Déclaration de M. Julien Denormandie, ministre de l'agriculture et de l'alimentation, sur le projet de loi portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture, au Sénat le 8 février 2022.

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Circonstance : Discussion au Sénat en procédure accélérée d'un projet de loi dans le texte de la commission

Prononcé le

Texte intégral

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture (projet n° 350, texte de la commission n° 394, rapport n° 393, avis n° 386).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Julien Denormandie, ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Madame la présidente, madame la présidente de la commission des affaires économiques, monsieur le rapporteur Duplomb, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie d'abord très sincèrement de bien vouloir excuser mon retard : je reviens tout juste de Strasbourg où l'ensemble des ministres européens chargés de l'agriculture étaient réunis. Je vous remercie d'avoir accepté de décaler de quelques minutes l'examen de ce texte ô combien important.

Je suis très fier de vous présenter aujourd'hui l'une des réformes les plus importantes pour notre agriculture depuis la politique agricole commune.

Je vous la présente avec d'autant plus de fierté et d'humilité que le Sénat a grandement participé, par ses travaux, à toutes les réflexions menées sur le sujet au cours des dix dernières années.

Je pense à la proposition de loi déposée en 2015 par le sénateur Jean-Claude Lenoir, dont Daniel Gremillet fut le rapporteur ; à la proposition de loi déposée en 2016 par Franck Montaugé, Henri Cabanel et mon prédécesseur Didier Guillaume, que je salue ; à la proposition de résolution déposée en 2019 par Yvon Collin, Henri Cabanel et Nathalie Delattre.

Vous n'êtes plus à convaincre, mesdames, messieurs les sénateurs, de l'importance d'une telle réforme.

Notre avenir va être de plus en plus profondément affecté par le changement climatique, comme en témoigne l'épisode de gel que nous avons vécu au printemps dernier, qui fut la plus grande catastrophe agronomique de ce début de XXIe siècle.

Je sais que nous partageons tous la même conviction : les agriculteurs ne sauraient supporter seuls le coût du changement climatique. Ils sont les premiers à subir les conséquences de ces catastrophes.

C'est une véritable épée de Damoclès qui pèse sur notre agriculture, et donc un frein majeur à l'installation.

En l'absence de solidarité nationale, comment demanderait-on aux jeunes agriculteurs de s'installer, c'est-à-dire d'accepter de procéder à des centaines de milliers d'euros d'investissements, quand une année de travail peut être réduite à néant par l'un de ces phénomènes climatiques ?

C'est la raison pour laquelle le Président de la République a annoncé cette réforme importante, ambitieuse, le 10 septembre dernier, devant les jeunes agriculteurs, aux Terres de Jim. Cette réforme est une forme de ceinture de sécurité qui leur est destinée. Et ce qui est vrai pour les jeunes qui s'installent l'est aussi, bien sûr, pour les personnes déjà installées.

Mesdames, messieurs les sénateurs, dans tous vos travaux, vous dénonciez le statu quo, devenu intenable. Ce qui était vrai hier continue de l'être aujourd'hui : ne pas réformer, ne rien changer serait contraire à l'objectif de souveraineté agricole et alimentaire, qui est le fil conducteur de la politique agricole que je défends et que – je dois le dire – vous êtes très nombreux également à défendre au sein de cette assemblée.

Notre système est à bout de souffle. Tous ici nous en convenons, et les filières sont unanimes. Pas assez accessible ni avantageux, trop complexe, parfois injuste, toujours beaucoup trop long : les critiques sont nombreuses.

Tel est l'objet de ce projet de loi : procéder à une véritable refondation du régime d'indemnisation des pertes de récolte – et le refonder non pas pour deux ou trois ans, mais pour les décennies à venir. Il y a là une réforme essentielle que nos partenaires espagnols, par exemple, ont entreprise voilà quarante ans, et qui est actuellement le principal élément de politique publique agricole en Espagne.

Je le disais, cette question a suscité de multiples travaux. Nous ne partons d'ailleurs pas d'une feuille blanche : ce projet de loi résulte d'un très large processus de concertation conduit dans le cadre de ce moment politique qu'a été le Varenne agricole de l'eau et de l'adaptation au changement climatique, auquel vous êtes nombreux ici à avoir participé.

Le groupe de travail n° 1 de ce Varenne de l'eau et de l'adaptation au changement climatique était justement destiné à mettre en oeuvre la refondation de ce système d'indemnisation des pertes de récolte ; je veux saluer son président, le député Frédéric Descrozaille, pour la qualité de son travail. Il a remis ses conclusions au Gouvernement à la fin du mois de juillet dernier. Sur la base de ces conclusions, le Gouvernement a élaboré ce projet de loi.

Beaucoup de systèmes ont été envisagés par le passé, donnant lieu à divers projets de loi. Aucun n'a abouti, pour une simple et bonne raison : tous reposaient sur un principe consistant à laisser le monde agricole se débrouiller seul face au changement climatique.

Notre position, a contrario, est la suivante : à défaut d'une mobilisation de la solidarité nationale, les agriculteurs ne pourront pas se couvrir contre de tels risques.

La première des briques de cette refondation est donc d'accroître la solidarité nationale et les financements consacrés à cette couverture des risques. À l'heure actuelle, les moyens alloués à la gestion des risques climatiques en agriculture s'élèvent à 300 millions d'euros environ de fonds nationaux, de fonds européens, mais aussi de contributions des agriculteurs eux-mêmes. L'objectif est de passer dès le 1er janvier 2023 de 300 à 600 millions d'euros, cette augmentation étant massivement imputée sur la solidarité nationale, c'est-à-dire sur le budget de l'État.

La solidarité nationale, voilà en fin de compte quel est le changement de paradigme de la refonte que je vous présente, conformément à l'engagement pris par le Président de la République.

Le deuxième principe est celui d'une couverture universelle : tout agriculteur y aura accès, quelle que soit la culture, et que l'on soit assuré ou non, là où actuellement deux systèmes coexistent – vous les connaissez : le système du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) et le système de l'assurance récolte privée. Il arrive même que ces deux systèmes entrent en concurrence, pour certaines cultures, ce qui aboutit à laisser sans réponse des pans entiers de l'agriculture française.

Troisième objet de cette réforme : une plus grande accessibilité de l'assurance multirisque climatique, qui ne couvre à l'heure actuelle que 18 % des surfaces agricoles utiles, non parce que les agriculteurs seraient de mauvais gestionnaires, mais parce que ce système n'est ni suffisamment attractif ni suffisamment accessible pour les agriculteurs.

Cette réforme est par ailleurs fondée sur davantage de régulation : la création d'un pool d'assurances mutualisant les risques, l'élaboration d'une tarification actuarielle technique commune et l'amélioration de la transparence dans la constitution des prix doivent permettre de renforcer la confiance dans le système assurantiel et de répartir équitablement le risque entre tous – c'est un point absolument essentiel.

Enfin, ce nouveau système tend vers une plus grande individualisation des modalités d'indemnisation et incitera à la prévention, en cohérence, d'ailleurs, avec les investissements massifs que nous accompagnons dans le cadre du plan France Relance ; 300 millions d'euros d'investissements sont déjà engagés, et nous allons poursuivre cet effort dans le cadre du plan France 2030 – rien que pour l'année 2022, ce sont plus de 200 millions d'euros qui ont d'ores et déjà été annoncés.

Je tiens à remercier M. le rapporteur, Laurent Duplomb (Excellent ! sur des travées du groupe Les Républicains.), pour le travail accompli lors de l'examen de ce projet de loi par la commission des affaires économiques du Sénat.

Le texte que vous allez étudier prévoit une architecture de la gestion des risques climatiques en trois étages, selon un principe de partage équitable du risque entre tous les acteurs.

Un premier étage relève de l'agriculteur, jusqu'à un seuil de franchise.

Un deuxième étage relève de l'assureur, qui doit assumer ses responsabilités – je le dis très clairement. L'objectif du Gouvernement est d'utiliser au maximum l'ensemble des possibilités offertes notamment par le règlement européen Omnibus ; la prime d'assurance doit donc être davantage subventionnée, mais au bénéfice de l'agriculteur et non de l'assureur.

Un troisième étage relève de l'État, au-dessus d'un seuil de perte.

C'est cette architecture à trois étages qui permet l'universalité que j'évoquais voilà un instant. Elle aura aussi pour effet de diminuer le coût de l'assurance pour l'agriculteur, tant par l'augmentation de la subvention à l'assurance que par l'existence même de ce troisième étage. Celui-ci limite en effet le risque auquel les assureurs sont exposés et, partant, le montant de fonds propres dont ils doivent disposer pour faire face à ces risques, donc, in fine, la tarification proposée aux agriculteurs.

Cette architecture à trois étages et cette régulation permettront de surcroît d'éviter que seuls les bons risques soient sélectionnés par les assureurs au détriment des moins bons, grâce à la mutualisation des données et des risques dans un pool d'assureurs, conformément aux engagements du Président de la République.

Un organe de concertation et de copilotage du dispositif entre État, agriculteurs et assureurs est par ailleurs créé. Vous avez, en commission, précisé la composition de la commission chargée, au sein du Comité national de la gestion des risques en agriculture (CNGRA), de l'orientation et du développement des assurances récolte (Codar) et considérablement renforcé son rôle – nous aurons l'occasion d'en parler puisque plusieurs amendements ont été déposés sur ce sujet.

Mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi pose les fondations de cette nouvelle maison de la couverture des risques climatiques. Il nous faudra ensuite discuter des différents paramètres de cette maison, qui sont comme les murs, la taille des pièces, la couleur du papier peint. La détermination de ces différents paramètres, j'y insiste, exige que soit organisée au préalable la régulation des assureurs. De cette régulation, en effet, dépend en grande partie la définition des seuils.

Ces paramètres doivent être définis par voie réglementaire, car ils doivent pouvoir faire l'objet de modifications au fur et à mesure des années sans qu'il soit nécessaire de repasser par la loi.

Je le redis très clairement : l'engagement du Gouvernement est, premièrement, de porter à 600 millions d'euros en 2023 l'ensemble des financements alloués au système de l'assurance récolte, deuxièmement, de tirer le bénéfice maximum de la réglementation Omnibus et, troisièmement, de définir des seuils de déclenchement par filière qui soient les plus bénéfiques pour les agriculteurs, et non pour les assureurs.

Ce travail va requérir encore beaucoup de consultations, qui seront conduites selon une méthode qui m'est chère, cette réforme devant être totalement finalisée d'ici à la fin de l'année et opérationnelle dès le 1er janvier 2023.

Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que je souhaitais vous dire. Il y va, avec ce texte, d'une refonte historique. Notre système de gestion des risques sera désormais plus simple, plus efficace et plus lisible, et permettra d'accompagner notre agriculture sur le chemin de l'adaptation au changement climatique.

Je vous renouvelle mes excuses appuyées pour mon retard. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI, INDEP et RDSE, ainsi que sur des travées du groupe UC.)


(...)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Julien Denormandie, ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Je voudrais revenir sur quelques points soulevés par différents orateurs, de manière à éclairer les débats.

Tout d'abord, nombreux sont ceux qui ont demandé pourquoi un tel projet de loi était nécessaire.

Pour ma part, je fais totalement miens les propos de MM. Gremillet et Menonville, selon lesquels il s'agit d'un projet de loi historique. Je pense en effet que vous allez adopter le principal outil de pilotage des politiques agricoles depuis l'instauration de la politique agricole commune ; d'ailleurs, c'est ce que font aujourd'hui les Espagnols. Il nous faut donc absolument aller jusqu'au bout de cette réforme.

Certains nous accusent d'agir par opportunisme du fait des échéances électorales. Très sincèrement, s'il y a bien un ministre qui a passé de nombreuses heures à débattre avec vous de textes législatifs ô combien complexes – citons, parmi les plus récents, la loi visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite Égalim 2 –, c'est bien moi !

Surtout, le travail sur l'assurance récolte a commencé il y a très longtemps. Retraçons-en les principales étapes. La résolution adoptée en 2016 par votre assemblée sur l'initiative de M. Henri Cabanel invitait simplement à financer l'assurance récolte au sein du second pilier de la PAC ; autrement dit, les agriculteurs financeraient les agriculteurs !

Quant à la proposition de loi déposée en 2015 par M. Lenoir, elle prévoyait que les agriculteurs seraient couverts par une sorte de réserve spéciale d'exploitation : là encore, les agriculteurs se financeraient mutuellement.

En somme, pendant de nombreuses années, on a cherché à améliorer le système existant, mais en disant aux agriculteurs que cette amélioration se ferait sans avoir recours à la solidarité nationale. Voilà la réalité !

Pour notre part, nous avons travaillé ardemment pour monter ce nouveau système en nous inspirant d'exemples étrangers, notamment du système espagnol, qui est fondé sur la solidarité nationale. C'est bien la priorité absolue de ce texte : le système ne peut fonctionner que si la solidarité nationale vient en complément des mécanismes assurantiels.

Cela m'amène à vous répondre, monsieur Segouin, sur la question du financement. J'ai toujours été très clair sur le passage de 300 millions d'euros à 600 millions d'euros. N'allez pas ensuite corriger vos propos : je l'ai répété à cette tribune il y a quelques minutes !

Les 300 millions d'euros actuels regroupent les fonds issus du second pilier de la PAC, de la contribution des agriculteurs et du budget national. Le passage à 600 millions d'euros proviendra pour une part modeste du second pilier, dont la contribution passera de 150 à 185 millions d'euros.

La question d'une contribution accrue par les agriculteurs pourra également se poser ; vous avez dit que c'était décidé, mais pour ma part je n'ai rien acté du tout ! Certes, certains agriculteurs le proposent, mais je ne me suis jamais exprimé sur ce point. Ce que j'ai toujours dit, en revanche, c'est que le complément de financement devait provenir de la solidarité nationale.

Précisons qu'il s'agit bien du budget général de l'État, en sus du budget de mon ministère : il ne convient pas simplement de ponctionner celui-ci au prix d'économies sur d'autres programmes. J'ai toujours été très clair sur ce point.

Vous avez également abordé la question de la solidarité nationale, messieurs Gay et Salmon, et j'ai vu M. le rapporteur esquisser à ces moments de vos discours un geste exprimant une réaction semblable à la mienne ! Vous avez affirmé que cette réforme serait impossible, car elle irait à l'encontre de je ne sais quelle idée que vous vous faites de la solidarité nationale.

Je vous montre que le fondement de ce projet de loi est de faire passer l'enveloppe de 300 millions d'euros à 600 millions d'euros, et vous parvenez tout de même à parler de désengagement de l'État : c'est absolument merveilleux ! (Sourires sur les travées du groupe RDPI.)

Mieux encore, monsieur Salmon, vous affirmez que ce serait offrir la mainmise aux assureurs. Je vous ai pourtant déjà expliqué ici l'unique objet de l'article 7 de ce texte, que M. Segouin accuse d'ailleurs d'aller beaucoup trop loin : serrer la ceinture des assureurs. D'ailleurs, si ces derniers étaient contents de ce projet de loi, cela se saurait !

Je ne sais donc plus quoi faire pour réussir à vous contenter… Quand je vous dis que l'on va avoir recours à la solidarité nationale et serrer la ceinture des assureurs, j'entends les critiques constructives de M. Segouin, qui est dans son rôle, mais je réitère qu'il faut oser aller dans cette voie. En effet, si l'on ne contraint pas les assureurs, les agriculteurs ne bénéficieront pas de cette réforme, à l'encontre de l'objectif même de cette dernière.

Concernant la mise en oeuvre de ce texte, j'ai toujours été opposé à l'idée de conditionner quoi que ce soit à la souscription d'une assurance : il faut agir par le biais d'incitations, non de conditions.

Quant à la moyenne olympique évoquée par MM. Montaugé et Bouad, ainsi que par M. le rapporteur, elle découle non pas de la législation européenne, mais de règles de l'OMC, ce qui crée encore plus de complexité.

Conformément à ce que j'ai toujours affirmé, l'année 2022 doit donc voir non seulement la finalisation de ce projet de loi et la mise en place de l'ensemble des dispositifs prévus, mais aussi l'ouverture à l'échelle internationale de discussions sur ce sujet, parce que l'on sait bien que, si de tels référentiels sont nécessaires, leur application peut en revanche se révéler très pénalisante dans certains territoires.

Mme la présidente. La discussion générale est close.


Source http://www.senat.fr, le 24 février 2022