Déclarations de MM. Olivier Dussopt, ministre des comptes publics, et Adrien Taquet, secrétaire d'État à l'enfance et aux familles, sur l'examen de quatre propsoitions de loi sur la modernisation de la gestion des finances publiques et le financement de la sécurité sociale, à l'Assemblée nationale le 19 juillet 2021.

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Circonstance : Discussion à l'Assemblée nationale

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Texte intégral

M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (nos 4110 rectifié, 4381), de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l'information du Parlement sur les finances publiques (nos 4113 rectifié, 4382), de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (nos 4111 rectifié, 4378) et de la proposition de loi relative aux lois de financement de la sécurité sociale (nos 4139 rectifié, 4379).
La conférence des présidents a décidé que ces quatre textes donneraient lieu à une discussion générale commune.

(…)

M. le président.
La parole est à M. le ministre délégué chargé des comptes publics.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des comptes publics.
La LOLF, qui fêtera ses vingt ans dans onze jours, est née d'un principe fondamental, celui posé à l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique ". À l'orée des années 2000, le besoin d'évaluer la dépense de l'État et d'en rendre compte était devenu patent, une vingtaine d'années après le vote du dernier budget en équilibre. Plus généralement, plus personne ne pouvait ignorer le décalage entre ce principe cardinal et les conditions d'examen et d'application des lois de finances.

Vingt ans après l'adoption de cette loi d'orientation, nous pouvons examiner lucidement le bilan de son application pour souligner ses qualités et les avancées qu'elle a permises mais aussi discerner, avec vous et grâce à vous, ce qu'il importe d'améliorer.

La LOLF a mis en avant une logique de performance jusqu'alors inexistante ; elle a amélioré les droits du Parlement en matière budgétaire, bien trop limités auparavant. Cela explique le fait que la réforme de 2001, d'essence démocratique, soit née du Parlement. Et je rendrai à mon tour hommage aux pères fondateurs de cette loi, Alain Lambert et Didier Migaud, qui ont contribué de manière déterminante à améliorer notre architecture budgétaire.

Vingt ans après, il apparaît que la LOLF est un succès.

Tout d'abord, elle a approfondi les droits du Parlement de multiples façons. Je me limiterai à quelques exemples. Vous examinez et votez les moyens de l'État par politique publique et non plus par ministère, ce qui permet de discuter de la destination des crédits. Vous votez la totalité des crédits de chaque mission budgétaire, alors qu'avant la LOLF les crédits de l'année précédente étaient reconduits par un simple vote unique. Vous amendez les crédits budgétaires, car la LOLF a considérablement élargi le droit d'amendement. Si le Parlement reste soumis à la contrainte de l'article 40 de la Constitution, ce que personne ne se prive de rappeler, il faut avoir à l'esprit que la LOLF l'a grandement assouplie en rendant possible le dépôt d'amendements parlementaires destinés à augmenter certains moyens budgétaires – ceux des programmes et non des missions –, chose inenvisageable avant.

S'agissant de la performance, les progrès apportés par la LOLF sont, là aussi, indéniables. Nous disposons d'un outil à fort potentiel, et la documentation budgétaire française est considérée comme la meilleure du monde, ainsi que l'a souligné un rapport de l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) et en 2018. Grâce à sa transparence, elle permet de bien mesurer l'efficacité de la dépense.

Si l'on porte un regard lucide sur cette loi d'orientation, il faut toutefois reconnaître que la pratique n'a pas toujours été à la hauteur des possibilités qu'elle offrait. Saisissons-nous donc de cette boîte à outils.

Beaucoup a déjà été fait pour que les règles de comptabilité et de gestion budgétaires accompagnent le mouvement de la LOLF. Les efforts doivent se poursuivre, tant du côté du Parlement que du Gouvernement, pour que l'évaluation de la performance de la dépense soit autre chose qu'un voeu pieux et pour que la justification au premier euro remplace vraiment la discussion sur les seules mesures nouvelles, à la fois au Parlement et au sein de l'administration. Nous devons y veiller sans tomber dans le piège de la bureaucratisation de la réforme, que pointaient déjà Alain Lambert et Didier Migaud, en 2006.

Au-delà de la pratique, la loi organique relative aux lois de finances comme la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) doivent être portées par un nouveau souffle. C'est la volonté à la fois de Laurent Saint-Martin et d'Éric Woerth pour ce qui concerne la première, et de Thomas Mesnier pour la seconde. Je tiens à les remercier pour la qualité de leurs travaux et, à travers eux, l'ensemble des parlementaires qui y ont contribué.

La proposition de loi organique relative à la LOLF s'inscrit dans la lignée du rapport de la mission d'information sur la mise en oeuvre de celle-ci, qui, en septembre 2019, venait déjà conclure plusieurs mois de travaux. Je sais que ses auteurs ont encore travaillé ces derniers mois et ces derniers jours à des ajustements rédactionnels, notamment après les avis du Conseil d'État.

Les deux propositions de loi organiques et les deux propositions de loi qui les accompagnent constituent des avancées décisives pour le pilotage de nos finances publiques et pour les pouvoirs du Parlement. Elles nous semblent poser une pierre de plus à l'édifice de la décision budgétaire, en améliorant sa qualité et son efficacité au service de la maîtrise de nos finances publiques.

Pour ce qui est d'abord du pilotage des finances publiques, l'un de vos objectifs est d'instaurer une véritable dimension pluriannuelle dans la discussion budgétaire comme dans la LFSS, ce qui nous paraît essentiel. Le constat dressé par la commission sur l'avenir des finances publiques, présidée par Jean Arthuis, comme par la Cour des comptes est similaire : pour assainir les finances publiques, nous avons besoin d'une programmation pluriannuelle des budgets renforcée.

Je partage cet objectif et j'ajoute que cela doit être particulièrement le cas en matière de dépenses publiques. Vous souhaitez d'ailleurs, comme nous, instaurer une règle en dépenses qui nous permettra de nous inscrire dans la maîtrise pluriannuelle de nos finances publiques. Cet objectif aura d'autant plus de valeur que le Gouvernement pourra compter sur la vigilance du Haut Conseil des finances publiques pour constater les écarts entre ce qui a été prévu et ce qui a été fait, et demander les justifications idoines. C'est là une étape majeure dans le redressement de la trajectoire des finances publiques. Gageons que nous saurons lui donner tout le poids nécessaire.

Sur cet aspect comme sur d'autres, les deux propositions de loi organique sont complémentaires, puisque celle de Thomas Mesnier prévoit au sein de l'annexe B de la LFSS la création d'un compteur des écarts cumulés en dépenses entre la programmation pluriannuelle de la loi de programmation des finances publiques et les prévisions à date sur ce même horizon. Cet outil de pilotage, qui complète, sans s'y substituer, les autres leviers de pilotage de la LFSS, contribuera à inscrire le pilotage annuel des finances sociales dans la programmation pluriannuelle des finances publiques.

De même, vous proposez de créer un article liminaire en PLFSS, qui englobe l'ensemble du sous-secteur des administrations de sécurité sociale, afin de disposer d'une meilleure vision de l'ensemble des finances de la sphère sociale entendue au sens le plus large. La proposition de loi organique des membres de la commission des finances propose parallèlement d'affermir les débats consacrés à la gestion de la dette publique grâce à la remise d'un rapport sur la dette publique mais aussi à la tenue d'un débat annuel sur les modalités de son financement. Cette volonté forte tant du rapporteur général que du président de la commission des finances est tout à fait cohérente avec l'objectif que nous nous sommes fixé d'amorcer la décrue de la dette à l'horizon 2027, objectif qui ne sera atteint qu'en examinant de manière précise les conditions de sa gestion. Le contexte actuel de taux bas et la politique monétaire expansionniste ne doivent pas nous faire oublier les risques attachés à une dette publique trop élevée qui deviendrait insoutenable.

Le deuxième objectif de ces propositions de loi organique est de renforcer la sincérité des lois financières. De ce point de vue, ce gouvernement et cette majorité ont déjà beaucoup fait pour mettre en conformité la pratique avec l'esprit de la LOLF et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Il faut aller plus loin en faisant en sorte que le HCFP éclaire davantage le Parlement et les citoyens, comme le recommande Jean Arthuis dans son rapport. Cet organisme ne donne aujourd'hui qu'un avis consultatif sur les prévisions économiques, et la proposition de loi que vous présentez permet de renforcer les compétences de celui-ci.

Aussi la proposition de loi organique renforce-t-elle son rôle d'adjuvant de sincérité. Le Gouvernement devra présenter les raisons d'éventuelles déviations de la trajectoire de la loi de programmation des finances publiques avant le dépôt du projet de loi de finances. C'est, au fond, une disposition en faveur d'un cycle budgétaire toujours plus transparent, que le Gouvernement s'est d'ailleurs attaché à améliorer.

Elle prévoit également, au service de la sincérité budgétaire, le contrôle du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur la compatibilité des dispositions des projets de lois de programmation sectorielles avec celles de la loi de programmation des finances publiques pluriannuelle ; nous soutenons cette disposition, qui tend à asseoir la crédibilité des lois de programmation des finances publiques, en évitant que d'autres lois de programmation sectorielles ne fragilisent son respect.

Par ailleurs, la proposition de loi organique étend les sujets sur lesquels le HCFP peut être amené à se prononcer. Si le texte est adopté, l'examen du Haut Conseil portera dorénavant sur le réalisme des recettes et des dépenses des PLF et des PLFSS de l'année. La sincérité n'a de sens que si les lois financières sont compréhensibles : c'est un enjeu démocratique.

Cette proposition de loi organique a donc pour ambition de réorganiser la présentation des lois de finances, pour améliorer leur lisibilité et leur transparence. Ainsi, votre texte entend d'abord améliorer l'information délivrée au Parlement, dans le prolongement de la loi organique de 2001. Dans son rapport d'information, Alain Lambert résumait ainsi l'esprit de cette loi : " Le contrôle parlementaire sur les finances publiques est une ardente obligation sans laquelle les fonctions du Parlement ne sauraient être réellement exercées. " C'est ce que l'article 4 vise à renforcer, en prévoyant notamment la remise d'un rapport au Parlement sur la situation des finances publiques locales, qui ouvrira ainsi la possibilité de réserver un temps de discussion budgétaire ad hoc.

Les propositions de loi améliorent par ailleurs le processus législatif, et nous considérons avec vous que le renforcement des pouvoirs du Parlement passe aussi par une réorganisation du calendrier législatif.

S'agissant du cadrage général, le débat d'orientation des finances publiques serait supprimé et remplacé par une obligation faite au Gouvernement de fournir au Parlement, avant le 15 juillet, les plafonds de crédits envisagés par mission pour l'année à venir. Il y aurait donc un débat unique portant sur l'orientation des finances publiques au moment de la présentation du programme de stabilité, au mois d'avril.

La proposition de loi de Thomas Mesnier contribue aussi à la rationalisation du cadre global des finances publiques, puisqu'elle propose d'aligner les dates de dépôt du PLF et du PLFSS, pour renforcer la vision budgétaire globale, toutes administrations publiques confondues. Cela permettra notamment à la représentation nationale de prendre connaissance de l'ensemble des projets de lois financières pour une année donnée, de façon cohérente.

Je souhaite que cet alignement s'accompagne également d'une dissociation de ce dépôt avec le début de computation des délais d'examen, de manière similaire au procédé déjà en vigueur pour le PLF. De cette façon, cet alignement n'engendrerait pas de risque de dépassement des délais prévus par la Constitution ni d'inversion. Nous pensons que les dispositions que vous proposez permettent cette dissociation.

Dans la même logique, le décalage au 1er mai du délai de dépôt du projet de loi de règlement (PLR) entérinera la pratique actuelle afin de laisser davantage de temps au Parlement pour ses travaux d'évaluation. Je souhaite souligner combien le Printemps de l'évaluation, instauré à l'initiative de la majorité actuelle, est utile à nos yeux. Notre tendance à concentrer notre attention sur l'avenir et sur les objets nouveaux nous prive souvent de temps pour l'analyse salutaire des dépenses passées et d'un regard lucide sur leur efficacité. La proposition symétrique de Thomas Mesnier consistant à prévoir la création d'un projet d'approbation des comptes de la sécurité sociale déposé au printemps est tout à fait opportune et le Gouvernement soutiendra cette disposition.

La proposition de loi organique de Laurent Saint-Martin et d'Éric Woerth refonde également la présentation de l'article d'équilibre et la récapitulation des crédits du budget général et des comptes spéciaux, en les organisant autour de la distinction de ce qui relève du fonctionnement et de ce qui relève de l'investissement dans les ressources comme dans les charges. Cette approche permettra au Parlement et aux citoyens de jeter un regard nouveau sur le budget de l'État.

Enfin, le Gouvernement accueille favorablement la rationalisation de l'organisation de l'examen parlementaire des exonérations de cotisations sociales formulée dans la proposition de loi organique présentée par Thomas Mesnier.

Toutes ces dispositions entendent faciliter le travail parlementaire, en simplifiant les éléments les plus structurels de la discussion budgétaire, à savoir le texte, le calendrier et les débats. Le doyen Gaston Jèze rappelait qu'« il n'y a aucune raison pour soustraire une dépense quelconque au contrôle du Parlement », et vos initiatives confortent ce principe élémentaire. Vous choisissez d'embrasser les enjeux actuels de la pluriannualité et la nécessité de disposer d'une vision claire sur les finances de l'ensemble des administrations publiques. Vous proposez une règle en matière de dépenses pluriannuelles, propre à favoriser la maîtrise des finances publiques et de l'évolution de ces dépenses. Nous en avons besoin plus que jamais. Vous dotez ainsi l'État et la sécurité sociale d'outils rénovés et précieux, à la fois pour le Parlement et pour le Gouvernement.

C'est pourquoi le Gouvernement attendait avec impatience et motivation l'ouverture de ces débats et l'examen des articles et des amendements, certain qu'ils permettront de trouver la voie d'un consensus qui améliore à la fois la pratique budgétaire du Gouvernement et l'information du Parlement, et renforce les prérogatives de ce dernier. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)

M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de l'enfance et des familles.

M. Adrien Taquet, secrétaire d'État chargé de l'enfance et des familles.
Nous sommes réunis aujourd'hui pour répondre aux enjeux de la gouvernance des finances publiques, avec deux propositions de loi organiques et deux propositions de lois ordinaires. Même si je me sens bien entendu concerné par les textes du rapporteur général Laurent Saint-Martin, puisque les politiques de l'enfance et de la famille contribuent à la situation globale du budget de l'État et des finances publiques, je concentrerai mon propos, au titre de la sphère sociale que je représente, sur les deux propositions de loi déposées par Thomas Mesnier.

Par ces deux textes, il vous est proposé de franchir un pas supplémentaire dans l'appréhension progressive du champ des finances sociales – encore relativement neuf – par le Parlement. La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale fêtera dans quelques jours ses 16 ans ; à l'inverse de la loi organique relative aux lois de finances, elle n'est pas encore entrée dans sa majorité. Elle a pourtant été modifiée à deux reprises, en 2010 puis il y a un an, mais de manière assez marginale.

Aujourd'hui, vous proposez, de votre propre initiative, une modification d'ampleur, et nous ne pouvons que nous en réjouir. Le fait que votre Assemblée se saisisse de la LOLFSS, à l'image de ce que l'initiative parlementaire avait fait s'agissant des lois de finances, démontre que l'outil que représentent les lois de financement de la sécurité sociale a pleinement joué son rôle.

Les LFSS ont en effet été conçues pour que le Parlement vote sur le budget de la sécurité sociale ; que vous soyez à l'initiative d'une modification d'ampleur de leur procédure est le symbole d'un réel accomplissement. C'est pourquoi je voudrais saluer le travail du rapporteur général Thomas Mesnier, de la commission spéciale présidée par Éric Woerth, mais aussi de tous ceux qui ont nourri votre réflexion, notamment le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS), le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM) et, plus récemment, la commission présidée par Jean Arthuis.

La proposition qui vous est soumise s'inscrit aussi et surtout dans un contexte très particulier pour les finances publiques en général, comme l'ont rappelé les précédents intervenants, et pour les finances sociales : le déficit de la sécurité sociale en 2020 atteint ainsi un montant inédit de 38 milliards d'euros et risque de se reproduire en 2021. N'ayons cependant pas honte de ce déficit : il est le symptôme de l'effort inouï entrepris par la sécurité sociale pour protéger l'ensemble des Français durant cette crise majeure, que ce soit à travers notre système de santé ou grâce au filet de sécurité que représente la protection sociale.

La semaine dernière, lors de son allocution télévisée, le Président de la République a comparé notre système de protection sociale à un joyau, et nous savons toutes et tous que les Français y sont légitimement très attachés. Deux tiers de ce déficit sont liés à la chute des recettes, ce qui explique que la situation risque de perdurer, certes dans une moindre ampleur, pendant plusieurs années encore. Notre réponse face à cette situation doit s'inscrire dans la durée et, à cette aune, une réforme d'ampleur des LFSS en constitue la base pour reconstruire une sécurité sociale mieux assise, plus solide et plus efficace.

Pour ce faire, la proposition de loi organique propose une modification ambitieuse, articulée autour de deux axes qui se complètent. Elle entend, en premier lieu, améliorer l'information dont disposera le Parlement, en introduisant, comme l'évoquait le rapporteur Thomas Mesnier, un article liminaire sur le modèle de ceux existant déjà dans les lois de finances. Cet article liminaire constitue un progrès notable parce qu'il permettra pour la première fois de disposer, en loi de financement de la sécurité sociale, d'une information directement lisible et utilisable sur le solde des administrations de la sécurité sociale, qui recouvrent un périmètre légèrement plus large que les LFSS mais qui contribuent pleinement à la dette publique. Le passage vers le déficit public et le ratio de dette publique sur PIB n'en sera que plus aisé.

La proposition de loi organique entend également introduire un compteur des écarts des dépenses de sécurité sociale par rapport aux lois de programmation des finances publiques. Cela ne doit évidemment pas nous amener à abandonner le pilotage de la sécurité sociale par les soldes, qui reste notre boussole, mais, dans un contexte où les recettes ont durablement chuté et où le redressement de nos finances publiques ne devra pas passer par une augmentation des prélèvements obligatoires, les dépenses devront de toute évidence faire l'objet d'une attention particulière.

La référence aux lois de programmations des finances publiques, qui seront votées au début de chaque mandature, permettra également d'adopter un cap engageant.

Cette proposition de loi organique permettra aussi de simplifier et de rendre plus lisible les annexes au PLFSS, en préférant le " mieux " au " plus " en matière d'information, afin que les PLFSS soient plus facilement exploitables et qu'il soit plus aisé d'en débattre.

En second lieu, la proposition de loi organique permettra d'améliorer encore la qualité des débats qui nous réunissent chaque automne autour du PLFSS. La création de projets de lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale permettra ainsi de mieux rythmer le temps de votre action : au printemps, la constatation des comptes échus et, surtout, un débat autour de l'évaluation des politiques financées et des résultats obtenus ; à l'automne, l'actualisation de la trajectoire de l'année en cours et le vote de la trajectoire de l'année à venir. L'article 24 de la Constitution trouvera ainsi sa pleine effectivité dans ce nouveau calendrier : à l'automne le vote de la loi, au printemps le contrôle de l'action du Gouvernement et l'évaluation des politiques publiques.

Vous proposez, dans le même mouvement, de rapprocher les calendriers des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale : nous ne pouvons que nous en réjouir. Ces textes constituent les deux jambes de nos finances publiques, et l'alignement des calendriers permettra un mouvement encore plus synchrone, avec notamment une présentation conjointe des deux textes en Conseil des ministres pour disposer d'une vision synoptique des finances publiques.

Enfin, vous proposez de modifier certaines compétences des lois de financement de la sécurité sociale pour rendre les textes plus lisibles ou plus pertinents : je pense à la redéfinition des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, à la clarification des règles d'inscription de mesures ayant un impact sur les finances sociales ou encore aux règles de compétences en matière d'exonérations de cotisations sociales.

En mobilisant l'ensemble de ces instruments, ces propositions de lois permettront d'obtenir des LFSS plus lisibles et des débats mieux organisés et plus efficaces. Elles jettent ainsi les bases d'une reconstruction de nos finances sociales et nous pouvons collectivement nous en féliciter. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)


source http://www.assemblee-nationale.fr, le 27 juillet 2021