Déclaration de M. Marc Fesneau, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne, sur le bilan de l'application des lois votées au cours de la session écoulée, au Sénat le 2 juin 2021.

Intervenant(s) :

  • Marc Fesneau - Ministre délégué chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne

Circonstance : Débat sur le bilan de l'application des lois, au Sénat le 2 juin 2021

Prononcé le

Texte intégral

M. le président. L'ordre du jour appelle le débat sur le bilan de l'application des lois (rapport d'information n° 645).

Monsieur le ministre délégué, madame le président de la délégation du bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances, chère Pascale Gruny, mesdames, messieurs les présidents de commission, mes chers collègues, nous nous retrouvons cet après-midi pour débattre, comme tous les ans, du bilan de l'application des lois que nous avons votées au cours de la session écoulée.

Je salue M. Marc Fesneau, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne, qui répondra au nom du Gouvernement aux questions du Sénat.

Ce débat est important pour les parlementaires que nous sommes. À quel moment les lois que nous votons deviennent-elles une réalité concrète pour nos concitoyens ? La réponse à cette première question, c'est qu'elles ne l'ont pas été avant un délai de sept mois après leur promulgation, en moyenne, cette année.

Le décalage est grand entre cette mise en œuvre tardive et le rythme effréné auquel s'enchaînent les projets de loi inscrits à l'ordre du jour du Parlement. Je crois que cela n'est pas bon pour la démocratie.

Nous avons récemment souhaité aller encore plus loin dans notre contrôle sur l'aspect essentiel que constitue le suivi des ordonnances. En effet, nous déplorons tous l'explosion de leur nombre.

À la fin du mois de mars dernier, et sans tenir compte de la progression qui s'est poursuivie jusqu'à aujourd'hui, on recensait 259 ordonnances publiées depuis le début du quinquennat, soit une hausse de 48% par rapport à la même période sous le quinquennat précédent, et de près de 150% par rapport au quinquennat 2007-2012.

Comme le relève dans son rapport d'information notre collègue Mme Pascale Gruny, que je remercie de son travail, le processus législatif ordinaire n'est plus le principal mécanisme d'adoption de la loi. J'en veux pour preuve le décompte selon lequel, au cours de la dernière session, il y a eu 100 ordonnances pour 43 lois. Ce nombre est révélateur, et la tendance inquiétante.

Face à cette évolution, la résolution que nous avons adoptée hier permettra au Sénat, sous réserve de la décision du Conseil constitutionnel, de renforcer le contrôle du recours à cet outil.

Dès l'année prochaine, nous nous retrouverons en séance publique pour un débat annuel sur le suivi du recours aux ordonnances, en plus de notre rendez-vous traditionnel sur l'application des lois.

Le contrôle du Parlement sur les ordonnances passe également par leur ratification expresse, ce qui nécessitera, le cas échéant, de déposer des propositions de loi de ratification. Nous pourrons les examiner pendant les semaines de contrôle.

Monsieur le ministre, nous souhaiterions par exemple débattre dans l'hémicycle de l'ordonnance portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, adoptée ce matin en conseil des ministres, et évoquée lors de notre dernière séance de questions au Gouvernement, notamment par notre collègue Jean-Pierre Sueur.

(…)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d'abord à remercier la présidente Pascale Gruny de la grande qualité de son rapport, et l'ensemble des présidents de commission, ainsi que les services du Sénat, pour le travail toujours minutieux sur le fondement duquel nous allons échanger.

L'année dernière, nous constations, comme vous l'avez rappelé, madame la présidente, des divergences importantes entre les méthodes de calcul du Gouvernement et celles du Sénat. Cet écart laissait penser que le taux d'application des lois s'était fortement dégradé, alors même qu'il ne subissait qu'un léger recul lié à une hausse importante du nombre de textes à prendre.

Si l'année qui s'achève a permis au secrétariat général du Gouvernement – dont je tiens à saluer l'engagement et l'efficacité – et aux services du Sénat de trouver un point d'équilibre en établissant un second indicateur de suivi, la crise sanitaire a eu un impact significatif sur la capacité du Gouvernement à prendre les mesures d'application des lois dans le délai de six mois qui s'impose.

La position du Gouvernement et celle du Sénat ont, en effet, convergé sur la nécessité de présenter un indicateur d'application des lois qui ne prend en compte que les seules mesures actives, c'est-à-dire celles dont l'entrée en vigueur n'est pas différée.

Cependant, Mme Gruny m'interroge sur la différence de méthode qui persiste entre le Gouvernement et le Sénat quant à la prise en compte des arrêtés. J'y vois principalement deux raisons que j'ai déjà évoquées par le passé.

D'une part, si le Premier ministre est titulaire du pouvoir réglementaire, comme vous l'avez rappelé, et s'il assure le suivi des 1 600 décrets publiés chaque année, les arrêtés relèvent de la responsabilité des ministères qui les signent. Les ministres sont donc susceptibles d'être directement interrogés par les parlementaires, notamment le rapporteur chargé du suivi de l'application d'un texte, au sujet de leur publication.

D'autre part, il n'apparaît pas réaliste de confier au secrétariat général du Gouvernement la mission d'assurer une veille exhaustive sur les près de 8 000 arrêtés qui sont publiés chaque année, soit 20 à 40 textes par jour.

Ces précisions méthodologiques étant établies, j'en viens au bilan de l'application des lois, à proprement parler. Arrêté au 31 mars 2021, il présente un taux de 73%, avec 380 mesures prises sur les 520 mesures actives. Comme vous l'avez indiqué, madame la présidente, il est en recul de neuf points par rapport au bilan que je vous présentais l'an dernier, ce qui s'explique en grande partie par la crise sanitaire.

Mme la présidente Gruny m'interroge sur les voies d'amélioration que le Gouvernement compte suivre pour améliorer le taux et les délais de publication des mesures d'application.

Je tiens d'abord à vous assurer qu'il met tout en œuvre pour rattraper le retard pris au cours de l'année 2020. Celui-ci tend d'ailleurs à se résorber progressivement puisque, à ce jour, le taux d'application des lois a progressé de sept points, pour s'établir à 80% de mesures publiées. Le Gouvernement s'est fixé pour objectif de rendre applicables dans les meilleurs délais les réformes votées par le Parlement.

Afin de m'assurer de la pleine mobilisation de l'ensemble des ministères, je réunis régulièrement un comité interministériel de l'application des lois. Je rappelle dans ce cadre à l'ensemble des ministères de plein exercice la nécessité de publier les textes d'application dans un délai de six mois après la promulgation des lois dont ils ont la charge. J'interviens également sur ce sujet, en conseil des ministres, de manière périodique.

À l'échelon des services et des cabinets ministériels, le secrétariat général du Gouvernement organise des réunions interministérielles, à une échéance de trois puis six mois, pour définir la programmation des mesures et inciter à leur publication rapide. Je ne vous cache pas que la perspective du présent débat annuel contribue parfois à accélérer, au printemps, la mise en œuvre de certains décrets.

J'en viens à la période de crise que nous traversons et aux mesures prises pour limiter son impact sur l'application de la loi.

Permettez-moi tout d'abord de saluer le travail et l'engagement de l'ensemble des agents des ministères qui ont oeuvré à cette tâche.

Malgré la forte capacité d'adaptation et de réaction dont les administrations ont su faire preuve, la mise en œuvre progressive du télétravail pour une partie des agents et l'impossibilité, pour d'autres, d'assurer leurs fonctions du fait de l'épidémie, ont eu un impact certain sur la publication de nombreux textes, notamment ceux attendus pour l'application de la loi d'orientation des mobilités, la LOM, pour celle de la loi relative à l'énergie et au climat et de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, dite AGEC, ainsi que pour celle des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2020.

À ces difficultés, s'est ajoutée l'augmentation conséquente de la charge de travail liée à la gestion de la crise sanitaire, avec la préparation de 91 ordonnances ainsi que de 95 décrets et de 54 arrêtés portant sur le cadre juridique de l'état d'urgence sanitaire.

Le déploiement massif du télétravail, grâce notamment à l'équipement en matériel informatique, permet désormais de faire face plus sereinement aux contraintes liées à une crise du même type.

Vous avez évoqué, madame la présidente, la question de la durée de la prénotification à la Commission européenne. Ce délai, prévu de manière classique, ouvre la possibilité d'un dialogue entre le Gouvernement et la Commission pour préparer les dispositions.

Enfin, Mme la présidente Gruny m'interroge sur le recours accru aux ordonnances et sur la durée de l'habilitation du Gouvernement. Le travail de décompte que vous avez effectué vous permet d'affirmer, à juste titre, que 259 ordonnances ont été publiées, soit 151 de plus que durant la même période, sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, comme le président Larcher l'a rappelé.

Cependant, une grande partie des ordonnances prises depuis un an, l'ont été pour faire face à l'urgence de la crise sanitaire et à l'impossibilité de réunir le Parlement de manière continue. Il n'est donc pas possible de faire sans retranchements des comparaisons valables.

Chaque fois qu'il l'a pu, le Gouvernement a transformé les demandes d'habilitation en droit substantiel. J'ai le souvenir, lorsque je présentais le projet de loi portant diverses dispositions urgentes pour faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19, d'avoir travaillé avec vous pour limiter au maximum le recours aux ordonnances, pourtant nécessaires pour faire face à l'urgence de la situation.

Ainsi, en excluant du décompte une partie seulement des 99 ordonnances liées à la gestion de la crise sanitaire, l'autre partie ne relevant pas du champ que je viens de définir, le nombre d'ordonnances prises sous ce quinquennat reste au total très proche de celui recensé, durant la même période, sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy. Il est en outre inférieur à celui du quinquennat de François Hollande.

J'entends, par ailleurs, les critiques quant aux délais d'habilitation que vous jugez trop importants. Des efforts ont pourtant été accomplis pour que les ordonnances soient publiées le plus rapidement possible. En effet, depuis le début de la quinzième législature, leur délai de publication est resté en moyenne de 25% inférieur à la durée de l'habilitation votée par le Parlement, elle-même souvent réduite au cours de l'examen parlementaire.

Dans le cas d'habilitations courtes, les délais de publication sont généralement encore plus réduits, puisque celle-ci intervient au bout de 31 jours pour les habilitations de 90 jours, et au bout de 125 jours pour les habilitations de 180 jours.

Pour l'ensemble de ces raisons, je ne peux souscrire à vos propos qui laissent à penser que le Gouvernement retarderait le rythme des réformes, alors que le Parlement serait disposé à les mettre en œuvre rapidement.

La répartition entre le pouvoir législatif et le pouvoir législatif délégué permet, au contraire, de concentrer la discussion parlementaire sur les points essentiels, et de réserver les écritures les plus techniques aux ordonnances. Ce dispositif est d'autant plus nécessaire compte tenu des règles de partage de l'ordre du jour.


 - Débat interactif

M. le président. Nous allons maintenant procéder au débat interactif. Je rappelle que chaque orateur peut intervenir pour deux minutes maximum et que le Gouvernement peut, s'il le souhaite, répondre à chaque orateur pour une durée équivalente.

Je vais tout d'abord donner la parole aux représentants des commissions.

La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires économiques.

Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. Monsieur le ministre, deux ans et demi après la promulgation de la loi Égalim, le Conseil d'État vient d'enjoindre au Gouvernement, la semaine dernière, de publier le décret d'application de l'article prévoyant un moratoire sur les bâtiments de poules pondeuses en cage.

Cette décision souligne que l'interprétation fournie par le Gouvernement pour justifier l'absence de décret s'écarte parfois de la volonté exprimée par le législateur, lors de l'examen parlementaire d'un texte.

La problématique des ordonnances illustre également les divergences qui peuvent exister entre l'exécutif et le législatif au sujet du strict respect du champ d'habilitation défini dans la loi. À titre d'exemple, je citerai l'ordonnance relative à la coopération agricole.

Monsieur le ministre, je voudrais toutefois vous interroger sur une autre pratique qui me semble peu satisfaisante, à savoir la pérennisation des expérimentations avant même leur évaluation, comme l'a mentionné notre collègue Pascale Gruny.

Ainsi, l'article 24 de la loi Égalim prévoyait l'expérimentation de menus végétariens hebdomadaires par les cantines scolaires des collectivités territoriales volontaires. Une disposition du projet de loi Climat et résilience prévoit la pérennisation de cette expérimentation, avant même que l'évaluation n'en soit remise. En effet, les conclusions du rapport qui nous a été transmis il y a quelques jours ne sont que provisoires, car la période de confinement n'a pas permis de conduire l'expérimentation dans des conditions probantes.

Si l'expérimentation constitue probablement un outil pertinent pour améliorer l'efficacité des politiques publiques, il ne faudrait pas qu'elle se transforme en un instrument politique, visant à obtenir un accord sceptique et temporaire des parlementaires, à une date donnée.

Dès lors, ne conviendrait-il pas de rendre obligatoire la remise des résultats d'une expérimentation avant toute prolongation ou pérennisation ? Ne faudrait-il pas au moins prévoir que les expérimentations se fassent sur une durée suffisamment longue pour couvrir le délai de remise des résultats de leur évaluation ? On éviterait ainsi de les pérenniser dans la précipitation, avant leur extinction.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Madame la présidente Primas, s'agissant de l'article 68 de la loi Égalim qui interdit la mise en production de tout bâtiment nouveau ou réaménagé d'élevage de poules pondeuses en cage, le Gouvernement a considéré jusqu'alors que le texte était insuffisamment clair et précis pour permettre son entrée en vigueur sans l'intervention d'un décret. Nous prenons acte de la décision du Conseil d'État, et nous mettrons tout en œuvre pour en tirer les conséquences dans les meilleurs délais.

Je ne reviendrai pas sur la question du respect de l'habilitation à légiférer par ordonnances, sur laquelle je me suis déjà exprimé. Nous aurons sans doute l'occasion d'en discuter à nouveau.

La répartition des rôles dans le contentieux des ordonnances est très claire : il appartient au Conseil d'État d'apprécier le respect de l'habilitation par le Gouvernement, lorsqu'il publie son ordonnance. Même si l'annulation en la matière demeure relativement rare, la décision que vous mentionnez, relative à l'ordonnance du 24 avril 2019, témoigne de l'efficacité des mécanismes de contrôle. Les commissions parlementaires peuvent, par ailleurs, se saisir librement de ce sujet.

Vous évoquez, enfin, la question de la généralisation des expérimentations, notamment celle prévue à l'article 24 de la loi Égalim. Mise en place pour une durée de deux ans, elle fait obligation aux gestionnaires publics ou privés des services de restauration collective scolaire de proposer, au moins une fois par semaine, un menu végétarien. Une évaluation devait être transmise au Parlement, dans un délai de six mois avant le terme de l'expérimentation.

Au cours de l'examen à l'Assemblée nationale du projet de loi Climat et résilience, texte sur lequel les commissions du Sénat travaillent en ce moment même, la rapporteure Mme Célia de Lavergne a fait adopter par amendement la généralisation de cette expérimentation, qui devait s'achever en novembre 2021. Elle s'est appuyée pour cela sur le rapport qui a été transmis au Parlement et que vous avez mentionné, madame la présidente, en précisant qu'il n'était que partiel.

Votre assemblée pourra en connaissance de cause se prononcer au fond sur ce sujet. Il relève de la logique même de l'expérimentation qu'on puisse prévoir de la généraliser avant son terme, au regard de ses bons résultats, afin d'éviter une période de suspension de ses effets.

Au demeurant, le Parlement ne saurait être lié par une loi antérieure. Il est le seul à pouvoir apprécier l'opportunité d'une telle généralisation.

M. le président. La parole est à M. Philippe Paul, en remplacement de M. le président de la commission des affaires étrangères.

M. Philippe Paul, en remplacement de M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le ministre, je vous prie tout d'abord d'excuser le président Cambon qui n'a pas pu être présent aujourd'hui et qui m'a chargé de le représenter.

Un sujet est au cœur de nos préoccupations, à savoir le sort réservé à une disposition très importante de la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire (LPM) pour les années 2019 à 2025. Cette disposition prévue à l'article 44 de la LMP porte sur des conditions d'achat.

Monsieur le ministre, le législateur a exprimé son intention en votant des dispositions permettant de lever les pesanteurs dans les procédures d'achat du ministère des armées. Après promulgation de la loi, ces dispositions, auxquelles la direction des affaires juridiques du ministère s'est toujours opposée, ont été tout simplement effacées à l'occasion d'une codification. C'est un mépris total de la volonté du législateur et c'est, bien sûr, tout à fait contraire aux principes de la codification à droit constant.

Notre collègue Cédric Perrin a interpellé sur ce sujet Mme Claire Landais, secrétaire générale du Gouvernement, lors de son audition, le 12 mai dernier. Les éléments de réponse qu'elle nous a apportés ne sont pas satisfaisants.

En effet, elle a indiqué que la disposition votée desservait l'objectif recherché par les parlementaires et que, pour cette raison, le Gouvernement ne l'a pas repris dans le cadre des travaux de codification du droit de la commande publique.

Au-delà du décompte des textes réglementaires pris, appliquer les lois, c'est d'abord ne pas revenir sur la volonté du législateur ! Cet incident est révélateur du peu de cas fait des travaux parlementaires. Nous tenions à vous alerter à nouveau, monsieur le ministre, car notre commission restera mobilisée sur ce sujet.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Philippe Paul, le Gouvernement partage non seulement votre préoccupation de garantir la souplesse et la rapidité des procédures d'achat pour nos forces armées, mais aussi votre souci du respect de la loi votée par le Parlement.

Si l'ordonnance du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique a modifié les dispositions que vous évoquez, alors que celles-ci avaient été introduites dans la dernière loi de programmation militaire, cette modification n'entre pas en contradiction avec les deux objectifs que je viens de rappeler. Elle garantit, au contraire, que l'ambition du législateur en la matière sera respectée.

Cette disposition prévue à l'article 44 de la loi de programmation militaire reprenait des précisions qui figuraient dans le considérant de la directive du 13 juillet 2009 concernant les exclusions propres au marché de défense et de sécurité. Or elle était en réalité contraire aux objectifs poursuivis par le Parlement, puisqu'elle tendait à rigidifier le cadre dérogatoire et à en limiter la portée.

La rédaction actuelle assure une transposition stricte de la directive dont elle reprend mot pour mot les dispositions sans y ajouter de conditions restrictives supplémentaires. À l'inverse, le texte issu de la LPM complétait ce dispositif par des termes issus des considérants, alors que ceux-ci sont dépourvus de valeur normative, et donc susceptibles d'introduire des biais dans l'application des règles de la commande publique.

Ainsi, en insérant des exemples de ce que pourrait recouvrir chacune des exclusions, la LPM introduisait une interprétation restrictive des dérogations aux règles de commande publique, dans la mesure où un juge aurait pu être amené à considérer la liste de ces exemples comme exhaustive. La rédaction actuelle qui se limite aux termes de la directive permet d'utiliser pleinement les souplesses offertes par le droit de l'Union européenne et d'atteindre l'objectif commun au Gouvernement et, je le crois, au Parlement, celui d'une plus grande réactivité dans les acquisitions les plus sensibles des forces armées.

M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires sociales.

Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ma question porte sur la vision qu'a le Gouvernement des finances sociales.

Chacun sait que la crise sanitaire a bouleversé l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020. Or, si le cadre organique des lois de financement de la sécurité sociale n'impose pas la même rigueur que la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, ces lois ne sont toutefois pas dénuées de toute normativité.

Aussi, notre commission aurait souhaité l'examen d'un collectif social. En effet, quand l'exécution s'écarte de manière aussi considérable de la prévision votée, le Parlement ne peut se satisfaire d'informations sans débat et se borner à constater a posteriori des dépenses de plusieurs milliards d'euros.

Au nom des exigences démocratiques les plus élémentaires, peut-on encore se satisfaire de voir le Gouvernement augmenter de 150 millions d'euros à près de 5 milliards d'euros la dépense de nature budgétaire qu'est la dotation à Santé publique France, et ce par simple arrêté ministériel ? Le Parlement peut-il se contenter d'un simple courrier lorsque le découvert de la sécurité sociale est porté de 39 à 95 milliards d'euros ?

La commission des affaires sociales a fait des propositions concernant l'évolution de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, la LOLFSS, en tirant les conclusions de ce qu'il s'est passé cette année. Le Gouvernement les soutiendra-t-il ?

Je souhaite également vous interroger sur les autorisations de transfert de déficits à la Caisse d'amortissement de la dette sociale, qui ont été votées l'été dernier. Nous avons constaté que le décret relatif à ce transfert, pris en janvier 2021, prévoyait un montant excédant de 174 millions d'euros celui qui avait été fixé, alors que le Gouvernement avait toute latitude pour demander sa modification en loi de financement de la sécurité sociale.

En raison de ce dépassement, je m'interroge profondément sur le respect par le Gouvernement des plafonds strictement fixés par le Parlement en matière sociale. Qu'entend faire le Gouvernement pour régulariser cette situation ? Les plafonds prévisionnels des exercices 2021 à 2023 seront-ils réajustés ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Madame la présidente Deroche, vous m'interrogez sur la gestion des finances sociales au cœur de la crise sanitaire et sur les évolutions qui pourraient être apportées au cadre des lois de financement de la sécurité sociale.

Cette question ne concerne pas directement l'application des lois, mais plus généralement – et c'est dans ce sens que je vais vous répondre – les prérogatives du Gouvernement vis-à-vis du Parlement en matière de finances sociales, ainsi que l'exercice qui en a été fait durant la crise. Je tâcherai cependant de vous apporter quelques éléments de réponse.

Les crédits que vous votez chaque année dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale sont évaluatifs, à la différence des crédits votés en loi de finances. Cela correspond à la nature même des dépenses de la sécurité sociale, que l'on peut qualifier de dépenses de guichet, cette spécificité ayant permis au Gouvernement de réagir avec efficacité tout au long de cette crise. Je pense par exemple à l'achat de plus de 9 000 respirateurs, ou au déploiement d'un système d'information de suivi des tests.

Contrairement à ce que vous avancez, le Parlement n'a pas été tenu à l'écart durant cette période. Les dépenses exceptionnelles que vous évoquez ont été présentées aussi bien devant la commission des comptes de la sécurité sociale que devant le conseil d'administration de Santé publique France, deux instances au sein desquelles siègent des représentants de chaque assemblée.

S'agissant de la nécessité de rectifier la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 en cours d'exercice, rien ne l'impose en droit, contrairement à ce qui prévaut pour la loi de finances.

En pratique, cette modification n'aurait pas amélioré la lisibilité des comptes de la sécurité sociale, puisque l'imprévisibilité des dépenses hospitalières, les délais de facturation des professionnels de santé et la réactivité nécessaire pour s'engager sur des précommandes de vaccins auraient rendu caduques les prévisions d'un éventuel projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative avant même que nous en ayons achevé l'examen.

Le Gouvernement est donc opposé à l'intégration de crédits limitatifs au sein d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale, car cela nuirait à la souplesse indispensable – on l'a bien vu – au fonctionnement de la sécurité sociale.

En contrepartie, l'information et l'association du Parlement sont essentielles tout au long de l'année. C'est tout le sens de l'avis du comité d'alerte de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) qui vous a été remis hier.

En ce qui concerne l'évolution du cadre des finances sociales, enfin, le Parlement devrait prochainement être saisi d'une proposition de loi organique visant à réformer la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Les propositions que ne manquera pas de formuler votre commission feront l'objet d'un débat à cette occasion.

M. le président. Si je puis me permettre, monsieur le ministre – et je me sens parfaitement qualifié, en tant que président du Sénat, pour vous le signaler –, la commission des comptes de la sécurité sociale n'est pas le Parlement ! Ce n'est pas parce que des parlementaires y siègent que le rapport auquel vous faites allusion est un rapport au Parlement. Si je me permets de faire cette incise, c'est parce que nous attendons bel et bien un rapport devant le Parlement. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. le président de la commission de la culture applaudit également.)

La parole est à M. Cyril Pellevat, en remplacement de M. le président de la commission de l'aménagement du territoire.

M. Cyril Pellevat, en remplacement de M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je m'exprime au nom du président Longeot, qui ne peut être présent dans cet hémicycle, puisque notre commission examine en ce moment même le projet de loi Climat et résilience.

Parmi les lois adoptées au cours de la session 2019-2020, deux textes particulièrement volumineux concernaient la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable : la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) et la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, dite loi AGEC.

Malheureusement, l'application de ces deux lois demeure incomplète, contrairement aux engagements pris par le Gouvernement lors de leur examen.

Dès lors, monsieur le ministre, comment comptez-vous faire pour que, au-delà de l'impact négatif bien compréhensible de la crise sanitaire sur le fonctionnement des services des ministères intéressés, la mobilisation de ces services en vue de l'élaboration d'un autre texte de grande ampleur, le projet de loi Climat et résilience, ne complique pas davantage la mise en application de ces deux lois ?

Au-delà de l'appréciation quantitative des choses, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable déplore, comme d'autres, que le Gouvernement s'écarte parfois de la volonté clairement exprimée par le législateur.

Je ne prendrai qu'un exemple, celui de l'article 35 de la loi AGEC visant à lutter contre le gaspillage non alimentaire. Le décret d'application de cette disposition ne prévoit pas l'obligation, pour l'entreprise donatrice, de contribuer aux frais de stockage des produits donnés. Par conséquent, il crée un obstacle au réemploi des invendus, que le législateur avait entendu privilégier par rapport au simple recyclage.

J'entends que le décret a été pris en temps et en heure, mais vous conviendrez, monsieur le ministre, que la situation ainsi créée est contraire à l'objectif que le législateur avait sans ambiguïté mis en avant lors des débats parlementaires. Comment entendez-vous désormais modifier ce regrettable état de fait, qui constitue en outre un très mauvais signal adressé aux associations qui se dévouent à cette tâche indispensable ?

Enfin, en matière d'ordonnances, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'inquiète, elle aussi, du recours à des habilitations de convenance, par exemple dans le cadre de la LOM.

Nous regrettons également le retard pris dans la publication de la stratégie pour le développement du fret ferroviaire, qui devait nous être remise le 1er janvier dernier.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Pellevat, vous déplorez le taux d'application encore trop faible de la loi d'orientation des mobilités et de la loi AGEC.

Vous l'avez rappelé vous-même, le retard pris pour la publication de ces textes est en grande partie imputable à la crise sanitaire. Cela étant, je vais essayer de vous rassurer sur la publication à venir d'un nombre important de décrets les concernant, qui sont en cours de contreseing ou d'examen par le Conseil d'État.

En ce qui concerne la loi AGEC, parmi les 17 mesures actives restant à appliquer, 10 devraient ainsi être publiées d'ici la fin du mois de juillet, ce qui portera le taux d'application de la loi à 88%, contre 70% aujourd'hui.

S'agissant de la loi d'orientation des mobilités, 24 des 36 mesures actives devraient être également prises d'ici la fin juillet, ce qui permettra de porter le taux d'application de la loi à 90%, alors qu'il s'élève actuellement à moins de 70%.

C'est bien la preuve que la mobilisation des services sur la loi Climat et résilience n'a qu'un effet mesuré sur la publication à court terme des textes d'application de ces deux lois. J'espère que vous en serez rassuré.

Vous m'interpellez également sur le respect de l'intention du législateur concernant l'article 35 de la loi AGEC, qui vise à lutter contre le gaspillage non alimentaire. Il convient tout d'abord de rappeler que l'interdiction d'élimination des invendus non alimentaires est une avancée majeure dans la lutte contre le gaspillage, et que la France est le premier pays à avoir inscrit un tel principe dans son droit national.

Le choix a été fait de maintenir de la souplesse dans l'application de ce principe, ce qui se traduit par l'introduction de dispositions facultatives à négocier dans les conventions, et ce afin d'inciter les donateurs à se conformer à ces nouvelles obligations. Ainsi, le décret prévoit des conditions minimales relatives aux conventions de dons, qui serviront de base de travail partagé entre les donateurs et les bénéficiaires. Elles pourront être complétées par des engagements complémentaires, relatifs notamment au transport ou au stockage des invendus.

Enfin, en ce qui concerne le recours à ce que vous appelez des « habilitations de convenance », notamment dans le cadre de la loi d'orientation des mobilités, je rappelle que, sur les 57 mesures d'habilitation prévues par cette loi dont la date de publication est passée, seules trois n'ont pas fait l'objet d'une ordonnance, soit 6% du total. Vous conviendrez qu'il ne s'agit donc en rien d'un détournement de procédure de la part du Gouvernement.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission de la culture.

M. Laurent Lafon, président de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au cours de la session 2019-2020, l'activité législative de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, comme celle des autres commissions permanentes du Sénat, n'a pas été épargnée par la dégradation de la situation sanitaire.

En dépit des vicissitudes liées à l'épidémie de la covid-19, deux lois ont néanmoins été promulguées dans notre champ de compétence. La première, la loi relative à la création du Centre national de la musique (CNM), s'avère intégralement applicable : un décret en Conseil d'État couvrant les trois mesures d'application prévues par le texte a en effet été publié moins de deux mois après sa promulgation.

Je souhaite ici saluer la célérité avec laquelle le Gouvernement a précisé les missions de ce nouvel établissement public. Je m'en félicite, car le CNM a été d'une grande efficacité pour soutenir l'ensemble des acteurs de la filière musicale. Là s'arrêtent malheureusement mes félicitations, monsieur le ministre.

En effet, la seconde loi promulguée durant la session 2019-2020, relative à la modernisation de la distribution de la presse, comporte trois dispositions qui demeurent à ce jour en attente de mesures d'application.

S'agissant de ce texte, ni le décret en Conseil d'État désignant l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'information politique et générale des publications ni ceux qui déterminent le seuil de chiffre d'affaires au-delà duquel s'appliquent les obligations relatives aux kiosques numériques n'ont, à ma connaissance, encore été pris.

Pourriez-vous m'indiquer, monsieur le ministre, à quel horizon ces textes seront-ils publiés ?

Enfin, je souhaite évoquer une mesure prévue par un texte relevant de la compétence de mon collègue de la commission des finances, mais qui ne nous est pas totalement étrangère.

L'article 276 de la loi de finances pour 2019 prévoyait en effet que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er juin 2019, un rapport sur la réforme de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), que l'on appelait autrefois la redevance audiovisuelle, dans la perspective de la disparition de la taxe d'habitation qui sert de support à son recouvrement.

Or, malgré plusieurs sollicitations auprès des ministres successifs, ce rapport n'a toujours pas été remis au Parlement. Alors que votre collègue Roselyne Bachelot vient d'annoncer la création d'un nouveau groupe de travail sur le sujet, sans que l'on sache à ce jour si les parlementaires seront appelés à y participer, pourriez-vous nous indiquer quand ce rapport sera publié ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le président Lafon, au-delà des félicitations que vous nous avez adressées en préambule, et dont je vous remercie évidemment, vous m'avez posé plusieurs questions auxquelles je vais tâcher de répondre.

Par exemple, vous m'interrogez sur le rapport relatif à la réforme de la contribution à l'audiovisuel public, dont la remise au Parlement était prévue par l'article 276 de la loi de finances pour 2019. Je sais que votre commission porte une grande attention à l'avenir de la CAP dans le contexte de la suppression complète, à l'horizon 2023, de la taxe d'habitation qui sert de support à son recouvrement.

Le rapport sollicité n'a pas été jugé satisfaisant par le Gouvernement. La ministre de la culture a eu l'occasion de dire à plusieurs reprises sa volonté de poursuivre un travail sérieux et abouti à la hauteur de cet enjeu crucial pour le secteur de l'audiovisuel.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021, la ministre de la culture et le ministre chargé des comptes publics ont annoncé leur souhait d'engager un travail approfondi avec les parlementaires – beaucoup d'entre vous ayant déjà travaillé sur cette question –, afin d'identifier les pistes de réforme d'ici à 2022.

La crise sanitaire et ses conséquences sur le secteur culturel dans son ensemble ont quelque peu retardé la mise en place de ce groupe de travail, mais je sais que la ministre de la culture veut désormais que les choses avancent rapidement. Je ne doute pas qu'elle vous sollicitera très prochainement pour lancer officiellement cette réflexion.

En tout état de cause, si cette réforme a pour objectif de permettre à l'audiovisuel public de disposer d'un financement pérenne et affecté, indispensable à la programmation budgétaire des entreprises du secteur et à la préservation de leur indépendance, elle ne devra pas se traduire par la création d'un nouvel impôt, conformément à la politique fiscale que conduit le Gouvernement depuis 2017.

Concernant la loi relative à la modernisation de la distribution de la presse, je vous informe que le décret en Conseil d'État désignant l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'information politique et générale des journaux et publications a été publié le 2 mai 2021. Il s'agit du décret 2021-540 du 29 avril 2021 pris pour l'application de l'article 4 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 modifiée relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques.

S'agissant enfin des deux décrets déterminant, notamment, le seuil de chiffre d'affaires au-delà duquel s'appliquent les obligations relatives aux kiosques numériques, les projets de textes, ainsi que les dispositions législatives qu'ils appliquent, doivent être notifiés à la Commission européenne au titre de la directive 2015/1535. Cette notification devait intervenir au cours de la semaine du 26 au 30 avril 2021 : la fin du statu quo est donc prévue au mois de juillet 2021.

M. le président. La parole est à M. le vice-président de la commission des finances.

M. Vincent Éblé, vice-président de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, d'un point de vue général, la commission des finances regrette que le taux de mise en œuvre de la loi de finances pour 2020 soit en recul. Elle note cependant que les mesures d'urgence votées dans les trois premières lois de finances rectificatives de l'année passée ont été rapidement et correctement appliquées.

Le 12 mai dernier, le président Claude Raynal, qui m'a demandé de le représenter ici, monsieur le ministre, puisqu'il assiste à cet instant même à l'audition de vos collègues Bruno Le Maire et Olivier Dussopt, avait interrogé Mme Claire Landais, secrétaire générale du Gouvernement. Je n'insisterai donc que sur trois points.

Premier point, l'article 147 de la loi de finances pour 2020, qui comporte l'essentiel des mesures de transposition du « paquet TVA » sur le commerce électronique, doit entrer en vigueur le 1er juillet prochain.

Comme vous le savez, la commission des finances s'implique depuis plusieurs années sur le sujet de la fiscalité à l'heure de l'économie numérique. Nous avions souligné l'importance, pour les opérateurs, de connaître les dispositions d'application de cet article, alors que nous nous rapprochions chaque jour davantage de l'entrée en vigueur de cette réforme.

Un décret et un arrêté ont finalement été publiés hier, juste avant notre débat, ce dont nous pouvons nous féliciter : ils étaient indispensables pour que les opérateurs puissent être prêts en temps et en heure. Dont acte !

Deuxième point, nous avons adopté l'an passé des mesures de soutien en faveur des médias. Le crédit d'impôt pour dépenses de création audiovisuelle et cinématographique n'a toujours pas fait l'objet d'un feu vert européen. La secrétaire générale du Gouvernement nous a indiqué ne pas savoir si la fumée blanche allait sortir. Pouvez-vous nous dire si vous restez optimiste ?

Par ailleurs, la loi a été promulguée le 30 juillet 2020 ; la prénotification européenne a eu lieu en novembre et la notification en avril 2021. Ces délais ne sont-ils pas trop longs lorsque l'on veut mettre en œuvre des mesures d'urgence ?

Dernier point, un arrêté doit fixer les conditions d'application de l'article 66 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, qui oblige certaines entreprises dans lesquelles l'État détient une participation à respecter des engagements climatiques.

Notre commission a récemment organisé une table ronde sur la finance durable qui a montré, s'il en était besoin, l'acuité du sujet. L'arrêté serait au stade de la consultation avec les parties prenantes.

Alors que le Sénat va bientôt débattre du projet de loi Climat et résilience, ne pensez-vous pas que des dispositions d'ores et déjà votées par le Parlement sur les engagements climatiques des entreprises à capitaux publics devraient être rapidement mises en œuvre ? C'est du moins notre conviction.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le président Éblé, tout d'abord, je ne sais pas s'il existe un lien de cause à effet entre la publication au Journal officiel du décret relatif à la transposition du paquet TVA sur le commerce électronique, ainsi que des trois arrêtés l'accompagnant, et notre débat de ce jour, mais je me permets, comme vous, de m'en féliciter. Après tout, cette parution s'explique peut-être par l'influence vertueuse de ce contrôle parlementaire.

Vous m'interrogez sur le crédit d'impôt pour dépenses de création audiovisuelle et cinématographique, voté dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020. Le dispositif a été prénotifié à la Commission européenne le 9 novembre 2020, ce qui a permis d'échanger en amont de la notification du 13 avril, et d'obtenir rapidement une décision d'approbation, laquelle a été rendue le 17 mai.

Dès lors, le Gouvernement devrait être en mesure de publier rapidement le décret, donnant ainsi raison, si je puis me permettre, à l'optimisme que vous avez exprimé.

Les délais que vous évoquez sont usuels, voire plutôt resserrés, et correspondent à la durée normale des échanges entre le Gouvernement et la Commission qui a, elle aussi, comme vous pouvez l'imaginer, un programme de travail très chargé, compte tenu des réponses qu'elle a dû apporter à la crise sanitaire et économique.

Enfin, vous mentionnez l'article 66 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, qui oblige certaines entreprises dans lesquelles l'État détient une participation à respecter des engagements climatiques.

Le sujet est effectivement fondamental, mais soulève de multiples difficultés, qui ont été soulignées dès l'examen de la mesure devant le Parlement, puisque cette disposition requiert que l'on définisse des trajectoires individuelles pour chaque entreprise.

Néanmoins, le ministère de l'économie, des finances et de la relance, ainsi que le ministère de la transition écologique ont trouvé un point d'accord : le projet d'arrêté a été soumis à la consultation des parties prenantes avant sa publication. À ce stade, je ne peux pas vous donner un calendrier plus précis, mais les choses avancent.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le ministre, la commission des lois constate, sur un plan statistique, que le quart des mesures d'application prévues par les textes qu'elle a examinés au fond en 2019-2020 n'était toujours pas pris au 31 mars dernier.

Cette situation est d'autant plus regrettable que notre commission a examiné 23 des 43 lois promulguées durant la période, soit 53% du total, hors lois autorisant la ratification de conventions internationales. J'insiste sur le caractère pourtant obligatoire de la publication des mesures d'application car, en l'absence de toute sanction à l'égard d'un Gouvernement qui ne prendrait pas les décrets prévus, et ce dans un délai raisonnable, seule la publicité du contrôle parlementaire engendrera une amélioration de la situation.

Certes, ce taux d'application des lois ne préjuge pas de la qualité des mesures prises, et ne tient pas compte des mesures facultatives, dont nous savons qu'elles ont été cette année particulièrement nombreuses du fait de l'état d'urgence sanitaire. Dans un contexte objectivement difficile, la commission des lois ne souhaite donc pas surinterpréter cette donnée et reconnaît le caractère constructif des échanges avec le secrétariat général du Gouvernement.

Je souhaite toutefois attirer votre attention sur deux lois parmi les 23 relevant de la compétence de la commission des lois, qui demeuraient entièrement inapplicables au 31 mars 2021.

Il s'agit, d'une part, de la loi du 3 juillet 2020 visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l'arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent et, d'autre part, de la loi du 24 juillet 2020 visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux : plus de huit mois après l'entrée en vigueur de ces deux lois, aucun des décrets obligatoires prévus par ces textes, pourtant issus de propositions de loi déposées par des députés, n'avait été pris à l'issue des délais impartis.

De même, notre commission regrette vivement que la loi du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes de violences conjugales n'ait toujours pas été rendue pleinement applicable au 31 mars 2021.

Je vous ferai grâce d'autres remarques pourtant importantes. Mes questions sont les suivantes, monsieur le ministre : réfléchissez-vous à des mesures pour assurer un pilotage plus efficace des phases consultatives préalables à la parution des mesures réglementaires ? Plus généralement, quels enseignements tirez-vous des dysfonctionnements qui ont conduit à ces retards ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le président Buffet, vous m'interrogez sur l'application de différentes lois issues d'initiatives parlementaires, qui représentent, je le rappelle, 18 des 43 textes votés durant la dernière session parlementaire.

Tout d'abord, je voudrais vous remercier pour le travail approfondi que vous avez conduit avec le secrétariat général du Gouvernement : celui-ci a permis d'avancer sur un certain nombre de dispositions, même si vous m'alertez sur deux ou trois points.

S'agissant de la loi visant à créer le statut de citoyen sauveteur, quatre mesures d'application restent encore à prendre, dont une devrait être publiée en juin 2021. Il s'agit du décret visant à former les arbitres et les juges, dans le domaine sportif, à la lutte contre les arrêts cardiaques et aux gestes qui sauvent. Les autres décrets sont en cours de rédaction.

La loi visant à encadrer le démarchage téléphonique appelle pour sa part trois mesures d'application et deux mesures éventuellement nécessaires.

Un premier décret portant application de deux mesures doit être pris, afin de définir les jours et horaires, ainsi que la fréquence à laquelle la prospection commerciale par voie téléphonique non sollicitée peut se dérouler ; il doit également déterminer les conditions dans lesquelles la prospection en vue de la fourniture de journaux, de périodiques ou de magazines est autorisée.

Ce décret qui a été soumis pour consultation fait débat : les positions des associations de consommateurs, d'une part, et des organisations professionnelles, d'autre part, sont très éloignées. Des arbitrages ministériels et interministériels devront être rendus sans qu'il soit possible à ce stade d'annoncer une date précise de publication.

Un second décret doit être pris pour définir les modalités selon lesquelles l'inscription sur une liste d'opposition au démarchage téléphonique est reconductible tacitement. Il fait l'objet d'échanges avec la Commission nationale de l'informatique et des libertés, la CNIL, qui devrait prochainement rendre un avis avant la saisine du Conseil d'État. Il est prévu que le décret paraisse en juillet 2021.

Concernant les deux mesures éventuelles, les décrets seront pris en tant que de besoin et dépendent des règles déontologiques qui seront adoptées par la profession.

Enfin, vous m'interrogez, tout comme l'a fait Mme la présidente Gruny, sur la loi visant à protéger les victimes de violences conjugales. Un décret d'application est encore nécessaire : il concerne la possibilité, pour le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, d'adresser une mise en demeure aux sites internet pornographiques ne garantissant pas suffisamment l'impossibilité d'accès pour un mineur, et de saisir le président du tribunal judiciaire de Paris.

La Commission européenne a été notifiée de ce projet de décret le 2 avril dernier, une fois qu'ont été identifiés les procédés techniques pour contrôler l'âge des utilisateurs.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires européennes.

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le 4 mars dernier, j'ai présenté un rapport sur le suivi des résolutions européennes, des avis motivés et des avis politiques qui traduit notre attachement, y compris dans le domaine des affaires européennes, au contrôle des suites données à nos travaux. Ce rapport démontre une nouvelle fois la réelle influence du Sénat à Bruxelles.

Je tiens à mentionner que, cette année encore, le Sénat français fait partie des dix assemblées parlementaires les plus actives, parmi les trente-neuf que compte l'Union européenne, pour ce qui concerne le dialogue politique avec la Commission européenne.

Sur la session 2019-2020, 17 résolutions européennes ont été adoptées par le Sénat. Dans environ 83% des cas, les positions exprimées par le Sénat dans ces résolutions européennes ont été prises en compte.

Je voudrais à présent revenir sur une préoccupation partagée par nombre des précédents intervenants, notamment mes collègues présidents de commissions permanentes : je veux parler des ordonnances.

Nous constatons, d'année en année, un recours croissant aux ordonnances pour transposer les textes européens.

En juin 2019, le règlement du Sénat a confirmé le rôle de la commission des affaires européennes dans sa mission d'alerte sur les surtranspositions. Sur l'initiative du président Larcher, le Sénat a entrepris de modifier son règlement pour permettre le suivi des ordonnances.

À ce sujet, la commission des affaires européennes serait très intéressée que l'outil de suivi en ligne mis en place à cet effet soit enrichi d'une mention indiquant dans quelle mesure les ordonnances listées contribuent à la transposition et à la mise en œuvre de nos obligations européennes. Notre commission pourrait ainsi exercer sa mission d'alerte sur les surtranspositions, y compris dans les ordonnances prises par le Gouvernement, qui sont souvent trop discrètement ou tacitement ratifiées. Monsieur le ministre, pouvez-vous vous y engager ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le président, vous connaissez l'attachement du Gouvernement aux questions européennes et le respect qu'il porte aux travaux des commissions des affaires européennes des deux assemblées. Je souhaite souligner la qualité du travail qui est fait par le Sénat dans ce domaine.

Les propositions que vous présentez dans le cadre de vos travaux, en lien avec les autres parlements européens, et au travers de vos propositions de résolution, nourrissent la réflexion du Gouvernement, particulièrement à l'approche de la présidence française de l'Union européenne au premier semestre 2022.

La question de la transposition des directives recoupe, comme vous l'avez souligné, celle des ordonnances.

Pour parvenir à maintenir un taux de transposition le plus élevé possible, le Gouvernement a, comme ses prédécesseurs, recours à des projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne, dits Ddadue, qui comportent un certain nombre de demandes d'habilitation à légiférer par ordonnances.

Ces instruments permettent de traiter efficacement de questions souvent très techniques, en laissant aux parlementaires le soin d'apprécier la portée qu'ils donnent à l'habilitation.

Au 30 novembre 2020, le déficit de transposition de la France était de l'ordre de 0,3%, trois directives seulement souffrant alors d'un retard de transposition sur les 1 024 en vigueur et relevant du marché intérieur. Ce déficit est bien en dessous de l'objectif fixé par l'Union européenne, qui est de l'ordre de 0,9%. Nous pouvons conjointement nous féliciter de ce résultat, qui démontre l'attachement de la France aux institutions européennes et aux dispositions qu'elles prennent.

Comme vous le signalez, le travail de suivi des ordonnances engagé par le Sénat pourra aisément être complété par l'information selon laquelle une ordonnance transpose une directive européenne. Les rapports du Président de la République qui les accompagnent au moment de leur publication font mention à la fois du fondement légal de l'habilitation et de la référence de la directive transposée. Vous avez raison : ces éléments éclairent utilement le Parlement sur l'usage que le Gouvernement fait des ordonnances.

M. le président. Dans le débat interactif, la parole est désormais aux représentants des groupes, selon les mêmes règles que pour les représentants des commissions.

La parole est à Mme Nadège Havet.

Mme Nadège Havet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je remercie la présidente Pascale Gruny de son travail sur le bilan de l'application des lois, sujet qui est au cœur de la présente semaine de contrôle. Je pense à l'examen à venir de la proposition de loi tendant à abroger des lois obsolètes pour une meilleure lisibilité du droit. Je pense aussi à la discussion de la proposition de résolution visant à réviser notre règlement qui a eu lieu hier.

Un dispositif utile et consensuel a d'ailleurs été voté, afin que le Gouvernement informe la conférence des présidents des ordonnances qu'il prévoit de publier au cours du semestre. Pourrez-vous, monsieur le ministre, indiquer la portée que ce dispositif bienvenu aura dans l'organisation de vos travaux ?

Plus généralement, le bilan de l'application des lois souligne, comme par le passé, une banalisation du recours aux ordonnances. La crise sanitaire a impliqué tout au long de l'année 2020 de prendre et d'adapter des mesures, notamment par ordonnance. Au regard de l'urgence, 100 ordonnances ont ainsi été prises, presque le double de l'année précédente.

Pour présenter les habilitations comme une facilité dont userait le Gouvernement et dont la pertinence ne serait pas établie, le bilan se fonde sur un délai moyen de 209 jours entre le dépôt du projet de loi d'habilitation et la publication de l'ordonnance. Or ce délai est de 29 jours pour les ordonnances prises dans le cadre de la crise sanitaire.

Cette célérité ainsi que le doublement du nombre des ordonnances dans ce contexte bien particulier peuvent expliquer un allongement du délai de publication constaté pour les autres ordonnances.

La comparaison ne peut se faire que toutes choses égales par ailleurs, et compte tenu des spécificités de la situation. Le Sénat a d'ailleurs lui-même consenti plusieurs habilitations, y compris au sein du texte adopté la semaine dernière relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire.

Il faut enfin rappeler que, une fois franchi le délai de dépôt du texte de ratification, le Parlement peut tout à fait intervenir pour modifier ces ordonnances. Monsieur le ministre, quel bilan le Gouvernement tire-t-il de cette période de crise et des délais très courts que l'on a pu observer entre le dépôt des projets de loi habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances et la publication desdites ordonnances ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Madame la sénatrice Nadège Havet, je voudrais d'abord saluer, comme je l'ai fait tout à l'heure, la qualité du travail du Sénat en matière de contrôle de l'application des lois.

Vous m'interrogez sur les évolutions du règlement du Sénat : il n'appartient pas au Gouvernement de commenter les évolutions du règlement de votre assemblée, et encore moins avant même la décision du Conseil constitutionnel. Évidemment, le Gouvernement se pliera, comme il essaie de le faire à chaque fois, à ce nouvel exercice qui permettra aux sénateurs, comme l'a rappelé la présidente Gruny, de mieux contrôler l'application des lois tout au long de la session.

Vous avez abordé la question des ordonnances. Comme vous l'avez indiqué, au cours de la session, près de 100 ordonnances ont été prises. Elles ont permis de faire face à l'épidémie et de mettre en place des dispositifs de soutien en un temps record. C'est évidemment la crise sanitaire qui explique un tel recours accru aux ordonnances, comme j'ai tenté de vous l'expliquer tout à l'heure.

Vous vous félicitez de la célérité avec laquelle ces ordonnances ont pu être mises en œuvre. C'est précisément dans ce but que nous y avons eu recours. Vous me permettrez, à cet égard, de saluer la mobilisation de tous les agents publics durant cette période : ils ont permis de faire face avec rapidité et efficacité à la crise, tant au niveau central qu'au niveau déconcentré, grâce à un usage adapté des ordonnances.

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Roux.

M. Jean-Yves Roux. Le bilan de l'application des lois s'inscrit dans une tradition parlementaire qui n'est sans doute pas assez prise en compte. Le Sénat s'y trouve pourtant au cœur de sa mission constitutionnelle de contrôle, mais aussi de sa responsabilité partagée de législateur.

Il faut dire que ce débat tombe à pic, à la veille de l'examen du projet de loi 4D, qui pourrait, à l'instar du projet de loi Engagement et proximité, s'avérer tentaculaire, et à ce titre plus difficilement applicable rapidement. Prenons-y garde !

Vous me permettrez trois remarques et suggestions.

Le temps donné entre le dépôt en ligne du texte modifié par la commission et l'examen en séance est parfois d'une brièveté rocambolesque, ce qui ne permet pas un travail de qualité. Nous devons améliorer cette procédure.

Deuxièmement, nous pouvons admettre, dans un contexte exceptionnel, le recours croissant aux ordonnances, mais ce n'est pas, selon nous, une solution pérenne.

Troisièmement, je m'interroge sur le rôle des questions écrites au Gouvernement ; il doit être possible de les faire évoluer sans modifier la Constitution, en identifiant plus rapidement les questions qui touchent, précisément, aux décrets d'application ou au caractère non opérationnel de certaines dispositions votées. Monsieur le ministre, la balle est dans votre camp ; pouvons-nous réfléchir à mieux mobiliser cet outil ?

J'en viens à une mission à laquelle, je l'espère, le Sénat va conférer une place croissante, celle d'évaluation – la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation s'en est d'ailleurs saisie récemment. Les rapports au Parlement et le recours aux expérimentations ont enrichi nos textes de loi ces dernières années. Mais qu'en faisons-nous ?

Comment sont traités les rapports remis au Parlement ? Quelles suites leur ont été données en 2020 ? Quelles difficultés sont-elles constatées dans leur élaboration ? Faut-il continuer à demander de tels rapports ?

Comment sont traitées les suites des expérimentations prévues dans les textes de loi que nous votons ? Le Sénat ne pourrait-il devenir, en la matière, un évaluateur identifié et, pour ce qui est des projets de loi stratégiques concernant les collectivités locales, proposer lui-même de telles expérimentations en amont de leur examen ? Des expérimentations ciblées et évaluées constituent des garants intéressants du caractère opérationnel de la loi tout en permettant d'aller plus vite dans la rédaction d'éventuels décrets d'application.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Je vous remercie de votre question, monsieur le sénateur Roux. Vous soulevez un grand nombre d'interrogations ; je vais essayer d'y apporter des réponses, qui seront par définition concises.

Vous avez évoqué la réorganisation matérielle de l'examen des textes au Sénat. Il est vrai que, pendant la session en cours, période qui nous occupe cet après-midi, la crise a rendu les conditions d'exercice de vos missions particulièrement tendues, plus encore qu'elles ne le sont déjà d'ordinaire. Nous essayons de faire aussi bien que possible, et l'on peut espérer que la sortie de la crise sanitaire nous permettra de retrouver des délais et une organisation plus conformes à l'image que nous nous faisons les uns et les autres de ce que doit être le travail parlementaire.

De la même façon – je le dis au passage –, les rapports transmis au Parlement participent de son information ; il appartient aux députés et aux sénateurs de s'en saisir.

Vous avez parlé du recours aux ordonnances, dont vous jugez qu'il doit rester exceptionnel et ne pas devenir la norme. J'ai essayé de répondre à la présidente Gruny en indiquant que cette surutilisation des ordonnances était très liée à la crise sanitaire et qu'il fallait évidemment revenir à un usage plus modéré de ce dispositif.

Vous m'incitez à trouver des solutions pour mieux mobiliser les questions écrites. Je rejoins votre souci de leur donner toute la place qu'elles méritent – le président Larcher le rappelle souvent – en tant qu'outils de contrôle du Gouvernement par les parlementaires. J'ai d'ailleurs très souvent rappelé cet impératif à mes collègues, y compris à la fin de l'année dernière et au cours des mois qui viennent de s'écouler.

Cependant, vous conviendrez qu'avec près de 60 000 questions écrites posées depuis le début du quinquennat par les députés et les sénateurs, il ne serait pas aisé de transformer cet outil de contrôle – c'est bel et bien un outil de contrôle, prévu comme tel, avec ses contraintes de réponse – en indicateur de suivi. Le bilan de l'application des lois me semble un outil plus adapté pour répondre à cet objectif.

Quant à la question des expérimentations, elle a déjà été soulevée. Cette procédure constitue en effet une méthode intéressante pour mettre en œuvre certaines réformes. Le Sénat est toujours libre de proposer des expérimentations ; dans la mesure où il est saisi en premier lieu des textes relatifs aux collectivités territoriales, ces propositions servent de base aux discussions dans la suite de la navette parlementaire.

La généralisation des expérimentations passe nécessairement par une nouvelle loi après la remise du rapport qui en dresse le bilan. Là encore, me semble-t-il, il revient aux parlementaires de se saisir du sujet qui est en cause ou d'adopter la disposition concernée dans le cadre d'un nouveau texte de loi.

M. le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Mme Cécile Cukierman. Nous sommes conduits ces jours-ci à réfléchir à l'élaboration de la loi et aux modalités du travail législatif : hier la réforme du règlement du Sénat, bientôt la problématique des lois obsolètes, aujourd'hui ce débat sur le bilan de l'application des lois.

Je souhaiterais pour ma part revenir sur un point : de quelle loi parle-t-on ? Les ordonnances sont en effet de plus en plus nombreuses et les ratifications de plus en plus rares ; ainsi le pouvoir exécutif empiète-t-il toujours davantage sur le pouvoir législatif.

Certes, monsieur le ministre, la Constitution de 1958 a oeuvré à l'extension du pouvoir réglementaire, notamment en le rendant autonome. Il reste qu'il appartient au pouvoir en place de veiller à l'équilibre des pouvoirs.

Il n'y a qu'à voir les projets de loi de gestion de la crise sanitaire : ce sont pas moins de 92 ordonnances qui ont été prises dans ce cadre, sur des sujets aussi variés qu'importants, et aucune ratification n'a été soumise au Parlement. Et ce n'est qu'un exemple : la tendance s'est peut-être un peu accentuée, mais elle ne fait, année après année, que se confirmer.

Dans une décision rendue le 28 mai 2020, le Conseil constitutionnel a spécifié en des termes inédits qu'une ordonnance qui n'aurait pas été ratifiée par le Parlement pourrait avoir rétroactivement force de loi une fois passé le délai d'habilitation. Autrement dit, passé leur date limite, les ordonnances doivent être considérées comme des dispositions législatives. Il ne faudrait pas que laisser traîner pour éviter le débat démocratique devienne une règle là où il s'agit de légiférer.

Ayant entendu les premières réponses que vous avez faites, monsieur le ministre, j'ajoute qu'il ne faudrait pas non plus donner le sentiment que la démocratie n'est qu'une question de ratios horaires et que le temps du travail et du débat législatifs représente une perte d'efficacité.

Je souhaite donc connaître la position du Gouvernement sur cette décision, en espérant que celle-ci n'ait pas déjà été intégrée à la jurisprudence en matière de procédure législative.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Madame la sénatrice Cukierman, je vous remercie de votre question. Loin de moi l'idée qu'il faudrait rationaliser le temps parlementaire. J'ai simplement indiqué que dans certains cas – j'ai fait référence à la gestion de la crise sanitaire – où les ordonnances sont le meilleur outil pour œuvrer dans la plus grande célérité.

Vous m'interrogez par ailleurs et plus globalement sur le recours aux ordonnances, qui constitue à vos yeux un recul des pouvoirs du Parlement. Je ne reviendrai pas sur les propos que j'ai tenus tout à l'heure. Je rappelle simplement que, depuis 2007, la moyenne annuelle s'établit à 42, hors ordonnances liées à la crise.

Pour parler franchement, le constat d'une forme de « banalisation », pour reprendre le mot utilisé par Jean-Marc Sauvé lors d'un colloque sur la législation déléguée en 2014, me semble difficile à contester.

Je manque de temps, sans doute, ainsi que du recul nécessaire, pour me livrer à une explication juridique des causes de ce phénomène, mais je partage de façon empirique l'analyse de l'ancien vice-président du Conseil d'État, que je me permets de citer : « L'“inflation législative” […] a […] trouvé dans la législation déléguée un exutoire durable, d'abord pour répondre à l'urgence de certaines réformes ou pour décharger le Parlement de l'adoption de textes techniques […], ensuite pour investir très largement le domaine devenu très extensif de la loi. »

Pour ce qui est de la ratification des ordonnances par le Parlement, le Gouvernement s'engage généralement, au moment de la demande d'habilitation et s'agissant de sujets d'intérêt pour les parlementaires, à inscrire à l'ordre du jour le projet de loi de ratification. Ce fut le cas pour le tout premier texte d'habilitation voté sous ce quinquennat, visant à renforcer le dialogue social, ou plus récemment au sujet de la justice pénale des mineurs.

Le Parlement demeure en outre libre d'inscrire sur son ordre du jour, notamment à la suite des débats de contrôle, la ratification d'ordonnances dont il souhaite discuter ou amender le contenu. L'article 48 de la Constitution lui confère la maîtrise de la moitié de son ordre du jour ; libre à lui d'en disposer selon ses priorités. Tel est le sens, me semble-t-il, de l'une des conclusions du groupe de travail sur la modernisation des méthodes de travail du Sénat.

À l'inverse, le Gouvernement n'est pas favorable à l'inscription systématique en séance publique, sur son ordre du jour prioritaire, de projets de loi de ratification, dès lors qu'il n'existe pas de volonté politique d'en modifier la teneur ou d'en valider le principe.

Je tiens à rappeler qu'en la matière, le Sénat a de lui-même écarté l'option d'un débat en séance publique pour près de la moitié des ratifications d'ordonnances sous ce quinquennat. L'article 71 de la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite Pacte, par exemple, qui prévoyait la ratification de 23 ordonnances, a été examiné en procédure de législation en commission à la demande de la commission spéciale et n'a donné lieu à aucun débat particulier.

Vous m'interrogez également sur la décision récente relative à la répartition des compétences entre le Conseil d'État, le Conseil constitutionnel et le Parlement en matière d'ordonnances non ratifiées.

Lorsque le délai d'habilitation accordé par le Parlement au Gouvernement pour prendre l'ordonnance est expiré, la contestation de l'ordonnance, au regard des droits et libertés garantis par la Constitution, doit prendre la forme d'une question prioritaire de constitutionnalité dont aura à juger le Conseil constitutionnel.

En revanche, le Conseil d'État continuera de contrôler systématiquement la conformité de l'ordonnance aux règles et principes de valeur constitutionnelle, aux engagements internationaux et aux limites fixées par le Parlement.

Le Parlement, quant à lui, conservera l'entièreté de ses pouvoirs, que ce soit pour ratifier l'ordonnance, qui ne pourra le cas échéant plus être contestée devant le Conseil d'État, ou pour la modifier.

M. le président. La parole est à M. Dany Wattebled.

M. Dany Wattebled. Bien qu'un peu austère, cet exercice relatif au bilan de l'application des lois constitue un temps fort du contrôle de l'action du Gouvernement par le Parlement.

Une fois la loi votée, en effet, le rôle du législateur n'est pas achevé. L'organisation de ce débat cet après-midi nous permet notamment de donner toute sa force au principe de séparation des pouvoirs et de veiller à la crédibilité de l'action publique.

En premier lieu, je souhaite mettre l'accent sur le recours trop fréquent à la procédure accélérée.

À titre d'exemple, sur les 23 lois promulguées lors de la précédente session et examinées au fond par la commission des lois, 17 ont été adoptées après engagement de cette procédure, soit un taux de 74% ! Autrement dit, l'exception devient la règle, or ces conditions nuisent au nécessaire travail sur le fond. En effet, des délais restreints portent atteinte à la qualité du débat parlementaire et donc de la loi, ce que nous regrettons vivement.

En second lieu, monsieur le ministre, je souhaite vous interpeller sur la non-communication de rapports au Parlement prévus par la loi ou, selon les cas, sur le retard observé dans leur transmission.

Dans les 23 lois promulguées au cours de la session parlementaire 2019-2020 qui avaient été envoyées au fond à la commission des lois, sept remises de rapport étaient prévues ; à ce jour, quatre rapports seulement ont été remis, soit un taux de remise de l'ordre de 57%. Ce chiffre n'est pas satisfaisant.

Concernant les retards dans la transmission, je souhaite citer, à titre d'exemple, le rapport prévu à l'article 18 de la loi du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille.

Monsieur le ministre, ma question est la suivante – beaucoup de mes collègues se la posent : quelles mesures envisagez-vous de prendre enfin pour remédier à ces situations ? (M. Jean-Pierre Decool applaudit.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Wattebled, je partage le sentiment que vous avez d'abord exprimé : la bonne application des lois et son contrôle par le Parlement participent de la crédibilité de l'action et de la délibération publiques, à laquelle nous sommes bien évidemment tous attachés.

Vous regrettez le recours trop fréquent à la procédure accélérée. Cette tendance n'est pas propre à ce quinquennat ; on observe qu'elle est en hausse depuis au moins une dizaine d'années, ce qui n'est sans doute pas sans lien avec la révision constitutionnelle de 2008, qui a profondément modifié les règles de fixation de l'ordre du jour. À défaut de procédure accélérée, un texte déposé depuis moins de six semaines ne peut être inscrit à l'ordre du jour, ce qui, à un ou deux jours près, peut conduire à retarder son examen d'un ou de plusieurs mois.

Les conditions d'examen exceptionnelles que nous avons connues durant la crise ne sont cependant pas représentatives de la manière dont la discussion des textes s'est déroulée depuis 2017. Même si le Gouvernement demande généralement la réunion d'une commission mixte paritaire à l'issue des premières lectures, comme le recours à la procédure accélérée l'y autorise, il s'est efforcé de ménager des délais d'examen raisonnables entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique.

Ainsi certaines grandes réformes du quinquennat, telles que la loi Égalim, la loi Pacte ou la loi d'orientation des mobilités ont-elles été examinées en procédure accélérée, sans que cela empêche de laisser au Parlement des délais supérieurs à ceux qui sont prévus à l'article 42 de notre Constitution pour la procédure de droit commun.

Enfin, vous m'interrogez sur la question des rapports au Parlement. Je constate comme vous qu'ils sont remis avec un certain retard ; je ne manque pas, d'ailleurs, de rappeler certains de mes collègues à leurs obligations de ce point de vue.

Cet effort est d'autant plus nécessaire que les parlementaires adoptent de plus en plus une attitude responsable pour limiter l'inscription dans la loi de ce type de dispositifs. Je tiens d'ailleurs à signaler l'action du Sénat en ce domaine.

Les demandes de rapport permettent certes de débattre de sujets qui n'auraient pas leur place dans un amendement, compte tenu de l'article 40 de la Constitution, mais elles alourdissent les textes et nuisent à leur bonne application. Étant donné les efforts qui sont faits par les parlementaires, le Gouvernement doit lui-même s'astreindre à des efforts analogues afin de rendre les rapports dans les délais qui sont prévus.

M. le président. La parole est à M. Guillaume Gontard.

M. Guillaume Gontard. Monsieur le ministre, je voudrais vous interroger sur la mauvaise application du code de l'environnement par les préfets.

Je prendrai ici un exemple parmi tant d'autres d'application déficiente de son article L. 163-1 relatif aux mesures de compensation des atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d'un projet d'aménagement : le projet Inspira, en Isère, vise à étendre sur 221 hectares une zone industrialo-portuaire en bordure du Rhône. Les commissaires enquêteurs qui ont conduit l'enquête publique portant sur ce projet, jugeant les mesures compensatoires insatisfaisantes et constatant leur médiocrité et leur inadéquation, ont émis un avis défavorable au projet.

En effet, en vertu de l'article L. 163-1 du code de l'environnement, si les atteintes liées au projet ne peuvent être compensées de façon satisfaisante, celui-ci ne doit pas être autorisé en l'état. On aurait donc pu s'attendre à ce que les préfets refusent l'autorisation ; or il n'en fut rien.

Par ailleurs, pour Inspira comme pour bien d'autres projets, les durées des mesures compensatoires prévues sont dérisoires : une trentaine d'années, quand les destructions peuvent s'étendre sur des décennies, voire des siècles. La génération suivante ne pourra que constater la destruction définitive une fois les compensations devenues caduques.

Les dispositions de l'article L. 163-1 imposent pourtant que les mesures de compensation se traduisent par une obligation de résultat et soient effectives pendant toute la durée des atteintes. Or cette disposition n'est jamais respectée par les préfets.

Encore n'est-ce pas la seule : je ne citerai, parmi d'autres, que le non-respect chronique des articles L. 124-1 et suivants du même code relatifs à la communication des documents qui relèvent de l'environnement. Cette violation nous a valu une mise en demeure de la Commission européenne en mai 2020. Un an plus tard, une circulaire a enfin été transmise aux préfets pour leur intimer de respecter la loi. Cela nous semble pourtant le minimum dans un État de droit.

Monsieur le ministre, comment expliquez-vous que les préfets outrepassent ainsi trop souvent la loi ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Gontard, vous posez la question de la façon dont les préfets font respecter les normes. Au fond, de manière sous-jacente, vous mettez ainsi en cause le rôle des préfets en tant que garants de l'application des lois sur leur territoire.

Votre question laisse par ailleurs entendre que le Gouvernement donnerait des instructions pour que la loi ne soit pas respectée dans certaines situations. Monsieur Gontard, je ne peux y souscrire. Je considère pour ma part que les préfets sont de très grands serviteurs de l'État, qui ont contribué, notamment dans leurs relations avec les maires et avec l'ensemble des élus, à ce que notre pays puisse tenir jour après jour face à la crise.

J'ai du mal à comprendre le lien entre, d'une part, votre question, et la réponse que vous attendez, et, d'autre part, le débat de ce jour, qui porte sur les mesures d'application des lois prises par le Gouvernement. Ce débat ne me semble pas avoir vocation à s'immiscer dans le contrôle de légalité.

Concernant les procédures que vous évoquez au niveau local, il revient, en effet, au juge administratif de trancher. Il ne convient pas non plus de remettre en cause l'article 20 de notre Constitution, qui – je le rappelle – place l'administration à la disposition du Gouvernement.

M. le président. La parole est à M. François Bonneau.

M. François Bonneau. L'excès de réglementation conduit à une dévaluation de la règle de droit ; en la matière, le Conseil d'État avait sonné l'alerte dans son rapport public de 1991, relevant notamment qu'« un des éléments de la dégradation de la norme [législative] réside dans le développement des textes d'affichage, un droit mou, un droit flou, un droit à l'état gazeux ».

Les textes qui passent par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et plus généralement les textes qui touchent à la protection de l'environnement, sont plus que les autres propices au développement d'une sorte de nonchalance de la part des autorités chargées de les appliquer.

Ainsi, la loi pour l'économie bleue, la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et la loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, toutes trois résultant de projets de loi votés en 2016, ne sont pas encore totalement appliquées. Pour ce qui est de la loi Montagne, plus d'un quart de ses dispositions ne sont toujours pas appliquées !

À examiner le récent projet de loi constitutionnelle complétant l'article 1er de la Constitution et relatif à la préservation de l'environnement, qui ne contient rien d'autre qu'une énième formule incantatoire et qui sera sans doute dépourvu du moindre effet juridique, il paraît évident que le gouvernement actuel n'entend pas prendre le contre-pied de cette tendance malheureuse.

Certes, le Parlement n'est pas toujours exempt de reproches. Mais la tendance croissante à user de projets de loi dans un but purement cosmétique, à la limite de simples opérations de communication, nous semble gravement nuire à la lisibilité de notre droit et à l'autorité des lois. Et ce n'est pas en agissant de la sorte que nous favoriserons la protection effective de l'environnement.

Aussi, à la veille de l'examen du tentaculaire projet de loi Climat et résilience par la Haute Assemblée, anticipons un peu, monsieur le ministre : quelles garanties pouvez-vous apporter aux parlementaires concernant les très, voire trop, nombreuses dispositions nouvelles visant à protéger l'environnement ? Pourront-elles effectivement être mises en œuvre dans un délai raisonnable ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Bonneau, vous m'interrogez, au fond, sur le sens de la loi, sur sa finalité. Vous faites à juste titre le constat – partagé – d'une inflation législative. Et l'exercice que nous faisons aujourd'hui, qui consiste à contrôler l'application de la loi, permet de vérifier que les lois promulguées ne sont pas des lois d'affichage, mais produisent bel et bien leurs effets au travers de leur application concrète.

Il est vrai que les textes examinés sont souvent très complexes. Vous évoquez le projet de loi Climat et résilience, sur lequel plus de 4 000 amendements, qui n'émanaient pas du Gouvernement, ont été discutés lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale. La Haute Assemblée en est désormais saisie, et nombre d'amendements ont été déposés en vue de l'élaboration du texte de la commission. Il y va de sujets complexes, dont certains nécessitent de nombreuses dispositions législatives.

Dans ce cadre, il faut – vous l'avez dit de façon sous-jacente – que chacun s'astreigne à rester dans le cadre fixé par la Constitution pour la loi. Quant au Gouvernement, il doit complémentairement faire en sorte que les mesures d'application de la loi soient concrètes. C'est le respect de ces exigences qui décide du caractère non cosmétique d'une loi.

Je rappelle quand même, au passage, que le taux d'application des lois, qui, comme l'a souligné à juste titre la présidente Gruny, était en recul par rapport à l'an dernier, est fortement remonté pour atteindre désormais l'objectif de 80%. Ce taux est satisfaisant compte tenu de la situation, mais aussi au regard du taux d'application des lois par le Gouvernement observé au fil des ans. J'ajoute qu'il s'élèvera à 88% au début de l'été, ce qui témoigne de la grande capacité des administrations à venir à bout des stocks de lois adoptées et à démontrer l'utilité des lois pour nos concitoyens.

M. le président. La parole est à M. Jérôme Durain.

M. Jérôme Durain. Beaucoup de choses ont déjà été dites sur le contenu du rapport ; elles sont pour la plupart assez positives. Monsieur le ministre, je ne vais pas faire la fine bouche : la copie du Gouvernement est plutôt bonne. Ce rapport vierge de tout vitriol, plutôt positif pour l'exécutif, plutôt positif pour les parlementaires également, m'inspire en définitive trois questions directes.

L'obstruction parlementaire existe-t-elle ?

Quel est l'avenir des ordonnances ?

Que serions-nous sans le Conseil constitutionnel ?

On nous dit souvent que la fabrication de la loi est lente, que le Parlement n'est pas assez moderne, surtout en France, ce pays si archaïque qui ose débattre de tout… On constate, à la lecture de ce rapport, que ces affirmations maintes et maintes fois répétées sont tout bonnement fausses : nous savons légiférer vite.

Je suis curieux d'entendre le ministre chargé des relations avec le Parlement sur ce sujet. Au lendemain du vote de la réforme de notre règlement qui vise à réduire certains débats, cela ne devrait pas manquer d'intérêt…

On nous dit aussi que certains sujets sont trop techniques pour les parlementaires, que les ordonnances sont bien commodes et permettent d'avancer vite et bien sur des thèmes pointus. D'autres que moi, en commission des lois ou cet après-midi en séance, ont déjà pointé le paradoxe qu'il y a à voir certaines habilitations non utilisées par le Gouvernement ou ont évoqué le goût amer laissé par certaines ordonnances mal ficelées.

Mon collègue Jean-Pierre Sueur relève que les ratifications sont devenues facultatives, et le président Larcher évoquait tout à l'heure la possibilité de propositions de loi de ratification. Quelle doctrine d'utilisation des ordonnances préconisez-vous, monsieur le ministre ?

Je tiens pour finir, afin d'être agréable à M. le ministre, à revenir sur un autre aspect légistique qui n'a pas véritablement été évoqué jusqu'ici, celui de l'utilité des censures du Conseil constitutionnel. Toutes les statistiques figurant dans ce rapport n'auraient pas été aussi bonnes si les textes adoptés n'avaient pas été nettoyés par les Sages. Je pense ici à feu la PPL Retailleau sur les casseurs, à la PPL Avia, l'été dernier, ou à la PPL Sécurité globale cette année.

Je suis convaincu, monsieur le ministre, que des juristes écouteront avec intérêt votre réponse à ces questions anodines.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Durain, j'ai du mal à concevoir que ces questions soient totalement anodines. Je commence par les points positifs : vous avez donné deux bons points, l'un au Sénat pour son travail de contrôle et d'évaluation des lois, l'autre au Gouvernement pour son travail d'application – je vous en remercie.

Vous m'avez ensuite posé trois questions anodines, donc. (Sourires.)

Une curiosité, pour commencer : vous souhaitez connaître l'avis du Gouvernement, singulièrement du ministre chargé des relations avec le Parlement, sur le règlement du Sénat. Ma réponse ne vous étonnera pas : il ne m'appartient pas, en vertu du principe d'autonomie des assemblées, de me prononcer sur le règlement du Sénat.

Par ailleurs, vous ne m'avez pas entendu, et vous n'avez jamais entendu de membre du Gouvernement, en particulier pendant la crise sanitaire, remettre en cause la célérité avec laquelle, à l'Assemblée nationale comme au Sénat – le président Larcher en est témoin, ainsi qu'un certain nombre d'entre vous –, nous avons réussi à trouver, dans des conditions, y compris sanitaires, très difficiles, les voies et moyens permettant d'aller vite.

Pour ce qui est des ordonnances, j'ai indiqué quelle était la doctrine du Gouvernement en matière de ratification notamment ; je n'y reviens pas.

Vous m'invitez enfin à un deuxième exercice difficile : juger des décisions que prend le Conseil constitutionnel. Si celui-ci censure parfois des mesures ou des textes d'origine gouvernementale, je me permets de rappeler qu'il lui arrive aussi de censurer des dispositions d'origine parlementaire. Après tout, il exerce ses prérogatives, et c'est bien normal.

Tels sont les éléments que je souhaitais vous apporter, de manière tout aussi anodine.

M. le président. La parole est à M. Louis-Jean de Nicolaÿ.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. L'application des lois est le gage de l'efficacité, notamment en matière d'aménagement du territoire, sujet qui concerne l'ensemble des élus.

À titre d'exemple, je vous présenterai pour ma part un bilan de l'application de la loi du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).

Environ 25% des mesures d'application prévues manquent encore aujourd'hui à l'appel.

L'article 2 dispose qu'une convention doit être formalisée entre les ministres compétents concernant la reprise par l'ANCT des missions anciennement exercées par l'Agence du numérique. Où en est-on ?

Les conventions pluriannuelles mentionnées à l'article 7, liant l'ANCT et ses cinq opérateurs partenaires et prévoyant les conditions de la participation financière de ces derniers à la mise en œuvre des actions de l'Agence, n'ont pas encore été transmises au Parlement par la voie officielle prévue par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Elles sont déterminantes pour assurer le bon fonctionnement de l'ANCT et éviter que celle-ci devienne un arbre de plus dans la forêt des opérateurs de l'État.

Manque enfin le décret auquel renvoie l'article 11, censé déterminer les catégories de personnes pouvant entrer dans la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires ainsi que la durée et les clauses du contrat d'engagement. La direction générale des collectivités locales (DGCL) a indiqué que plusieurs projets sont en cours depuis un an concernant cette mise en œuvre a priori difficile.

Le succès de l'Agence nationale de la cohésion des territoires reposera sur sa capacité à répondre efficacement aux besoins des collectivités territoriales.

Dans cette perspective, je rappelle quelles sont les priorités sur lesquelles nous avons régulièrement attiré l'attention du Gouvernement : un dialogue constant avec les élus dans le cadre des comités locaux de cohésion territoriale – je reste dans l'attente des précisions que j'ai demandées concernant leur installation ; une solide offre d'ingénierie pour accompagner les projets locaux ; un travail essentiel de coordination des actions de l'ANCT avec celles de ses opérateurs partenaires.

Vous en conviendrez, monsieur le ministre, l'application est indispensable si l'on veut conserver la confiance des territoires.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur de Nicolaÿ, permettez-moi tout d'abord de vous remercier de centrer votre propos sur l'utilité de la loi portant création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires. Je vous sais très attaché à l'Agence en tant que représentant du Sénat à son conseil d'administration. Je m'efforcerai de vous apporter un certain nombre d'éléments de réponse.

L'article 2 de la loi prévoit effectivement une convention de reprise par l'ANCT des missions anciennement assurées par l'Agence du numérique. Cette convention est en cours de rédaction et devrait être présentée au mois de juin au conseil d'administration ; sa publication devrait intervenir à l'été 2021. Comme vous le soulignez, il est important que cette convention puisse être prise rapidement pour tenir compte des recommandations émises par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2021.

Les conventions pluriannuelles entre l'ANCT et ses opérateurs partenaires tels que l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ou l'Agence de la transition écologique (Ademe) ont été contresignées par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Elles doivent également l'être par l'ensemble des parties prenantes, ce qui n'est pas encore le cas à l'heure actuelle. Ces documents seront ensuite transmis au Parlement par l'ANCT.

Pour ce qui concerne le décret destiné à déterminer les catégories de personnes pouvant entrer dans la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires, les travaux d'élaboration sont en cours et devraient aboutir à l'été 2021.

Je tiens enfin à m'associer à votre propos sur la nécessité de ne pas décevoir l'attente forte des élus concernant l'ANCT. Celle-ci saura s'inscrire dans la politique du Gouvernement en faveur des territoires, au travers du plan de relance notamment, et démontrer son efficacité sur le terrain, en particulier pour les collectivités disposant de moindres capacités d'ingénierie.


Source http://www.senat.fr, le 8 juin 2021