente à perte et encadrement des promotions en valeur et en volume. Se sont ajoutés à ces outils la mise en place par les interprofessions de "plans de filières" visant à créer davantage de valeur le long de la chaîne alimentaire notamment via des démarches de segmentation.

Les outils sont aujourd'hui pleinement opérationnels. Les indicateurs de prix et de coûts de revient ont pratiquement tous été développés par les interprofessions et pourront être utilisés lors des négociations 2021. Les premières enquêtes ont montré que les opérateurs ne s'étaient pas encore tous emparés du dispositif, à l'exception notable du secteur de lait de vache, où la contractualisation écrite est obligatoire. Le Gouvernement sera très attentif à ce que les opérateurs économiques aient recours à ces indicateurs dans les contrats. Des lignes directrices ont été publiées en juillet 2020 sur le site du ministère de l'économie, des finances et de la relance pour les y aider.

Les contrôles se sont intensifiés et continueront à l'être : 5 351 contrôles en 2019 sur le respect de l'encadrement des promotions en valeur, qui se poursuivent en 2020 (2 324 à ce jour). Le taux de conformité de plus de 80% montre une bonne appropriation des règles, malgré quelques anomalies, sanctionnées. Après avoir assigné en justice plusieurs centrales d'achat pour des pratiques commerciales abusives avec des niveaux de sanction inédits (sanctions administratives prononcées représentant un total d'environ 10 millions d'euros à l'encontre de centrales d'achat nationales et internationales pour non-respect de la date de signature des accords annuels au 1er mars 2019), le Gouvernement reste très attentif au rôle des centrales internationales dans les négociations commerciales annuelles. L'Autorité de la concurrence a rendu le 22 octobre sa première décision en matière de regroupements à l'achat depuis la loi du 30 octobre 2018, qui a renforcé ses moyens d'intervention, conduisant dans le cas d'espèce en une modification de l'accord de coopération existant portant sur les produits à marques de distributeurs et la réduction du périmètre des achats en commun des enseignes concernées. Enfin, les actions prévues dans les plans de filières sont également déployées.

Deux ans après le vote de la loi, plusieurs constats positifs peuvent être faits. Le climat des négociations commerciales annuelles s'est apaisé avec des collaborations plus rapprochées entre les différents maillons, que la crise du covid-19 a également démontrées. L'intégration de la distribution dans les interprofessions a permis de densifier les échanges. La déflation tarifaire constatée depuis plusieurs années s'est stabilisée en moyenne à moins de 1% en 2019 et 2020 alors qu'elle était supérieure à ce niveau les années précédentes. Certains secteurs bénéficient de conditions commerciales un peu plus favorables, notamment celui du lait. Cependant, il subsiste une déflation et la répartition de la valeur est jugée insuffisante pour les agriculteurs.

Le Gouvernement a remis début octobre au Parlement un rapport sur l'application de l'ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l'encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires, prise sur le fondement de la loi du 30 octobre 2018. Aucune inflation significative des prix aux consommateurs n'a été constatée. Les mesures expérimentées semblent par ailleurs avoir été favorables aux marques de distributeurs et le retour vers les agriculteurs n'est pas encore évalué. Afin d'avoir une appréciation plus fine des effets sur la répartition de la valeur, il a été décidé de prolonger cette expérimentation dans le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique tout en permettant d'assouplir l'encadrement des promotions en volume pour les produits saisonniers. Par ailleurs le projet de loi renforce le cadre juridique existant en matière de pénalités logistiques et de conventions passées avec des fournisseurs liés à des centrales d'achat internationales.

Les plans de filières ont aussi pour objectif de développer la segmentation, vers l'agriculture biologique, la haute valeur environnementale, les signes de qualité, le bien-être animal. Ils produisent des effets positifs sur l'agriculture biologique qui se développe (8,5% de la surface agricole, 10 000 agriculteurs supplémentaires en 2018-2019) mais doit encore être accélérée. Pour d'autres filières, comme la volaille, l'objectif de reconquête du marché intérieur (plats transformés) se heurte à la concurrence internationale, ce qui doit être pris en compte dans les accords commerciaux.

Dans ce contexte, le Gouvernement réaffirme son engagement à faire prospérer l'état d'esprit des états généraux de l'alimentation et l'ambition collective pour une meilleure répartition de la valeur, vitale pour assurer notre souveraineté alimentaire. La capacité des acteurs à faire preuve de solidarité et de responsabilité en respectant leurs engagements, l'exigence de résultats, la transparence sur les marges sont essentiels pour y parvenir. Dans cet esprit, le Gouvernement continuera à agir pour : 

- assurer l'application de la loi via des contrôles et des sanctions si nécessaires ;
- renforcer la compétitivité et la création de valeur dans les filières, la transition agro-écologique et la souveraineté alimentaire, notamment en mobilisant le plan de relance ;
- favoriser une alimentation saine, sure et durable, accessible à tous. La crise du covid-19 a en effet renforcé l'attention des consommateurs aux liens entre alimentation, santé et environnement. Elle a aussi créé une attente de proximité et une plus grande reconnaissance des filières agricoles qui nourrissent la France.

Durant la période des négociations commerciales 2021, le Gouvernement continuera à intervenir avec détermination pour rééquilibrer la relation commerciale, chaque fois que des abus seront constatés, notamment au moyen de sanctions administratives comme il l'a fait en 2019 et en 2020. Une nouvelle évaluation de l'expérimentation engagée par l'ordonnance du 12 décembre 2018 sera remise au Parlement avant octobre 2021. La commission d'examen des pratiques commerciales doit également se prononcer sur les produits à marques de distributeurs d'ici la fin 2020. Enfin une mission a été confiée à M. Serge PAPIN, qui avait présidé l'atelier des états généraux de l'alimentation consacré à la répartition de la valeur, pour dresser un bilan et identifier les voies d'amélioration d'ici le printemps 2021.