Déclarations de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et M. Joël Giraud, secrétaire d'État à la ruralité, sur les crédits de la mission relations avec les collectivités territoriales prévus dans le projet de loi de finances pour 2022, à l'Assemblée nationale le 28 octobre 2021.

Intervenant(s) :

  • Jacqueline Gourault - Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
  • Joël Giraud - Secrétaire d'État à la ruralité

Circonstance : Examen à l'Assemblée nationale des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales prévus dans le projet de loi de finances pour 2022

Prononcé le

Texte intégral

M. le président.
La parole est à Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Nous examinons aujourd'hui les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales . Je rappelle, à l'orée de nos débats, que nous allons examiner une enveloppe de concours aux collectivités dont le total s'élève à 52 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2022 ; cela représente 20% des finances locales, qui atteignent elles-mêmes environ 260 milliards. Autrement dit, c'est une masse budgétaire considérable mais qui est loin de résumer l'ensemble des enjeux financiers des collectivités.

Après plusieurs des orateurs qui m'ont précédée, je souligne que ce PLF concrétise, pour la cinquième année consécutive, notre engagement de sanctuariser les dotations. Le Président de la République s'est en effet engagé en 2017 à ce que les dotations ne baissent pas, et nous avons tenu cette promesse tout au long du quinquennat. C'est un choix politique dont nous pouvons être fiers et que les élus de terrain peuvent constater chaque jour.

Je voudrais insister sur deux points. D'abord, la DGF s'élève en 2022 à 26,8 milliards d'euros, soit le même montant qu'en 2021. C'est un chiffre désormais habituel mais je rappelle que, la DGF représentant environ 6% du budget de l'État, elle constitue un effort très significatif pour les Français. À titre de comparaison, le montant de la DGF représente deux fois celui de la mission Sécurités et trois fois celui de la mission Justice dans le budget de l'État.

Au-delà de la DGF ensuite, je signale que les concours aux collectivités ont fait mieux que de rester stables, puisqu'ils ont nettement progressé sur la durée du quinquennat, passant de 48,1 à plus de 52 milliards d'euros. Entre 2021 et 2022, l'augmentation représente 525 millions en CP. Elle est en partie le fait de nouvelles mesures de compensation qui gonflent le périmètre de l'enveloppe, mais aussi de décisions politiques visant à doter davantage les territoires – je pense par exemple à la forte hausse de la part de TVA destinée aux régions.

Depuis cinq ans, nous cherchons à réduire chaque année le gage appliqué sur certaines lignes pour compenser l'augmentation d'autres lignes. En 2022, le gage proposé est de 50 millions d'euros : il est du même ordre que celui de l'année dernière et près de six fois inférieur au gage prévu dans le PLF pour 2018, dont vous vous souvenez qu'il atteignait 293 millions d'euros. Cela signifie que nous n'avons gagé que 9,5 % de la hausse de 525 millions d'euros de l'enveloppe totale. Nous avons décidé de porter ce gage sur deux dotations perçues par les régions, dont les capacités de financement sont supérieures à celles des autres niveaux de collectivités. Je ne citerai qu'un seul chiffre : en 2020, les régions ont continué à dégager un excédent de 19% sur leur budget de fonctionnement…

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial.
Eh oui !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.
…contre 12% pour les départements.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial.
Eh oui !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.
Je voudrais souligner ensuite un deuxième point : ce PLF comporte aussi un budget en faveur de l'investissement local, qui joue un rôle crucial dans la relance. C'est la raison pour laquelle nous avons ouvert 2,5 milliards d'euros de subventions aux investissements locaux dans France relance – sans même mentionner les programmes spécifiques, comme celui dédié aux transports en commun en site propre, pour lequel 1 milliard d'euros ont été mobilisés. Ces choix sont payants : les perspectives d'investissement des collectivités sont bonnes en 2021, comme elles le sont pour 2022. Pour consolider cette tendance, le PLF augmente les subventions d'investissement aux territoires sur la DSIL – cela a été rappelé par Didier Le Gac tout à l'heure –, notamment pour financer les contrats de relance et de transition écologique et les pactes territoriaux. Ces fonds complètent les crédits habituels de DSIL, du FNADT – Fonds national d'aménagement et de développement du territoire – ou de DETR qui sont fixés à leurs montants habituels : 570 millions d'euros pour la DSIL classique, 1,046 milliard pour la DETR, 150 millions pour la DPV et 212 millions pour la DSID.

Enfin, nous proposons de réformer les modalités d'attribution de la DSID, dont 23 % des crédits sont aujourd'hui attribués directement à quatre-vingt-sept départements sans être fléchés vers des projets particuliers. L'effet de levier de ces crédits, qui s'élèvent environ à 1 euro par habitant, est résiduel. À partir de l'année prochaine, la totalité des crédits de la DSID sera donc versée sous forme de subventions. Cela permettra d'employer ces fonds avec plus d'efficacité, grâce à l'effet levier.

Troisième point que je tiens à souligner, ce budget marque une nouvelle étape en matière de solidarité entre les territoires. En 2022, l'État consacrera davantage de moyens aux collectivités disposant des ressources les moins élevées ou faisant face à des charges plus importantes que les autres. Je citerai six mesures importantes allant dans ce sens. Il s'agit, pour la première, du renforcement des dotations de péréquation, avec 95 millions de plus pour la dotation de solidarité urbaine et la même somme pour la dotation de solidarité rurale, contre 90 millions les années précédentes. Au total, sur la durée du quinquennat, la DSU et la DSR auront chacune progressé d'au moins 455 millions d'euros.

La deuxième mesure est le rattrapage du niveau de dotation des communes des départements d'outre-mer : la réforme que nous avons engagée l'an dernier se prolongera au même rythme en 2022.

Troisièmement, le financement du RSA en Seine-Saint-Denis sera assumé par l'État en 2022. Bien sûr, monsieur Coquerel, cette décision fait suite à une convention que nous avons signée avec le département de Seine-Saint-Denis, lequel s'est déclaré volontaire pour participer à l'expérimentation de la recentralisation du RSA.

La quatrième mesure consiste en l'augmentation de la dotation de biodiversité, chère à M. le secrétaire d'État chargé de la ruralité qui m'accompagne aujourd'hui, et en son élargissement à de nouvelles communes, afin de valoriser les aménités produites par les territoires ruraux. Sur ce sujet, le Gouvernement présente un amendement allant un peu plus loin encore que ce qui était prévu dans le PLF, dont nous discuterons tout à l'heure.

Nous prévoyons également une subvention spécifique de 254 millions d'euros pour la rénovation des écoles de Marseille, à la suite des annonces du Président de la République.

Enfin, je voudrais citer la concrétisation du chantier de la péréquation entre régions, dans lequel l'État et les régions s'étaient engagés l'année dernière. Nous avions alors eu un long débat sur ce sujet. Nous en reparlerons tout à l'heure mais je voudrais d'ores et déjà dire à M. Molac que nous travaillons sur ce sujet depuis trois mois avec Régions de France et que naturellement, comme je l'ai dit au début de mon propos, la péréquation vise à aider ceux qui en ont le plus besoin. Nous sommes bien d'accord sur ce point.

Enfin, le PLF pour 2022 neutralise les conséquences des réformes de la fiscalité locale sur les collectivités. Conformément à l'engagement pris par le Gouvernement, les effets de la baisse des impôts de production seront neutralisés pour les départements qui, comme prévu, recevront l'année prochaine une compensation de 51,6 millions d'euros. Le Gouvernement présentera un amendement analogue pour neutraliser ce même phénomène dans les régions qui, sans cela, perdraient 107 millions d'euros. Nous avions promis cette compensation aux régions et nous tiendrons bien sûr cet engagement, comme nous tenons les autres.

Enfin, dans le prolongement de la loi de finances pour 2021, les indicateurs servant au calcul des dotations et des fonds de péréquation seront modernisés – cela a été évoqué par Mme Pires Beaune – selon les orientations que le CFL a dessinées à l'issue des cinq groupes de travail conduits cette année : intégration de plusieurs impositions au calcul du potentiel financier des communes, afin de renforcer la capacité de cet indicateur à refléter leur richesse relative ; simplification du calcul de l'effort fiscal ; mise en place d'un tunnel pour que ces évolutions soient neutralisées en 2022 et se déploient progressivement pour les communes. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM.)

M. le président.
Nous en arrivons aux questions.
Je vous rappelle que leur durée est fixée à deux minutes, tout comme celle des réponses.

La parole est à M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani.
Les récentes réformes fiscales rendent plus que jamais nécessaire une refonte de la fiscalité locale et, plus largement, des ressources des collectivités. Cela supposerait une remise à plat et la construction de nouveaux mécanismes adaptés aux spécificités des territoires. Nous devrions à l'évidence explorer les voies de renforcement d'une fiscalité propre, au moins pour certaines collectivités ; je pense naturellement à la collectivité de Corse, qui est au coeur de l'action publique et dont les compétences ont vocation à se renforcer. La création de la collectivité unique ne s'est pas accompagnée de moyens financiers supplémentaires, malgré nos demandes répétées. Du fait de ses spécificités en matière économique, d'aménagement du territoire, de lutte contre la spéculation, de patrimoine et de culture, la Corse devrait pouvoir s'appuyer sur des outils fiscaux propres et construire un modèle de développement à la fois dynamique et social. On peut penser au transfert de la fiscalité environnementale et touristique ainsi qu'à la question cruciale de la fiscalité sur les successions qui, comme l'ensemble des dispositifs fiscaux en matière d'immobilier, devrait être territorialisée. En tout cas, la lutte contre la dépossession foncière justifie à tout le moins un cadre fiscal adapté. Le Gouvernement est-il prêt, madame la ministre, à avancer en ce sens – sinon dans le cadre de ce projet de loi de finances, du moins à l'occasion du projet de loi 3DS ?

M. le président.
La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.
Il est vrai que certaines collectivités disposent déjà d'impôts spécifiques. C'est le cas de la Corse, qui reçoit 126 millions d'euros de taxe sur les tabacs. Je note d'ailleurs que ce système ne satisfait pas tout le monde puisqu'un amendement propose de le supprimer pour le remplacer par de la TVA.

Sur le fond, je vous rejoins pour dire qu'il faut un peu de différenciation dans la fiscalité. Cela ne me choque pas que certaines collectivités lèvent un impôt que d'autres ne lèvent pas, mais il est impératif que ces impôts soient en lien avec l'objectif que la loi leur assigne. C'est une exigence constitutionnelle qui conditionne la légalité même des impositions. Ainsi, la majoration de la TH sur les résidences secondaires n'est applicable que dans les zones qui connaissent une forte demande de logements : la majoration encourage les ménages à louer le logement plutôt que de le laisser vide une grande partie de l'année, ce qui contribue à résorber le manque de logements et à maîtriser les prix. À l'inverse, majorer de la taxe dans les territoires où il y a assez de logements ne serait pas justifié, car il est très probable que le fait de remettre un logement sur le marché se traduise par un logement vacant de plus. L'élargissement d'une telle majoration devrait nécessairement être adapté au regard des besoins en logements

J'entends néanmoins ce que vous dites, monsieur le député, et je regarde attentivement les propositions qui émanent des élus corses, en gardant à l'esprit la contrainte constitutionnelle.

M. le président.
La parole est à M. Didier Paris.

M. Didier Paris.
Ma question porte sur les régions, dont le moins qu'on puisse dire est qu'elles n'ont pas souffert d'un abandon de l'État pendant la crise sanitaire. Outre le contrepoids des stabilisateurs automatiques prévus par certaines garanties légales, comme la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), notre majorité a déployé des moyens exceptionnels tels que la compensation des pertes fiscales des régions d'outre-mer en 2020 et 2021, la neutralisation de la perte de CVAE – qui se contracte – par une fraction de TVA dynamique, et la compensation des pertes de recettes fiscales d'Île-de-France Mobilités. Néanmoins, si la structure de la fiscalité économique régionale affiche toujours un panier de recettes corrélé à la conjoncture, les régions doivent être en mesure, y compris en période de crise, d'investir et de soutenir la relance dans le cadre général que nous connaissons parfaitement.

Le rapport de notre excellent collègue Jean-René Cazeneuve sur les effets de la crise du covid-19 sur les finances locales préconisait à ce titre, pour les régions comme pour les départements, un mécanisme de lissage, dit serpent budgétaire, sous l'effet duquel les ressources à la hausse alimenteraient une réserve de précaution susceptible d'être libérée en cas de retournement de conjoncture.

La création d'un nouveau mécanisme de péréquation fondé sur des critères de ressources et de charges permettrait d'amplifier la résilience des ressources régionales, mais aussi d'accroître la solidarité entre les collectivités à partir de 2022. En l'état, le fonds de péréquation des ressources des régions vise en effet moins à égaliser ces dernières qu'à réguler leur évolution. Madame la ministre, pourriez-vous nous apprendre où en sont les travaux du Gouvernement sur ce point précis ? (M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial, applaudit.)

M. le président.
La parole est à Mme la ministre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.
Comme je l'ai dit lors de mon intervention, avec un taux d'épargne de 19% l'an dernier, les régions jouissent d'une évidente santé financière ; et comme vous l'avez rappelé, cette situation s'explique en partie par l'action de l'État, qui, dans le cadre de l'accord de partenariat signé avec les régions, s'est notamment engagé à les aider financièrement. D'une part, les garanties prévues par la loi ont permis aux régions de recevoir 192 millions d'euros au titre de la compensation des pertes de recettes. D'autre part, en 2021, l'État a créé une dotation régionale d'investissement de 600 millions et accepté de garantir la totalité de la CVAE en la transformant en TVA.

Puisqu'il s'agissait d'un accord, les régions ont pris en contrepartie trois engagements. Premièrement, investir dans les CPER 31 milliards pour la période 2021-2027, soit le double du montant retenu pour la période précédente ; c'était là un sujet de négociation important, et nous veillerons au respect des objectifs. Deuxièmement, rénover leur mécanisme de péréquation : nous y viendrons lors de l'examen des amendements. Troisièmement, instaurer un mécanisme de provision, dit serpent budgétaire, afin de mettre de côté durant les années fastes des recettes qui pourront ainsi être employées lors des années de crise, selon une logique contracyclique.

Pour ne rien vous cacher, ce dispositif n'est pas encore mûr : il faudra reprendre cette discussion avec les régions et sans doute avec les autres niveaux de collectivités. Une proposition émanant des départements se trouve déjà sur la table ; nous y travaillons avec eux – par " nous ", j'entends bien sûr non seulement mon ministère, mais aussi les parlementaires et les commissions concernées de l'Assemblée nationale comme du Sénat, ainsi qu'Olivier Dussopt. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.)

M. le président.
La parole est à Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune.
Le rapport no 27 de l'Institut des politiques publiques (IPP), publié en octobre 2020, contient une étude approfondie des effets du coefficient correcteur – le fameux " coco " – appliqué en vue de la suppression de la taxe d'habitation et de sa juste compensation par transfert aux communes de la part de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) auparavant dévolue aux départements. Cette étude a d'ailleurs été présentée lors de la convention nationale des intercommunalités, organisée par l'Assemblée des communautés de France (ADCF) et à laquelle vous avez participé, madame la ministre.

Elle confirme le pressentiment que nous avions exprimé lors des précédents débats budgétaires : les 24 656 communes surcompensées, qui doivent se joindre à l'État pour alimenter le fonds national bénéficiant aux communes sous-compensées, présentent un profil similaire, c'est-à-dire que le produit de la taxe d'habitation y était structurellement faible en raison de valeurs locatives peu élevées, de taux très bas ou d'une faible densité démographique. Il s'agit quasi exclusivement de communes rurales ou périurbaines. Par ailleurs, l'incidence du mécanisme s'amplifie avec le temps, puisque la dynamique des bases des communes surcompensées se trouve ainsi partagée avec les communes sous-compensées.

Nous sommes donc en train d'organiser à l'échelle nationale un transfert de richesse fiscale de la ruralité vers les zones urbaines. Permettez-moi de vous lire un extrait du rapport : " Dans le contexte du mécanisme de coefficient correcteur, ces résultats impliquent des transferts ancrés sur le long terme et dynamiques, de communes en moyenne moins peuplées et à plus faible revenu, vers des communes en moyenne plus urbaines où le pouvoir d'achat des résidents est plus important. " Quelles mesures comptez-vous prendre, madame la ministre, en vue de corriger le dispositif et d'éviter ces transferts, dont nous pouvons imaginer les conséquences sur les rapports entre citadins et ruraux ?

M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'État chargé de la ruralité.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État chargé de la ruralité.
Effectivement, la suppression de la taxe d'habitation a fait l'objet d'une compensation intégrale par l'intermédiaire d'un mécanisme fiscal pérenne et dynamique.

M. Pierre Dharréville.
Mais pas satisfaisant pour autant !

M. Joël Giraud, secrétaire d'État.
Le transfert aux communes de la part départementale de la TFPB leur a permis de conserver leur pouvoir de taux et d'assiette sur un montant similaire à celui qu'elles percevaient avant la réforme de la fiscalité locale. En revanche, les recettes récupérées de la sorte ne correspondent pour ainsi dire jamais à celles qui ont été perdues, et c'est là qu'intervient le " coco ", institué pour équilibrer le système, le prélèvement opéré sur certaines communes et le reversement à d'autres garantissant à chacune une compensation à l'euro près.

Il est un peu trop schématique de prétendre que ce système amène des communes rurales pauvres à transférer des recettes de TFPB à de grandes communes riches. Tout d'abord, des villes comme Toulouse, Le Mans, Nancy ou Courbevoie en reversent chaque année. Ensuite, nous avons décidé que la surcompensation ne donnerait lieu à aucun prélèvement lorsque le transfert de TFPB ne dépasse pas 10 000 euros : près de 6 800 communes, dont 96% comptent moins de 1 000 habitants, bénéficient de cette mesure et disposent ainsi de plus de ressources qu'à l'époque de la taxe d'habitation. Enfin, les départements ruraux ayant historiquement adopté des taux élevés de TFPB pour compenser la faiblesse de leurs bases fiscales, cela explique que les communes s'y trouvent souvent surcompensées ; en contrepartie, le conseil départemental y reçoit un montant de TVA par habitant plus élevé que dans les départements où les taux étaient plus bas.

La solidarité nationale joue dès lors dans les deux sens et bénéficie également aux territoires ruraux : honnêtement, je ne discerne donc pas de faille majeure dans le dispositif élaboré en 2020. Pour autant, je vous rejoins concernant l'absolue nécessité d'une réflexion d'ensemble sur la fiscalité locale dans les années à venir. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.)


source https://www.assemblee-nationale.fr, le 2 novembre 2021