Déclarations de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et de M. Joël Giraud, secrétaire d'État chargé de la ruralité, sur les crédits de la mission "Relations avec les collectivités territoriales" prévus dans le budget de 2021, à l'Assemblée nationale le 12 novembre 2020.

Prononcé le

Intervenant(s) :

  • Jacqueline Gourault - Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
  • Joël Giraud - Secrétaire d'État chargé de la ruralité

Circonstance : Discussion à l'Assemblée nationale de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2021

Texte intégral

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2021 (nos 3360, 3399).

Nous abordons l'examen des crédits relatifs aux relations avec les collectivités territoriales (no 3399, annexe 36 ; no 3404, tome VI) ainsi qu'au compte de concours financiers "Avances aux collectivités territoriales" (no 3399, annexe 36).

(…)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Joël Giraud et moi-même sommes heureux d'être avec vous aujourd'hui pour examiner les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et les amendements qui y sont rattachés.

En vous écoutant, je me disais tout de même qu'en examinant des missions, il faudrait toujours garder à l'esprit le contexte général dans lequel a été élaboré le budget de la France. Ici, il s'agit du contexte difficile, exceptionnel, du covid-19. Il en résulte sans doute qu'on a brisé les barrières entre les différentes lois de finances et entre les diverses missions.

En ce qui concerne les finances locales, les équilibres définis dans la loi de finances pour 2020 ont déjà été sensiblement modifiés par la crise et par les mesures de soutien adoptées dans la troisième loi de finances rectificative. Je note que des aides complémentaires figurent aussi dans le collectif budgétaire de fin d'année.

En outre, la totalité du débat budgétaire est marquée par la discussion sur le plan de relance, évoqué par les uns et les autres, qui prévoit un rôle majeur pour les territoires. Ainsi, si des crédits au profit des collectivités figurent dans la mission "Plan de relance" et non dans la mission "Relations avec les collectivités territoriales", ils participent pleinement de la même ambition.

Je rappellerai également, en réponse aux inquiétudes formulées par certains orateurs, que ce que nous avons entrepris cette année et vous proposons à présent, ce n'est pas la fin de l'histoire : le Gouvernement continuera de surveiller attentivement la situation des finances locales.

Comme le préconisait Jean-René Cazeneuve dans son rapport, souvent cité et que je félicite à mon tour,…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire. Un excellent rapport !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. …il faudra nous revoir début 2021 pour faire le bilan de 2020, en particulier pour tirer les conséquences du nouveau confinement. Je rappelle cependant que nous en sommes à 195 milliards d'euros de déficit pour l'instant.

En ce qui concerne la mission "Relations avec les collectivités territoriales" et les prélèvements sur recettes qui y sont associés, je soulignerai plusieurs tendances.

Tout d'abord, le PLF pour 2021 confirme les orientations prises depuis plus de trois ans, au premier rang desquelles le renforcement des moyens accordés aux collectivités locales. En effet, depuis 2017, nous tenons nos engagements envers les élus locaux et d'abord celui de stabiliser leurs moyens après quatre années de baisse drastique des dotations.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Eh oui !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. L'année prochaine, les collectivités recevront même de l'État des moyens plus élevés qu'en 2020, avec une augmentation des concours financiers de 1,2 milliard d'euros en 2021, déduction faite des mesures de périmètre. Cette augmentation est d'abord rendue possible grâce à la stabilité des principales dotations depuis quatre ans. La DGF est fixée à 26,8 milliards d'euros en 2021, soit un montant stable par rapport à 2020. Ce sera aussi le cas des autorisations d'engagement mobilisées pour la DETR – 1,46 milliard d'euros –, pour la DSIL – 570 millions –, pour la DPV – 150 millions – et pour la DSID – 212 millions.

Le PLF donne également de nouveaux moyens aux collectivités : des crédits pour alimenter les mesures de soutien prévues par la loi de finances rectificative de juillet, les crédits de paiement associés à la DSIL exceptionnelle, les sommes nécessaires pour alimenter, en 2021, et le filet de sécurité sur les recettes fiscales et domaniales – je précise au passage, car j'ai entendu les critiques, qu'on peut se réjouir que les pertes de recettes et donc la compensation soient moins élevées que prévu : c'est plutôt une bonne nouvelle !

M. Rémy Rebeyrotte. Bien sûr !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Les crédits du FCTVA devraient progresser de 546 millions l'année prochaine, du fait de la très bonne tenue des investissements locaux en 2019 et au début de 2020.

Au total, la loi ouvrira donc plus de 6,5 milliards d'euros de crédits sur cette ligne.

Je signale également l'effet positif d'une mesure adoptée en première partie, grâce à laquelle l'État soutiendra directement le fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux entre départements, pour un coût estimé à 60 millions d'euros mais qui, naturellement, si les besoins sont plus importants, sera plus élevé.

Le Gouvernement proposera d'amender la première partie du PLF au Sénat pour garantir les fonds de garantie des fonds départementaux de répartition des DMTO des petites communes, celles de moins de 5 000 habitants, pour un coût estimé entre 15 et 50 millions d'euros.

Enfin, le quatrième projet de loi de finances rectificative ouvre 200 millions d'euros de crédits pour abonder le fonds de stabilisation des départements, fonds dont un amendement de Jean-René Cazeneuve propose la réactivation. Le Gouvernement donnera bien entendu un avis favorable à cet amendement.

En outre, des avances sont prévues au profit des autorités organisatrices de la mobilité – AOM : 750 millions pour les AOM de province, et en parallèle 1,2 milliard d'euros pour Île-de-France Mobilités.

Plus largement, s'ajouteront aux crédits de la présente mission des crédits de la mission « Plan de relance », par exemple 950 millions d'euros de nouveaux fonds pour la rénovation thermique des bâtiments communaux et départementaux.

Deuxième point : pour soutenir l'investissement, la procédure de versement du FCTVA sera automatisée à partir de 2021. Certains d'entre vous s'en sont réjouis, à commencer par Christophe Jerretie. Concrètement, à compter de 2021, nous passerons progressivement d'un système de remboursement sur la base de dossiers papier à un remboursement automatisé. La mise en oeuvre se fera de manière progressive, cela a été rappelé, afin de vérifier que la nouvelle procédure fonctionne correctement et n'entraîne pas de surcoût par rapport au régime actuel. Elle ne concernera donc dans un premier temps que les collectivités dont les dépenses sont éligibles au FCTVA l'année de leur réalisation. À l'heure de la relance, c'est une mesure que je crois bienvenue, notamment pour les petites communes qui n'auront plus à remplir ces papiers et auront donc moins de charges administratives.

Troisième point : en complément, nous proposons de renforcer la solidarité entre territoires dans la répartition de la DGF, une solidarité plus que jamais à l'ordre du jour avec la crise. Les chiffres ont déjà été évoqués : 220 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 90 millions pour la DSU et autant pour la DSR, 30 millions pour la dotation d'intercommunalité et 10 millions pour la péréquation des départements.

Je souligne que cet approfondissement bénéficiera aussi largement aux communes d'outre-mer. Vous vous souvenez qu'un rattrapage a été décidé l'année dernière pour ajuster progressivement le montant insuffisant de la péréquation en outre-mer, versé par le biais d'une dotation appelée la DACOM – dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer. Monsieur Reda, le Comité des finances locales, présidé par M. Laignel, avait élaboré un schéma de rattrapage en cinq ans, qui a permis d'attribuer l'année dernière aux communes des DOM – départements d'outre-mer – 11,5 millions d'euros de plus par rapport aux règles habituelles. Or nous proposons d'accélérer cette dynamique pour tenir compte des effets de la crise sur les finances déjà fragiles des communes des DOM, en réalisant, en 2021, le tiers du rattrapage restant. La DACOM augmentera donc de 17 millions d'euros.

En quatrième point, j'évoquerai un autre axe du PLF : adapter, comme chaque année, les mécanismes de répartition des concours financiers pour tenir compte des réformes. En l'occurrence, nous tenons notre engagement de rénover les modalités de calcul des indicateurs financiers pour tenir compte de la réforme de la fiscalité locale, afin que celle-ci ne produise aucun effet de bord sur les dotations.

Les modifications que le Gouvernement propose sont celles présentées devant le Comité des finances locales en juillet dernier et qui avaient reçu son assentiment. Elles sont de deux ordres. Une première reconstruit en fait des indicateurs fonctionnels en intégrant les nouvelles ressources de compensation – je pense bien sûr à la suppression de la taxe d'habitation. Une seconde neutralise les conséquences de la première sur le niveau des indicateurs, tout en laissant libre la dynamique.

Techniquement, l'article prévoit que soit retranchée de chaque indicateur une fraction de correction égale à l'écart entre les nouveaux et les anciens produits, c'est-à-dire le pur effet de bord lié à la réforme. Bien entendu, ces paramètres pourront tout à fait être rouverts. Je propose qu'ils le soient l'année prochaine, au CFL et au Parlement, avant l'entrée en vigueur du nouveau système en 2022.

Mme la présidente. Merci, madame la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. C'est déjà fini ?

Mme la présidente. Oui, depuis deux minutes ! (Sourires.)

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Alors je dirai simplement que je ne peux terminer sans évoquer les inquiétudes que vous avez formulées… (Sourires.) Mais j'y répondrai lors de l'examen des amendements, et serai ravie alors d'apporter des précisions. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et Agir ens.)

Mme la présidente. Nous en venons aux questions.

La parole est à M. Erwan Balanant.

M. Erwan Balanant. Ma question porte sur la DSID pour 2021. Cette dotation a été créée en 2019 en remplacement de la dotation globale d'équipement – DGE – et couvre un champ plus large : la DGE visait en effet des points très spécifiques des dépenses d'équipement des départements.

Cette souplesse permet de soutenir la plupart des projets portés par les départements, par exemple les projets de rénovation de collèges ou de maisons de service public, et donc également d'éviter le saupoudrage constaté avec la DGE.

En 2021, le choix a été fait de renforcer les crédits de paiement ; nous saluons cette volonté. Toutefois, ne pensez-vous pas que cette réussite nous invite à poursuivre la montée en charge de la DSID en prenant peut-être en compte des critères environnementaux pour encourager la rénovation des bâtiments départementaux, tels que les collèges ? Plus largement, l'investissement des départements sera sous tension dans les prochains mois, du fait d'un effet de ciseau entre les recettes en baisse et les dépenses sociales en hausse. L'État compte-t-il encourager les départements dans ce défi ?

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de la ruralité.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État chargé de la ruralité. Merci de cette question sur la DSID. Comme vous le soulignez, sa création en 2019 a été un progrès considérable par rapport à la DGE, qui était répartie de manière assez inéquitable et sur des champs de dépenses très contraints. Vous dites à juste titre que la DSID est consacrée à des investissements importants dans les départements. L'option n'a pas été retenue d'amplifier l'effet de la DSID lui-même, puisqu'elle est toujours fixée à 212 millions d'euros en autorisations d'engagement en 2021. En revanche, sur les 950 millions d'euros relatifs à la rénovation thermique des bâtiments, 300 millions sont fléchés vers les départements. Sachant à quel point un certain nombre de collèges constituent des passoires thermiques, ces 300 millions seront les bienvenus.

M. Jean-Marie Sermier. C'est vrai !

M. Joël Giraud, secrétaire d'État. La dotation, de fait, se trouve donc amplifiée, passant de 212 à 512 millions d'euros, avec certes un fléchage vers les crédits que je viens d'indiquer, mais ce sera très bénéfique aux départements.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. La crise sanitaire actuelle est cataclysmique, pour les entreprises, les associations, les ménages, mais aussi pour les finances publiques et notamment celles des collectivités. Depuis le début de ce quinquennat, nous assistons, même avant la crise, à une mise à mal de la démocratie territoriale. À chaque loi de finances, nous nous sommes éloignés toujours plus de l'autonomie fiscale des collectivités, mais aussi de l'autonomie financière dont le principe a été consacré lors de la révision constitutionnelle de 2003. Les collectivités, d'année en année, collectent toujours moins de ressources propres et reçoivent toujours plus de dotations d'État, renforçant ainsi leur dépendance à l'égard de ce dernier.

Toutes les réformes entreprises vont pour l'instant dans ce sens : suppression de la taxe d'habitation, baisse de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la CFE, ou encore, cette année même, réduction de la moitié de la CVAE et recentralisation auprès de la DGFIP – direction générale des finances publiques – de taxes diverses comme celle sur l'électricité. À chaque fois, bien entendu, celles-ci sont compensées par des prélèvements sur les recettes d'État, par le transfert de fraction de TVA dont vous conviendrez qu'elle n'est en fait qu'une dotation annexée. Il n'est nullement question d'un impôt à base territoriale qui constituerait véritablement un début d'autonomie fiscale des collectivités.

Pour résumer, les seules taxes que les collectivités pouvaient décider de manière responsable par elles-mêmes, ce quinquennat les a purement et simplement supprimées. L'évolution à la hausse depuis 2003 du ratio d'autonomie financière des collectivités territoriales, annoncée par l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales, n'est qu'illusoire : la définition même des ressources propres est bien trop large – Charles de Courson et Christophe Jerretie l'ont très bien montré dans leur rapport de 2018 – puisqu'elle inclut non seulement les ressources fiscales sur lesquelles les collectivités ont un certain pouvoir, mais aussi celles sur lesquelles elles n'ont aucune prise.

Les collectivités ne sont pour l'instant ni plus ni moins que des gestionnaires de dotations de l'État ; nous sommes bien loin de la responsabilisation mise en avant par le Président de la République et qui devrait se traduire dans le projet de loi 3D que nous attendons. La crise colossale que nous traversons n'est-elle pas l'occasion de réformer en profondeur les finances publiques des collectivités ? Pour éviter l'éparpillement de la discussion budgétaire des collectivités, nuisant à sa cohérence et à sa lisibilité, êtes-vous prête, madame la ministre, à instaurer une loi annuelle de financement des collectivités territoriales ?

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Le Président de la République a annoncé dans sa campagne électorale qu'il supprimerait la taxe d'habitation, et il tient ses engagements. Si cette taxe a été supprimée, c'est pour les Français. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) Et je n'ai pas vu beaucoup de maires faire campagne aux municipales en prônant le rétablissement de la taxe d'habitation. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes LaREM et Dem.)

M. Robin Reda. Ce n'est pas à eux de le faire !

M. Jean-Marie Sermier. Cela ne relève pas de leur compétence !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Il y a eu une baisse des impôts de production, mais c'est dû à la crise !

Mme Christine Pires Beaune. Non, ça fait deux ans et demi !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Et tout cela est compensé, vous le savez puisque vous siégez dans une collectivité qui est à la fois un département et une région : compensé par de la TVA pour les impôts de production et par les taxes foncières pour la taxe d'habitation. Nous avons tiré les conséquences des défauts des systèmes passés, comme celui de la suppression de la taxe professionnelle – j'étais maire à l'époque – en prévoyant un mécanisme dynamique, qui s'adaptera aux évolutions des bases locales.

J'espère que cela va durer. Il faudra d'ailleurs élire la même majorité pour être sûr que ça dure ! (Rires.)

M. Jean-Marie Sermier. Il y a une autre solution !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. La meilleure preuve en est ce que nous faisons depuis quatre ans, puisque nous tenons toujours les engagements que nous avons pris.

Je suis d'accord pour que se tienne un débat annuel au Parlement sur les finances locales, en amont du PLF. Je l'ai toujours été, je le redis haut et fort. Il faut rendre plus clair et plus global tout ce que l'État fait avec les collectivités territoriales en termes financiers – et je ne pense que l'on nous reprochera ce que nous faisons. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Bénédicte Taurine.

Mme Bénédicte Taurine. Plusieurs députés l'ont évoqué dans la discussion, l'affaiblissement des finances des collectivités atteint des proportions critiques. La crise sanitaire aggrave cette situation et les dépenses sociales des départements, notamment celles liés au RSA, sont en forte progression. Je l'ai dit, la renationalisation de son financement en maintenant la gestion aux départements nous semble aller dans le bon sens.

Cette perte de recettes va compromettre à notre avis la capacité d'investissement des collectivités pour les prochaines années. Or il est urgent d'opérer une bifurcation écologique. Le Réseau action climat estime que les besoins en investissement public par les collectivités s'élèvent au moins à 1,7 milliard d'euros supplémentaires d'ici à 2023 pour les communes, rien que pour les secteurs du transport, de l'énergie et du bâtiment. D'après ces mêmes estimations, il faudrait porter les investissements à 3,1 milliards d'euros annuels sur la période de 2024 à 2028.

Pouvez-vous nous indiquer les moyens que vous allez mettre en oeuvre pour permettre aux collectivités, malgré leurs problèmes budgétaires, de répondre à l'urgence écologique à laquelle nous sommes confrontés ?

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État. Je voudrais, madame la députée, vous rappeler une chose : si l'on regarde le niveau d'investissement des collectivités locales depuis 2016, il est passé de 53 à environ 67,5 milliards l'an dernier, ce qui signifie que le niveau d'investissement des collectivités locales a crû de manière importante et que la politique menée n'est donc pas forcément mauvaise puisqu'elle a permis de l'investissement dans des proportions considérables.

M. Rémy Rebeyrotte. C'est exact !

M. Joël Giraud, secrétaire d'État. Pour soutenir les dépenses des collectivités, l'État va engager des moyens. Les futurs contrats avec les collectivités locales seront des contrats de relance et de transition écologique, et les contrats de ruralité, qui garderont ce nom, incluront néanmoins les mêmes obligations que les contrats classiques de relance et de transition écologique.

Je rappelle les moyens qui seront dégagés : 6,5 milliards d'euros de FCTVA en 2021, 2 milliards de DSIL, DETR, DSID et DPV, 950 millions d'euros de crédits de rénovation thermique dans le plan de relance, 600 millions pour les régions, 1 milliard de DSIL exceptionnelle, et les crédits du FNADT pour les investissements locaux seront de 2,5 milliards supérieurs aux années normales. Je crois que cela se voit bien sur le terrain, puisque, sur le milliard d'euros de DSIL exceptionnelle, 320 millions d'euros sont déjà engagés. Il s'agit à présent de vérifier que ces moyens sont bien équilibrés sur le territoire, entre urbain et rural, mais c'est un autre débat. Mais les crédits sont bien là, particulièrement pour la transition écologique.

Mme la présidente. La parole est à Mme Stella Dupont.

Mme Stella Dupont. Dans le contexte de la crise sanitaire, économique et sociale que traverse notre pays et qui affecte lourdement l'ensemble des territoires, le soutien de l'État aux collectivités est important. Les crédits qui sont alloués à la mission "Relations avec les collectivités territoriales" reflètent seulement une partie de cet effort. En réponse à cette crise et aux besoins de territoires, de nombreux outils de soutien sont mobilisés. Je ne les citerai pas tous, seulement la majoration significative de la DSIL, qui est unanimement saluée dans nos territoires.

Ma question porte sur les départements. Malgré, là aussi, un soutien spécifique et important – 200 millions, plus 50 millions pour les plus fragiles– un fort effet de ciseau est constaté depuis de nombreuses années. La dégradation du climat économique et social va conduire à l'augmentation des dépenses prises en charge par les départements. La hausse des dépenses du RSA et la baisse des recettes, des DMTO par exemple, viennent accentuer ce contexte difficile.

La recentralisation récente du RSA à Mayotte, en Guyane et à La Réunion a été une nouvelle modalité de financement pertinente pour ces collectivités, en vue de faire face aux difficultés qu'elles rencontrent du fait de la progression rapide de leurs dépenses sociales. L'expérimentation de la recentralisation du RSA en Seine-Saint-Denis, qui devrait débuter en 2022, poursuit le même objectif : prendre en charge une dépense de solidarité nationale conséquente dont la dynamique ne peut plus peser sur les seuls contribuables locaux.

Face à cet effet de ciseau des finances des départements, qui est très prégnant chez certains d'entre eux, quelle est votre analyse des perspectives financières des conseils départementaux ? Considérez-vous que de nouvelles modalités de soutien aux départements pourraient être envisagées, en lien avec la future loi 3D ?

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Merci pour cette question. Tout le monde, je crois, a conscience des difficultés financières des départements, liées à l'effet de ciseau que vous avez évoqué. Je me permets tout de même de rappeler que, dans la troisième loi de finances rectificative, le Parlement a autorisé l'ouverture d'avances sur le produit des DMTO : ainsi 394 millions d'euros qui ont été décaissés en direction de quarante départements. Pourquoi seulement quarante ? Parce que les ressources ont été plus importantes qu'on ne l'imaginait dans d'autres départements, en raison d'un redémarrage des ventes.

Il y a deux semaines, vous avez également voté un amendement permettant à l'État d'abonder le fonds de péréquation des DMTO des départements. Cela devrait s'élever à 60 millions, je l'ai dit. J'insiste sur le fait que ces deux mécanismes profitent d'abord aux départements dont les dépenses sociales sont importantes. Avec Olivier Dussopt, nous avons par ailleurs autorisé les départements à étaler sur cinq exercices budgétaires les charges liées à la crise, dont les augmentations du RSA. C'est une souplesse très appréciée.

Nous sommes presque quotidiennement en relation avec les départements, avec des réunions de travail auxquelles participe d'ailleurs Jean-René Cazeneuve. À plus long terme le Gouvernement est prêt à étudier les conditions dans lesquelles la charge du RSA pourrait être reprise par l'État.

En réponse à M. Pupponi qui m'a posé la question, j'ai dit que nous passerions par l'expérimentation. Un certain nombre de départements sont partants, et ils sont même de plus en plus nombreux. On évoque souvent la Seine-Saint-Denis mais il y en a d'autres, y compris des départements ruraux.

Mme la présidente. Nous en avons terminé avec les questions.


Source http://www.assemblee-nationale.fr, le 26 novembre 2020