Déclaration de Mme Catherine Colonna, ministre de l'Europe et des affaires étrangères, concernant le projet de loi visant à autoriser les ratifications des deux protocoles au traité de l'Atlantique Nord portant sur l'adhésion de la République de Finlande et du royaume de Suède à l'OTAN, à l'Assemblée nationale le 3 août 2022,

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Circonstance : Présention à l'Assemblée nationale d'un projet de loi

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Texte intégral

Je suis honorée de présenter aujourd'hui à l'Assemblée nationale le projet de loi visant à autoriser les ratifications des deux protocoles au traité de l'Atlantique Nord portant sur l'adhésion de la République de Finlande et du royaume de Suède à l'OTAN. C'est un projet à maints égards historique, à un moment charnière dans l'histoire de notre continent.

Je tiens à vous remercier d'avoir permis son examen rapide, malgré l'agenda particulièrement lourd qui est le vôtre en ce début de législature.

Nous assistons, avec la guerre menée par la Russie contre l'Ukraine, à un bouleversement de nos repères géopolitiques. Une puissance, la Russie, entend retracer ses frontières en Europe par l'usage de la force brute au mépris des principes fondamentaux de la Charte des Nations unies et de ses propres engagements. Elle le fait avec une violence inouïe comme en témoignent les exactions, les viols, les assassinats, les déportations qui accompagnent son occupation, mais aussi les meurtres et les tortures commises contre les prisonniers de guerre ukrainiens pourtant protégés au titre du droit international humanitaire. Elle le fait aussi avec cynisme, inversant les responsabilités et affirmant que la victime, l'Ukraine, pourrait être responsable de l'agression qu'elle subit.

Face à ce basculement, tous les pays européens sont amenés à revoir le cadre dans lequel ils envisagent leur défense. La Finlande et la Suède ont décidé souverainement que leur sécurité serait mieux assurée en rejoignant l'Alliance atlantique. C'est leur choix, nous le respectons, et nous le soutenons.

Face à cette guerre d'agression, renforcer la défense de l'Europe est une nécessité. Nous avons bien sûr commencé à le faire. L'Alliance atlantique a renforcé sa posture sur le flanc oriental et la France y contribue ; l'Union européenne (UE) a mis en place des outils pour accroître les capacités militaires des Européens ; les pays européens accroissent leur budget de défense. Il faut poursuivre et soutenir l'effort pour la sécurité du continent, de la France et des Français.

C'est dans ce contexte que la Suède et la Finlande ont pris une décision historique, majeure ayant des conséquences structurantes pour le continent, décision qui s'inscrit résolument dans la réponse collective que j'évoquais, et que nous devons soutenir avec détermination. La décision de ces deux pays n'est pas anodine. Il s'agit de deux pays dont la neutralité constituait jusqu'alors un principe cardinal de politique étrangère, deux pays attachés traditionnellement à des politiques de non-participation à toute alliance militaire.

Pour la Suède, il s'agit d'une rupture avec deux siècles d'une neutralité décidée à la suite au conflit qui l'avait opposée à la Norvège en 1814. Pour la Finlande, cette décision tourne la page des premières heures de la guerre froide et de la neutralité forcée imposée par l'Union soviétique en 1948. C'est un tournant historique pour ces deux pays. Il fait l'objet d'un consensus clair de leurs opinions publiques. Aujourd'hui, ils nous demandent de rejoindre l'OTAN, notre alliance.

Il faut mesurer la force de la décision prise par les autorités de ces deux pays. Il s'agit de décisions souveraines, prises à l'issue d'importants travaux de consultation, reflétant des évolutions majeures de l'opinion publique dans chacun des deux pays - des décisions à la hauteur des enjeux.

Ces demandes répondent à un besoin de sécurité accru de la Suède et de la Finlande, que la situation fait apparaître comme criant, et auquel répondra leur adhésion à l'OTAN. Les gains attendus sont clairs : en devenant les trente-et-unième et trente-deuxième membres de l'Alliance atlantique, ces deux alliés pourront bénéficier du principe fondateur de l'Alliance qu'est l'assistance mutuelle en cas d'attaque armée contre l'un de ses membres, telle qu'elle est inscrite à l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord.

Permettez-moi de rappeler l'évidence : depuis la création de l'OTAN en 1949, aucun des trente Etats qui en sont progressivement devenus membres n'a été victime d'une attaque de la part d'un autre Etat. Permettez-moi aussi de souligner que l'OTAN est une organisation fondamentalement conçue pour la défense de ses membres. L'article 5 qui établit la défense collective s'inscrit explicitement dans le cadre de l'article 51 de la Charte des Nations unies relatif à la légitime défense. C'est une alliance qui n'est tournée contre personne.

L'article 5 n'a d'ailleurs été activé qu'une fois dans l'histoire de l'Alliance, en 2001, alors que les Etats-Unis étaient victimes d'une attaque sur leur sol organisée depuis un territoire étranger.

De nombreux pays européens ont voulu rejoindre l'organisation pour assurer leur protection, en particulier ceux qui ont connu la domination de la Russie ou qui se sentent à nouveau menacés par elle, mais il ne s'agit en aucun cas ni d'être offensifs, ni d'endosser une posture offensive. Il s'agit de défense collective, impératif que l'agression russe rappelle crûment.

Nous retirerons aussi collectivement un bénéfice clair de ces adhésions qui constitueront un gain pour la sécurité de l'espace baltique et pour la sécurité collective des Européens en apportant une nouvelle profondeur stratégique sur le flanc oriental de l'Alliance face à la menace que représente aujourd'hui la Russie.

Plus concrètement, l'adhésion de la Suède et de la Finlande représente une plus-value capacitaire incontestable. En effet, la Suède comme la Finlande disposent de capacités militaires robustes qui contribueront significativement à la sécurité de l'ensemble des alliés. L'armée finlandaise compte parmi les plus fournies d'Europe qu'il s'agisse de ses effectifs et ou de son artillerie. La Suède, qui entretient une industrie de défense compétitive, a amorcé une importante revalorisation de son budget de défense afin qu'il atteigne 2% du PIB en 2028. Toutes deux sont dotées de capacités et d'équipements déjà communs à de nombreux alliés, ce qui permet une parfaite interopérabilité au sein de l'OTAN.

En outre, la France a pu voir à l'oeuvre et apprécier les capacités suédoises et finlandaises dans le cadre de la participation active d'Helsinki et de Stockholm à la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne dans des zones prioritaires pour nos intérêts. La Suède a, ainsi, activement contribué à la task force européenne Takuba, entre les mois de février 2021 et février 2022, au Sahel, à la suite à une décision prise en juin 2020. Elle participe également, depuis 2013, à la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali, la MINUSMA. De son côté, la Finlande participe à la Mission de formation de l'Union européenne au Mali (EUTM Mali) et à la MINUSMA.

Je pourrais également mentionner l'engagement fort de ces deux pays pour assurer la stabilité de notre voisinage, que ce soit dans les Balkans occidentaux ou en Irak. Par ailleurs, l'engagement de la Suède et de la Finlande pour la défense européenne ne fait aucun doute, comme en témoigne leur participation à l'initiative européenne d'intervention (IEI) dont la principale vocation est de faire émerger une culture stratégique et opérationnelle commune aux Européens.

Enfin, et c'est aussi un point fondamental à mes yeux, l'adhésion de la Suède et de la Finlande renforcera la place des Européens dans l'Alliance atlantique. En portant à vingt-trois le nombre d'Etats membres de l'UE au sein de l'Alliance, ces adhésions consolideront l'OTAN elle-même, mais aussi son pilier européen. C'est un renforcement mutuel, l'un nourrissant l'autre, car il ne s'agit pas de compétition entre organisations mais bien d'un vaste mouvement de réveil stratégique de la part de nos partenaires, mouvement qui bénéficiera tant à l'OTAN qu'à l'UE, à notre sécurité collective européenne et transatlantique, et donc à la sécurité de la France et des Français.

D'une part, la Finlande et la Suède contribuent pleinement à l'autonomie stratégique de l'Union européenne, c'est-à-dire à sa capacité à assurer elle-même la défense de ses propres intérêts de sécurité. Cette ambition est de plus en plus assumée par ses Etats membres, comme le montre la décision récente du Danemark, soutenue à plus de 66% par sa population consultée par référendum, de s'intégrer pleinement désormais à la politique européenne de sécurité et de défense commune.

Il s'agit d'une ambition que la France a soutenue avec force et conviction tout au long de sa présidence du Conseil de l'Union européenne en renforçant les convergences stratégiques par l'adoption d'une boussole commune, mais également en poursuivant le renforcement de la base industrielle de défense européenne, avec une volonté assumée de développer la production et l'acquisition de matériels produits sur notre continent.

D'autre part, l'adhésion de la Suède et de la Finlande confortera les choix stratégiques de nombreux Etats membres qui, à la suite notamment du sommet de Versailles de mars dernier, ont décidé de réinvestir dans leur défense.

Finalement, encore une fois, il s'agit d'avancer une réponse collective à la hauteur des enjeux.

Dans ce contexte, il est fondamental que, par l'autorisation des ratifications des deux protocoles d'accession, nous soyons au rendez-vous de ce moment historique pour la sécurité européenne.

C'est notre responsabilité à plusieurs égards. C'est notre responsabilité envers l'ensemble de nos alliés, dont les chefs d'Etat ou de gouvernement ont soutenu à l'unanimité les candidatures de Stockholm et d'Helsinki, lors du sommet de l'OTAN, à Madrid, le 29 juin dernier.

Comme vous le savez, cette unanimité a été difficile à obtenir en raison des réserves d'un allié, la Turquie, au motif affiché de différends bilatéraux, en particulier avec la Suède concernant la lutte contre le PKK, le Parti des travailleurs du Kurdistan. Ces réserves ont été levées à la faveur d'un mémorandum d'entente avec la Finlande et la Suède, conclu en marge du sommet.

Je précise que, si ce mémorandum a eu le mérite de lever les réserves d'Ankara, il ne constitue en rien un engagement de nature à lier l'OTAN ni ses membres. Il s'agit d'un document signé entre Stockholm, Helsinki et Ankara, dont la portée n'est pas opposable au sein des enceintes de l'OTAN. Ce mémorandum est un document public et librement accessible, dont la principale vocation est de clarifier les différends bilatéraux que je viens d'évoquer.

Nous sommes particulièrement attentifs à ne pas laisser la Turquie formuler des exigences inacceptables.

La Suède et la Finlande aussi, qui sont deux Etats de droit à la tradition démocratique solidement établie, dont l'approche en matière de droits de l'homme et de législation antiterroriste se déploie dans un cadre de référence commun aux Etats membres de l'UE. J'indique ici que notre approche en la matière distingue clairement le PKK, qui figure sur la liste des organisations terroristes établie par l'Union européenne, dont les membres commettent des attentats et tuent des innocents en Turquie et ailleurs dans le monde, d'autres groupes kurdes ayant combattu à nos côtés en Syrie et non en Turquie. Cette distinction est clef.

Comme l'a très clairement rappelé le Président de la République à l'occasion du sommet de Madrid notamment, la France fait cette distinction et elle n'oubliera pas les combattants kurdes qui se sont battus à ses côtés et aux côtés de la coalition internationale pour libérer la région du joug de Daech.

L'accord trouvé par la Finlande et la Suède avec la Turquie a ouvert la voie, le 5 juillet, à Bruxelles, à la signature des protocoles d'adhésion par ces deux pays, puis par les représentants permanents des trente membres de l'Alliance auprès de l'OTAN. La phase de ratification par les trente alliés, selon le droit interne de chacun, est ouverte depuis lors, plusieurs d'entre eux ayant eu recours à des procédures accélérées. À ce jour, vingt membres de l'Alliance ont déjà ratifié les protocoles, parmi lesquels le Canada, le Royaume-Uni et nombre de pays européens, dont l'Allemagne ou encore la Pologne. Nous nous en félicitons, car le meilleur moyen de s'assurer que la Finlande et la Suède ne subissent pas une pression excessive, c'est d'insister pour une ratification rapide par tous les alliés.

En France, le projet de loi autorisant la ratification des deux protocoles d'adhésion a été examiné par le Conseil d'Etat le 12 juillet, et en Conseil des ministres le 13. À la suite du vote favorable du Sénat le 21 juillet, il est désormais soumis à votre approbation.

Être au rendez-vous de ce moment historique, disais-je, c'est aussi notre responsabilité à l'égard de nos compétiteurs et rivaux stratégiques. Jusqu'à leur adhésion effective, Stockholm et Helsinki ne seront pas formellement couverts par l'article 5 et pourraient être exposés à des actions de provocation ou de déstabilisation conduites par des pays hostiles à un élargissement dont ils perçoivent bien qu'il réduira à terme leurs marges de manoeuvre. Nous avons fait part de notre disposition à apporter des mesures de réassurance durant cette période intermédiaire si la Finlande et la Suède le souhaitent.

Par ailleurs, et comme le Président de la République l'a rappelé, les deux pays bénéficient de la clause d'assistance mutuelle de l'article 42, paragraphe 7, du traité sur l'Union européenne. En effet, cette garantie européenne et la garantie de l'article 5 ne sont pas exclusives l'une de l'autre. Bien au contraire, elles se complètent et se renforcent mutuellement, à l'image de la complémentarité croissante entre l'UE et l'OTAN, illustrée par exemple dans le contexte de la guerre en Ukraine.

Concrètement, la Suède et la Finlande continueront à être couvertes par l'assistance mutuelle dans le cadre européen, mais gagneront par leur accession à l'Alliance un gain incomparable matérialisé par l'article 5, c'est-à-dire les garanties attachées à la plus puissante armée du monde et, dans une moindre mesure, celle du Royaume-Uni, autre puissance militaire qui entretient une relation de défense très étroite avec Helsinki et Stockholm.

Il y va enfin - et peut-être surtout - de notre responsabilité à l'égard de nos concitoyens, dont la sécurité est notre priorité. En ce sens, l'entrée dans notre alliance de deux pays militairement puissants renforce notre sécurité collective.

Dans un contexte géopolitique dangereux et volatil, l'adhésion de la Suède et de la Finlande, pays qui partagent notre attachement à la démocratie, au règlement pacifique des différends et au respect du droit international, rendra notre alliance plus forte pour défendre nos valeurs, nos modes de vies et notre liberté face à ceux qui les menacent. Nous devons être au rendez-vous de l'histoire en menant à bien le processus de ratification de ces deux protocoles.

Enfin, je rappellerai que les dispositions de ces deux textes sont pleinement compatibles avec, d'une part, les engagements pris par la France dans le cadre des Nations unies - articles 2 et 51 de la Charte des Nations unies -, de l'autre, avec ses engagements dans le cadre de l'UE. Le traité sur l'Union européenne, qui contient lui aussi une clause d'assistance mutuelle, renvoie effectivement aux engagements souscrits par les Etats membres dans le cadre de l'OTAN. Ainsi la ratification du protocole ne nécessitera-t-elle pas de modification du droit français ni l'adoption de dispositions législatives ou réglementaires nouvelles.

Telles sont les principales observations qu'appelle le projet de loi visant à autoriser la ratification du protocole au Traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République de Finlande et la ratification du protocole au Traité de l'Atlantique Nord sur l'accession du Royaume de Suède, aujourd'hui proposé à votre approbation.


Source https://www.diplomatie.gouv.fr, le 4 août 2022