Déclaration de M. Olivier Dussopt, ministre des comptes publics, sur le bilan du Brexit en matière de douane, à Paris le 27 janvier 2022.

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Circonstance : Conférence Brexit, un an de formalités douanières

Prononcé le

Texte intégral

Mesdames et messieurs les parlementaires,
Monsieur le directeur général,
Madame la directrice générale, mesdames et messieurs les directeurs généraux,
Monsieur le directeur interrégional,
Chers amis invités,
Mesdames et messieurs,


J'ai beaucoup de plaisir et c'est un véritable honneur que de vous accueillir aujourd'hui au ministère de l'Economie, des Finances et de la Relance pour évoquer la situation que nous connaissons après le Brexit et en tirer un premier bilan et de premières conclusions.

En ces temps de présidence française du Conseil de l'Union européenne, le Gouvernement français a fait le choix de faire vivre les débats, faire vivre des débats avec les citoyens, avec les entreprises, avec les administrations autour de sujets d'intérêt commun pour les Européens. Et je tenais pour ma part à ce que l'un de ces temps privilégiés de ce semestre de présidence soit dédié à cette rupture majeure qu'a constitué la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne.

Je garde, comme beaucoup, un souvenir particulièrement vif du 1er janvier 2021. Ce jour-là, je me suis rendu à Calais avec mon collègue secrétaire d'Etat aux Affaires européennes, Clément BEAUNE et au contact de la société Eurotunnel. En dehors de cette salle qui rassemble d'éminents praticiens de la frontière, qui rassemble aussi celles et ceux qui m'accompagnaient, ce 1er janvier 2021, beaucoup ont sans doute oublié l'appréhension qui était la nôtre ce jour-là, l'appréhension qui était la mienne.

Si cette échéance avait été attendue longtemps, non sans fébrilité par les Européens, c'est parce que l'histoire de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne a été aussi mouvementée que l'histoire du Royaume-Uni dans l'Union européenne. Le Brexit, il faut le rappeler, est intervenu presque 5 ans après le vote des Britanniques en faveur de la sortie du Royaume-Uni, après 3 reports successifs marqués par la crainte récurrente d'un hard Brexit, après une année de transition et finalement la conclusion in extremis, le 24 décembre 2020, de l'accord de commerce et de coopération définissant les modalités de la nouvelle transmanche.

Grâce à cet accord qui est majeur, des droits de douane nuls peuvent être appliqués à la majorité des marchandises échangées, sous réserve du respect de la règle de l'origine préférentielle, c'est-à-dire d'une transformation suffisante du produit par l'une des deux parties.

La conséquences de cet accord est que des contrôles douaniers doivent être à nouveau organisés et des formalités douanières réinstaurées. Le 1er janvier 2021, nous devions donc rétablir une frontière de l'Union là où il n'y en avait plus depuis plus de 30 ans, avec un pays qui est un des principaux partenaires commerciaux de l'Union européenne.

Pour les États membres, le rétablissement d'une frontière extérieure de l'Union, terrestre et maritime, intervenait véritablement à contre-courant de la façon dont le rôle des douanes nationales avait été pensé au sein du marché intérieur. Et dans ce monde d'ouverture aux échanges, dont l'Union européenne est la garante, voilà que nous rétablissions les formalités sur les personnes, sur les biens, voilà que nous rétablissions des contrôles douaniers et phytosanitaires et voilà que nous rétablissions des droits de douane.

L'Union européenne s'est construite autour de l'Union douanière et s'est vue avec le Brexit rappeler que l'Union douanière constitue le socle de son succès, constitue un support sur lequel repose les libertés du marché intérieur, une réglementation commune et l'activité de nos entreprises.

Il s'agit véritablement d'une marque de fabrique de l'Union européenne.

Je souhaite donc que l'événement de ce jour, les tables rondes qui vont succéder à cette séance inaugurale, nous permettent de réaliser ensemble, avec le point de vue de différents États membres, un premier bilan du Brexit après un an, sous l'angle qui est celui du métier douanier et sous l'angle des entreprises, propres à ce ministère des Comptes publics, propres au ministère de l'Economie, des Finances et de la Relance.

Je suis particulièrement attaché à ce que ce bilan soit à la fois critique et dynamique.

Critique parce qu'il faut le confronter à la perception des entreprises, des importateurs, des exportateurs, des logisticiens, des représentants en douane, avec un souci constant, qui est de les accompagner. Cela a été notre mission prioritaire. Cela a été la mission prioritaire et le reste pour l'ensemble des douanes européennes. Il n'y a pas de bilan qui tienne sans le regard des premiers concernés.

Mais il faut que ce bilan soit dynamique aussi parce que nous devons en tirer des conclusions pour guider notre action. D'une part, cette frontière continue d'exister et de nous mobiliser. Elle est pleinement d'actualité. Nous parlons d'un processus qui n'est pas totalement achevé. D'autre part, nous pouvons sans doute en tirer des leçons sur le rôle des douanes dans la construction européenne et j'aurai l'occasion d'y revenir dans un instant.

La première chose que je veux souligner est que le Brexit a été peut-être le plus grand défi des dernières années pour les douanes européennes. Et il ne s'agit pas là d'une exagération complaisante vis-à-vis de l'ensemble des services douaniers pour saluer, et je le fais très volontiers et très sincèrement, le travail qui est le leur.

Mais c'est un défi, car en premier lieu, nous avions à gérer une exceptionnelle sensibilité logistique.

Le modèle transmanche repose sur une très grande fluidité du passage de la frontière. Très concrètement, les temps de traversée pour les opérateurs sont très courts. Ils peuvent être de l'ordre de 35 minutes pour la traversée du tunnel et avec une fréquence très importante des rotations, de l'ordre de toutes les 3 minutes dans le tunnel et un transport de camions accompagnés de leur chauffeur. C'est le fameux Roll-on/Roll-off, qui désigne les traversées maritimes des camions chargés et qui était peut-être notre principal défi logistique. De ce mécanisme d'une précision d'horloger dépend la survie de plusieurs filières économiques, notamment les produits alimentaires et la pêche, qui font face à des problématiques de conservation spécifique.

Nous savons que le moindre retard, le moindre délai, le moindre détail finalement, peut mettre en péril un modèle économique. Et il n'était pas envisageable de rétablir des contraintes douanières imposant un temps de stationnement trop long aux camions et aux marchandises traversant. Pour autant, nous devions garantir cette fluidité sans prendre aucun risque pour assurer la conformité des marchandises à l'entrée du territoire douanier de l'Union européenne, et donc la conformité avec nos réglementations, notre volonté de protéger les consommateurs. Il nous fallait donc conserver un modèle logistique de fluidité du passage de la frontière, tout en assurant la réalisation des formalités douanières et en assurant la protection de notre marché comme de nos consommateurs.

En deuxième lieu, la préparation au Brexit ne se cantonnait pas à un seul endroit, mais au contraire à une multiplicité de points d'entrée et de sortie du territoire de l'Union. J'insiste sur ce point parce qu'il souligne combien l'effort de préparation a par définition mobilisé tous les Etats membres. Certains points d'entrée sur le territoire douanier de l'Union ont connu une augmentation des flux en provenance d'Etats tiers, tandis qu'avec d'autres, le Brexit impliquait des contrôles entièrement nouveaux.

Nous ne savions pas en amont comment se répartirait l'augmentation des formalités entre les différents de points d'entrée. Et nous ne savions pas non plus comment les flux de marchandises et de personnes allaient se réorganiser. C'est un travail d'anticipation collectif qui a été nécessaire sous l'égide de la Commission européenne.

Il y avait un troisième aspect au défi que nous avions à relever. L'ampleur du chantier a mis sous pression les ressources dont disposaient les douanes. Et pour mobiliser les moyens adéquats, le maître mot a aussi été l'anticipation.

Nous parlons de flux qui sont intenses. Pour la seule traversée de la Manche, qui représente 80% des échanges entre l'Union et le Royaume-Uni, nous parlons d'un transit qui représente 4,2 millions de poids lourds par an et 30 millions de voyageurs.

Tous les Etats membres ont dû, dès la votation britannique, réfléchir aux ressources nécessaires pour faire face aux Brexit. Et pour ce qui concerne la France, cela a représenté notamment le recrutement de 700 douaniers supplémentaires sur 3 ans, et ce, dès 2018. Dans le même temps, nous avions un défi materiel. Les installations existantes n'étaient pas conçues pour ces nouveaux flux, n'étaient pas conçues pour ces nouvelles formalités. Le tunnel sous la Manche a été inauguré en 1994, après l'ouverture du grand marché intérieur, et très concrètement, nous avons dû adapter nos infrastructures, construire des parkings, des bureaux de douanes, des services vétérinaires en capacité de fonctionner 24/24 heures et bien souvent sur des sites particulièrement contraints.

Il nous a donc fallu une grande agilité collective pour relever ces défis. Collective parce que tous les acteurs ont immédiatement perçu l'étendue du risque économique et agi de concert. Et c'est aussi l'intérêt du regard croisé que permet cette conférence aujourd'hui.

Voir comment la conception et la mise en oeuvre des solutions qui ont imaginées et qui sont l'entreprise conjointe de la Commission européenne, des douanes des Etats-membres, de leurs partenaires institutionnels, des fédérations professionnelles des entreprises et des gestionnaires, nous ont permis de relever ce défi de la fluidité et de la sécurité dans le même temps.

Tout ça relève évidemment d'éléments de contexte, mais nous sommes désormais un an après que le Brexit ait été formalisé. Quel est le bilan que nous pouvons en faire et quels sont peut-être les premiers points que nous pouvons mettre en exergue?

Tout d'abord, je crois que nous avons su tirer les conséquences du fait que notre modèle traditionnel de frontières douanières n'était pas adapté et nous avons su créer, dans tous les Etats membres disposant de liaisons directes avec le Royaume-Uni, une nouvelle forme de gestion des formalités douanières.

Par exemple, la douane irlandaise a développé un système innovant de franchissement de sa frontière avec le Royaume-Uni, adapté à la spécificité de ce qu'on appelle le Landbridge, c'est-à-dire la traversée de la Grande-Bretagne pour que les camions irlandais puissent rejoindre le continent.

Les échanges techniques, les échanges opérationnels entre les Etats ont été fructueux et nous ont permis d'enrichir nos solutions respectives. Et je tiens au passage à saluer la très forte mobilisation de l'Irlande et des douanes irlandaises ; ils ne peuvent être aujourd'hui présents parmi nous pour des raisons sanitaires, mais cette conférence est aussi l'occasion de les remercier.

En France, nous avons pensé la frontière pour anticiper les formalités par voie électronique en amont des flux et pour gérer ceux-ci, de la façon la plus automatisée possible, c'est-ce que nous avons appelé la frontière intelligente, avec pour principal objectif de n'arrêter à la frontière que les marchandises qui doivent faire l'objet de formalités douanières supplémentaires ou d'un contrôle douanier, tout en intégrant la dimension sanitaire et phytosanitaire à ce processus. Ce système de frontière intelligente, est aussi le fruit d'un travail très approfondi pour lequel l'appui de la Commission européenne a été décisif, tant pour adapter l'application des règles douanières que pour coordonner l'interfaçage et les tests des systèmes d'informations douaniers.

Le deuxième enseignement que nous pouvons tirer à la faveur de cette crise consiste à souligner que les Etats membres ont démontré leur capacité à apporter une réponse commune en lien avec la Commission européenne, mais aussi avec les partenaires économiques.

Au niveau européen, un travail collectif entre les Etats s'est également organisé. Je pense notamment aux Pays-Bas, à l'Irlande, à la Belgique, tous très affectés par le Brexit et avec lesquels nous avons particulièrement travaillé. Et je tiens à les remercier pour leur participation aujourd'hui.

L'action de la Commission, Monsieur le directeur général, a été particulièrement remarquable pour coordonner la réponse européenne. Et je suis très heureux que cet événement aujourd'hui ait pu être organisé en lien étroit avec vos équipes à la direction générale de la fiscalité et de l'Union douanière. Je vous céderai la parole dans quelques instants. Mais je crois que nous pouvons tous vous remercier, vous et vos équipes, les commissaires, évidemment, impliqués pour ce partenariat et la qualité de celui-ci.

Entre autres, c'est la Commission qui a coordonné la mise à niveau de tous les systèmes informatiques, douaniers européens et nationaux le 31 décembre 2020 à minuit, pour prendre en compte le Royaume-Uni comme pays tiers. C'est elle aussi qui a articulé l'accompagnement des entreprises européennes, notamment pour ce qui concerne l'application, les modalités d'application de l'accord de commerce et de coopération.

Ainsi dès 2019, les Etats membres ont pu, sous l'égide de la Commission, tenir les entreprises informées des évolutions à venir sur les modalités de passage à la frontière avec le Royaume-Uni.

Et enfin, l'Union dans son ensemble a, je crois, pris conscience rapidement des ressources qu'il fallait mobiliser pour répondre au Brexit et de son impact sur de nombreuses filières économiques.

Cela fait écho évidemment à la mobilisation de ressources par les Etats membres ; je les ai évoquées tout à l'heure. Et je saisis l'occasion qui nous est donnée aujourd'hui pour saluer la mise en place par l'Union européenne de la réserve d'ajustement au Brexit, dotée de 5 milliards d'euros pour accompagner les Etats et les territoires particulièrement concernés par les conséquences du Brexit.

Il y a un troisième enseignement que nous pouvons tirer, c'est de montrer et de souligner la très bonne préparation de la grande majorité des entreprises européennes.

Le travail de préparation des entreprises a payé. Nombre d'entre elles ont dû déployer une formidable énergie pour se conformer aux nouvelles exigences douanières, pour intégrer le dédouanement dans leurs schémas de production, dans leurs schémas logistiques et tenir compte aussi des coûts induits.

Le Brexit a souvent amené les entreprises et les fédérations professionnelles à s'interroger, avec des questions aussi fondamentales que le lieu de leur production, le choix de leurs fournisseurs, le choix de leurs clients, au-delà de leur capacité à absorber les coûts nouveaux liés aux formalités douanières.

Nous avons donc assisté, dans de nombreux cas, à une reconfiguration des choix de production dans certains secteurs et c'est ainsi que nous observons la relocalisation en Europe de certaines activités logistiques auparavant implantées au Royaume-Uni. Nous devons aussi, à cette occasion, souligner la qualité du partenariat pour ce qui concerne la France avec les fédérations professionnelles, avec les organisations patronales, car les échanges d'informations entre nos services et les leurs ont, je crois, permis une bonne diffusion de celles-ci auprès de leurs ressortissants.

Il faut aussi rappeler que toutes les entreprises n'ont pas été dans une situation égale, face aux Brexit. Et donc, la priorité des pouvoirs publics a été d'informer les entreprises primo-importatrices, c'est-à-dire celles qui ne réalisaient aucun échange avec un pays tiers et qui, du jour au lendemain, allaient devoir faire du commerce international et se conformer à des règles et des formalités relevant du commerce international.

En France, cela concerne plus de 40 000 entreprises. 40 000 entreprises qui, de manière régulière ou occasionnelle, commercent avec le Royaume-Uni et ne commerçaient pas jusqu'alors avec des pays tiers.

La seconde priorité a été de conseiller l'ensemble des entreprises qui commercent spécifiquement avec le Royaume-Uni sur les schémas de douanement les plus adaptés à leur modèle économique pour optimiser les coûts engendrés par le rétablissement des formalités.

Grâce à cette action, je crois que les cas d'impréparation des entreprises européennes ont pu être limités et c'est évidemment heureux.

Le quatrième enseignement est de souligner que les flux ont repris et se sont stabilisés à un niveau élevé dès la fin du premier trimestre 2021.

Sous les coûts combinés de la crise économique et de la crise sanitaire, mais aussi du Brexit, la relation économique entre l'Union européenne et le Royaume-Uni a été marquée par un net recul en 2021.

On estime ainsi, en comparant les 10 premiers mois de l'année 2021 avec ceux de 2019, que les échanges ont diminué de 15% dans le sens des exportations européennes vers le Royaume-Uni et de 29% dans le sens des exportations britanniques vers l'Union européenne. Pour autant, les circuits logistiques sont redevenus très rapidement opérationnels et ce sont ainsi 3,6 millions de camions qui ont pu traverser sur toute l'année 2021, soit un trafic presque revenu à la normale quelques semaines après le 1er janvier.

Le ralentissement des flux redouté n'a pas eu lieu et en 2021, en moyenne, 80% des camions ont passé la frontière sans aucun arrêt. Les plans de contingence, les scénarios du pire n'ont pas eu à être déclenchés, ce qui est évidemment heureux, même si nous étions prêts à toutes les éventualités.

L'explosion attendue des formalités douanières, elle, a eu lieu sans déborder les capacités douanières. Pour illustrer avec les chiffres de la France, le nombre de déclarations de transit générées a augmenté de 62%, sous l'effet du Brexit, et les flux de dédouanement à l'import de 29%. À l'export, le nombre de déclarations en douane a augmenté de près d'un million, ce qui vient là aussi illustrer l'importance des travaux et l'importance du chantier que représente le Brexit.

Si on devait résumer : l'impact économique du Brexit est massif, comme nous pouvions l'anticiper. Mais la réponse douanière a permis de préserver la fluidité des échanges et un potentiel commercial certain avec le Royaume-Uni.

Cette situation nous amène aussi à mesurer l'atout que représente l'accord de commerce et de coopération. Bien sûr, pour importer et exporter des marchandises à droit nul avec le Royaume-Uni, cet accord impose désormais de respecter des règles d'origine préférentielle, ce qui occasionne des démarches complémentaires. Mais imaginons ce qui se serait passé sans cet accord! L'application simple du tarif extérieur commun de l'Union européenne aurait engendré des difficultés bien plus grandes pour nos entreprises et avec, à la clé, un effondrement du modèle économique de nombreuses entreprises européennes et de notre relation commerciale avec le Royaume-Uni.

Le cinquième et dernier enseignement, que je me plais à rappeler depuis plusieurs mois, m'amène à souligner que le Brexit n'est pas derrière nous, mais qu'il conserve sa pleine actualité et c'est aussi une des raisons qui justifient la tenue de cette conférence aujourd'hui.

Il nous faut encore améliorer notre service aux entreprises et une mobilisation entière du ministère pour répondre aux difficultés ponctuelles qui peuvent demeurer, qui subsistent. Je pense à l'approfondissement en cours de la frontière intelligente au débarquement que nous essayons de mettre en oeuvre. Notre volonté est de gérer les formalités douanières en anticipant l'encombrement des infrastructures d'accueil des véhicules à l'arrivée sur le territoire.

Nous voulons rendre la frontière encore plus résiliente avec la reprise des échanges économiques avec le Royaume-Uni, et ce, au bénéfice de la sortie attendue par tous de la crise épidémique. Nous devons aussi être tout particulièrement vigilants aux facteurs de tension dans les mois et les années qui viennent.

D'abord, la reprise des flux de personnes à l'issue de la crise sanitaire qui peut mettre à rude épreuve les ressources dédiées à la gestion de la frontière douanière.

Il nous reste donc à apporter la preuve du succès du Brexit douanier, dans un contexte où la crise sanitaire sera définitivement derrière nous puisque, jusqu'à présent, nous avons géré le Brexit dans un contexte où les flux de personnes étaient évidemment moindres que ceux que nous connaissions précédemment.

D'autre part, les douanes européennes doivent faire face au rétablissement échelonné des formalités douanières avec la Grande-Bretagne.

Le rétablissement d'une partie des formalités d'importation vers le Royaume-Uni a eu lieu le 1er janvier 2022, sans difficulté majeure, grâce à une bonne coopération avec les services britanniques. Nous avons connu des ralentissements, des empêchements pour presqu'un tiers des véhicules dans les 48 premières heures du rétablissement de ces formalités.

Aujourd'hui, c'est moins de 10% des véhicules qui sont concernés par une difficulté liés aux rétablissements des formalités douanières à l'import et chaque jour ce chiffre va diminuer. Nous devons donc continuer à accompagner le rétablissement plein et entier de l'ensemble des formalités côté britannique tout en veillant sur leurs effets sur les opérateurs économiques européens.

Avant de laisser la parole au directeur général, je voudrais conclure en partageant avec vous certains axes de réflexion que doivent nous inspirer l'expérience du Brexit douanier.

Cette crise a conduit dans plusieurs Etats membres à un renforcement de nos capacités d'action douanière. Il s'agissait d'une rupture politique profonde, après près de 30 ans d'approfondissement du marché intérieur. Et elle est venue questionner les conditions d'exercice du métier douanier sur tout le continent européen.

La démarche de réflexion critique que le Brexit nous a imposé sur nos modalités de gestion de la frontière douanière gagnerait, je crois, à être transposée aux autres facettes de la mission douanière et à notre politique européenne en matière de douanes.

Tandis que le Brexit posait dès 2018 les défis que je viens d'évoquer, d'autres ruptures tout aussi structurantes pour l'Union, même si elles sont moins visibles, survenaient et peuvent surtout s'accentuer. Je pense à la montée en puissance de la numérisation de nos procédures, à la diversification de nos partenaires commerciaux, notamment avec les Etats dotés de réglementations moins disantes, à la multiplication des réglementations sectorielles ou encore à l'essor du commerce électronique.

En France, nous avons fait un choix volontariste qui est de consacrer les missions prioritaires de la douane et de lui allouer les moyens correspondants sous la forme d'une stratégie pluriannuelle qui va nous permettre d'allouer, sur les 4 à 5 prochaines années, presque 150 millions d'euros de moyens nouveaux à l'administration douanière, notamment pour renforcer ses équipements et renforcer ses capacités d'exploitation des données, de contrôle du e-commerce qui sont parmi les priorités que j'ai fixées à la douane française.

Face à ces changements concomitants et puissants de l'environnement douanier, des enjeux de protection du marché unique, je suis absolument convaincu qu'il faut approfondir collectivement l'Union douanière, notamment en matière de gestion des risques. Nous avons évoqué ces sujets ensemble avec monsieur le directeur général il y a quelques jours.

La priorité que le président de la République française, Emmanuel MACRON, a donné à la protection de la souveraineté européenne trouve évidemment un écho très fort dans les réflexions en cours pour renforcer l'Union douanière.

Nous devons élever le niveau d'exigence des contrôles que chaque douane nationale conduit aux frontières communes de l'Union. Nous devons en faire une priorité politique de tous les Etats membres car nous ne pouvons pas laisser, nous ne pouvons pas nous laisser surprendre par des fraudes qui tiraient profit de notre ouverture économique pour miner l'effectivité de nos règles et mettre en danger les Européens.

L'enjeu, comme en matière sanitaire ou migratoire, est évidemment trop grand pour que nous puissions nous permettre de prendre le moindre risque. Je sais que la Commission a lancé des travaux en ce sens, en associant le Conseil de l'Union européenne.

Nous savons vous et moi, monsieur le directeur général, l'importance qu'il y a à garantir un portage politique de ces travaux et de cet approfondissement de l'Union douanière et je voudrais, comme je l'ai fait avec vous, apporter à l'occasion de cette conférence mon plein soutien à cette démarche qui occupera, en partie, les discussions sous présidence française.

Nous devons relever collectivement, dans la durée, les défis de l'union douanière européenne et je crois que nous y parviendrons tous ensemble de la même manière que nous avons réussi tous ensemble à surmonter et à relever les défis posés par le Brexit. Encore une fois, je vous remercie toutes et tous pour votre participation à cet événement.

Nous allons maintenant dresser le bilan du Brexit douanier au travers des deux tables rondes qui occuperont la matinée. Mais avant toute chose, le directeur général en charge de la fiscalité de l'Union douanière, Monsieur GERASSIMOS Thomas, nous fait l'honneur de partager avec nous sa vision de ce bilan collectif du Brexit de la commission.

C'est l'occasion pour moi, monsieur le directeur général, de vous passer la parole et de vous remercier à nouveau pour la qualité de la coopération que nos services entretiennent avec ce même état d'esprit de réussite, de protection et de souveraineté européenne.


Merci à toutes et à tous et très bonne conférence.


Source https://www.economie.gouv.fr, le 28 janvier 2022