Déclaration de M. Olivier Dussopt, ministre du travail et de Mme Carole Grandjean, ministre déléguée chargée de l’enseignement et de la formation professionnels, sur le projet de loi portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi, au Sénat le 25 octobre 2022.

Intervenant(s) :

  • Olivier Dussopt - Ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion
  • Carole Grandjean - Ministre déléguée chargée de l’enseignement et de la formation professionnels

Circonstance : Examen du projet loi portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi

Prononcé le

Texte intégral

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi (projet n° 44, texte de la commission n° 62, rapport n° 61).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)

M. Olivier Dussopt, ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion. Monsieur le président, madame la présidente de commission des affaires sociales, madame, monsieur les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai l’honneur de vous présenter ce projet de loi portant un certain nombre de mesures d’urgences pour atteindre le plein emploi.

Il s’agit du premier texte relatif à ce bel objectif du plein emploi, mais ce n’est sans doute pas le dernier du quinquennat en la matière. En tout état de cause, c’est le premier qui nous permet d’examiner collectivement un certain nombre de mesures permettant de concourir à cet objectif.

Depuis quarante-cinq ans, la France n’a plus connu le plein emploi. Nous ne devons pas nous y résigner. Nous avons d’ailleurs déjà fait un bout de chemin pour remédier à cette situation. La France a créé sur les cinq dernières années 1,7 million d’emplois, salariés et indépendants. Quasiment la moitié de ces créations nettes d’emploi se sont produites au cours des deux dernières années. Qui aurait pu imaginer voilà deux ans et demi, au début de la période du covid-19, que 830 000 emplois seraient créés entre le mois de mars 2020 et aujourd’hui ?

Ces résultats et cette réussite en matière de création d’emplois, nous les avons aussi obtenus par de profondes réformes, avec une plus grande décentralisation de la négociation collective et des moyens plus importants donnés à la formation, à travers le compte personnel de formation, le plan d’investissement des compétences et l’apprentissage.

Ces créations d’emplois et cette diminution du taux de chômage ne se sont pas opérées au détriment des salariés ou des entreprises. Nous avons ainsi dépassé les fausses oppositions. Une nouvelle forme de compromis social est en train, je le crois, de se développer, où l’emploi et les compétences deviennent une composante essentielle de la compétitivité des entreprises, et ne sont plus désormais abordés uniquement au regard de leur coût ou de l’incertitude qui leur est attachée.

C’est dans ce contexte que vous est donc proposé aujourd’hui le premier projet de loi du quinquennat visant à atteindre le plein emploi. Il s’agit d’un projet de loi volontairement resserré, centré sur les mesures les plus urgentes, mais pas les moins importantes. Pourquoi un tel texte aujourd’hui, dans cette période ? Pourquoi de telles mesures ?

Aujourd’hui, alors que notre taux de chômage est encore deux fois plus élevé que celui de nos voisins européens, les tensions de recrutement sont à leur comble. Cette situation n’est pas satisfaisante. En effet, 60 % des entreprises éprouvent des difficultés de recrutement, 30 % des entreprises industrielles sont même obligées de limiter leur activité, de fermer des lignes de production ou de renoncer à une partie de leur carnet de commandes pour des raisons de pénurie de main-d’œuvre.

Ces difficultés témoignent des efforts que nous devons encore accomplir pour finir de libérer le travail en France. Je n’égrènerai pas ici les huit axes de la feuille de route de mon ministère, que j’ai eu l’occasion de présenter devant la commission des affaires sociales du Sénat. Je voudrais simplement développer trois idées devant vous.

Premièrement, le plein emploi passe d’abord par la valorisation du travail. C’est un axe central de notre mission. Il s’agit en particulier de donner l’envie, le goût du travail aux jeunes. L’entreprise doit être ouverte à l’école, et l’école doit continuer de s’ouvrir aux entreprises.

Avec mon collègue de l’éducation nationale et la ministre déléguée Carole Grandjean, nous ferons connaître à nos jeunes et à nos enfants les métiers de l’artisanat, de l’industrie et du bâtiment, et nous leur en donnerons le goût, car il s’agit de métiers fondamentaux sur lesquels repose une grande part de notre vie économique.

Ces secteurs sont de formidables gisements d’emplois sans cesse en progrès. Ils nécessitent aussi des compétences pointues en perpétuelle évolution et très en prises avec les nouvelles technologies, à rebours de leur image, qui s’est parfois dégradée au fil du temps.

Au travers de l’apprentissage et du lycée professionnel, ces métiers connaissent un élan nouveau, que nous développerons encore ces prochaines années.

Deuxièmement, le plein emploi signifie aussi l’emploi pour tous. Dans la société du plein emploi que nous voulons construire, il importe de s’attaquer résolument à tout ce qui freine l’accès des plus fragiles à l’emploi.

Ce ne sont pas toujours des problèmes de qualification ou de compétence qui se posent. Nous devons aussi lutter contre les freins périphériques à l’emploi susceptibles d’enfermer les personnes dans des situations d’inactivité subie ou de précarité. La garde d’enfants et la mobilité font partie de ces sujets structurels, qui restent encore insuffisamment traités de façon systématique. Je suis convaincu qu’il est désormais temps d’avancer sur ces questions. C’est tout le sens du chantier que nous avons engagé autour du projet France Travail.

Nous avons un certain nombre d’expériences à valoriser, notamment grâce au service public de l’insertion vers l’emploi et au plan d’investissement dans les compétences. Il importe à présent de capitaliser pour passer à une nouvelle échelle. Je souhaite que les nombreux outils numériques expérimentés çà et là se déploient, afin que les différents acteurs puissent travailler en réseau d’une façon beaucoup plus efficace qu’aujourd’hui.

Avec France Travail, il s’agit également d’accompagner de manière plus intensive, personnalisée et adaptée l’ensemble des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et, au-delà, les bénéficiaires des minima sociaux.

Ce projet me tient particulièrement à cœur. L’État ne peut se considérer comme quitte de ses devoirs de solidarité à l’égard de ces publics parce qu’il leur verse une allocation. Nous pouvons faire valoir leurs droits et leurs devoirs aux bénéficiaires du RSA. Mais, de façon préalable, l’État a aussi le devoir de donner à ces derniers une vraie chance, en leur proposant une offre d’insertion et d’accompagnement partout sur le territoire, adaptée et personnalisable.

Nous continuerons à transformer notre système de formation professionnelle pour accélérer la montée en compétence, pour répondre aux besoins des actifs et des entreprises, mais aussi pour faire face aux enjeux des transitions démographique, écologique et numérique.

Le projet de loi donne une première impulsion en ce sens pour la validation des acquis de l’expérience (VAE). C’est un point que Carole Grandjean détaillera.

Troisièmement, le plein emploi signifie aussi de meilleures conditions de travail. Nous avons des conditions de travail parfois difficiles et conflictuelles. Plusieurs enquêtes soulignent qu’il existe des marges de progrès. Pour résoudre les tensions de recrutement, les entreprises devront également mieux intégrer, mieux valoriser les métiers et faire évoluer leurs salariés.

Nous les accompagnerons en ce sens, mais nous resterons attentifs. Les entreprises n’ont pas qu’un rôle de production à jouer ; elles doivent aussi prendre leur part dans l’effort collectif à mener pour parvenir au plein emploi.

Le texte que je vous présente aujourd’hui vise donc à apporter un certain nombre de réponses. La première d’entre elles concerne l’assurance chômage.

Je rappelle que l’assurance chômage est au cœur de notre modèle de sécurité sociale et professionnelle. Elle a été bâtie au fil du temps par les partenaires sociaux de notre pays pour devenir un outil puissant au service de la mobilité et de la protection des actifs.

Au même titre que les autres axes que j’ai mentionnés, nous devons la perfectionner pour parvenir au plein emploi. Il importe de préserver son caractère protecteur et son universalité – l’assurance chômage a été élargie à certains démissionnaires et travailleurs indépendants par notre majorité –, mais il convient de la mettre davantage au service d’un retour rapide vers l’emploi durable, car nul ne doit être condamné à une forme d’inemployabilité.

Je souligne que nous avons déjà commencé à réformer l’assurance chômage en 2019. La réforme de 2019 visait avant tout à répondre à l’explosion des embauches en contrats courts depuis vingt ans et, plus généralement, à apporter une réponse définitive au déficit structurel de l’assurance chômage lié en partie à la prolifération des contrats courts.

Entre 2009 et 2019, l’assurance chômage a accusé systématiquement un déficit de 2,9 milliards d’euros en moyenne. C’est la raison pour laquelle deux transformations structurelles ont été apportées par cette réforme.

Nous avons tout d’abord proposé un nouveau calcul des allocations pour garantir que le fait de travailler soit toujours plus rémunérateur que le chômage.

La réforme a ensuite mis en place un bonus-malus dans sept secteurs économiques très utilisateurs de contrats courts. Depuis le 1er septembre 2022, environ 6 000 entreprises ayant recours de manière plus importante que la moyenne du secteur aux contrats à durée déterminée paient une surcotisation chômage – le malus – pouvant s’élever jusqu’à un point de cotisation supplémentaire sur l’ensemble de leur masse salariale. A contrario, 12 000 entreprises bénéficient d’un bonus pouvant aller jusqu’à 1,05 % de leur masse salariale.

J’entends évidemment les critiques qui s’élèvent dans certains de vos rangs à l’encontre du bonus-malus. Vous les avez d’ailleurs relayées à travers votre réécriture de l’article 2 du projet de loi adopté par l’Assemblée nationale.

Je veux à cet égard rappeler quelques faits : les contrats courts coûtent structurellement à l’assurance chômage quelque 2 milliards d’euros par an. C’est la raison pour laquelle nous avons voulu réattribuer une partie de ce coût aux entreprises qui le faisaient peser sur l’ensemble de la communauté contributive. Il s’agit ainsi de les responsabiliser.

Le bonus-malus mettra bien sûr du temps à produire ses effets. Je vous demande de lui en donner pour que les sept secteurs aujourd’hui concernés prennent la mesure du dispositif et commencent à modifier leur recours aux contrats courts. De nombreuses solutions de remplacement sont possibles : CDI intérimaires, groupements d’employeurs, ainsi que d’autres formes d’emplois que nous voulons promouvoir et accompagner.

J’en viens maintenant au calendrier d’examen de ce texte. Pourquoi agir de nouveau aujourd’hui ?

Les règles actuelles sont fixées par le décret du 28 juillet 2019, dit décret de carence, qui est venu définir les règles de l’assurance chômage, car les partenaires sociaux n’étaient pas parvenus à un accord.

Le décret arrive à échéance le 1er novembre prochain. C’est ce qui motive le principe d’urgence du projet de loi. Nous souhaitons prolonger les règles jusqu’au 31 décembre 2023 pour laisser le temps à la réforme de 2019 de déployer tous ses effets. Nous souhaitons également prolonger le bonus-malus jusqu’au 31 août 2024.

Ouvrir dès aujourd’hui un nouveau cycle de négociations sur les règles n’aurait pas eu de sens. Du fait de la crise sanitaire, les nouvelles règles ne sont entrées en vigueur qu’il y a moins d’un an. Il paraît donc nécessaire d’attendre un peu pour que les partenaires sociaux puissent se saisir de nouveau de ces questions à la fin de l’année 2023.

Nous souhaitons donc prolonger les règles, mais nous voulons également travailler à les rendre plus réactives par rapport à la conjoncture économique. Le système d’assurance chômage tel qu’il existe aujourd’hui est finalement contre-intuitif. Il remplit imparfaitement son rôle : sur les quinze dernières années, quand le chômage était au-dessus de 10 %, 55 % des demandeurs d’emploi étaient indemnisables, alors que cette part est montée à 61 % à la fin de 2019, avec un chômage à 8 %.

M. François Patriat. Exactement !

M. Olivier Dussopt, ministre. C’est tout le contraire de ce qu’il faudrait faire si nous souhaitons que notre système soit plus protecteur durant les périodes de difficultés d’emploi.

Par ailleurs, la France se caractérise par un taux de chômage structurel qui reste assez élevé, et ce malgré les tensions actuelles en matière de recrutement. Le régime actuel d’assurance chômage, construit pour l’essentiel dans un contexte de chômage de masse, n’incite pas suffisamment au retour à l’emploi. Il reste globalement l’un des plus généreux d’Europe, notamment en ce qui concerne la durée d’indemnisation et les seuils d’éligibilité.

Il est donc nécessaire de renforcer le retour à l’emploi rapide lorsque les opportunités d’emplois sont dynamiques. En revanche, quand il y a moins d’emplois, il est nécessaire que les règles deviennent plus protectrices. Nous sommes en train de discuter de ce principe de contracyclicité avec les partenaires sociaux. Je précise que nous sommes ouverts à des aménagements sur les questions de durée d’affiliation ou de durée d’indemnisation, mais que nous ne souhaitons pas que cette modulation concerne le montant des allocations dans la mesure où le montant des indemnisations a déjà été modifié avec la réforme de 2019.

M. Michel Savin. Donc, cela ne sert à rien ?

M. Olivier Dussopt, ministre. Nous voulons donc réformer notre système pour qu’il soit plus incitatif, mais nous ne voulons pas non plus qu’il devienne aussi strict que dans d’autres pays. Il faut rappeler, par exemple, que la durée maximale d’indemnisation est en Allemagne ou en Suède de douze mois. Ces pays ne se caractérisent pourtant pas par un manque de protection sociale…

Il faut aussi rappeler que le taux de conversion, c’est-à-dire le ratio entre la période de calcul des droits et la durée d’indemnisation est de 1 en France, mais qu’elle est de 0,5 en Allemagne, en Italie, en Irlande et de 0,4 aux Pays-Bas, en Espagne et au Portugal.

Nous travaillons à un mécanisme de modulation des règles d’indemnisation du chômage en fonction de l’état du marché du travail. La concertation engagée avec les partenaires sociaux devrait durer six à huit semaines, pour aboutir d’ici à la fin de l’année.

De nombreuses questions se posent. Quels sont les paramètres dont la modulation a le plus d’impact sur l’emploi ? Quels sont les indicateurs qui permettent de rendre compte le plus fidèlement possible du cycle économique et de la manière la plus réactive ?

Une fois que nous aurons refermé ce chapitre autour de la modulation des règles d’indemnisation, nous ouvrirons un nouveau cycle de négociations interprofessionnelles, afin de parvenir à un accord national interprofessionnel majoritaire en matière de gouvernance de l’assurance chômage. Ce sera l’occasion de redonner toute sa place au paritarisme.

C’est la raison pour laquelle nous avons limité l’application du texte législatif que nous vous présentons aujourd’hui à quatorze mois, c’est-à-dire au 31 décembre 2023.

Les autres dispositions du projet de loi concernent la restauration de la définition du collège électoral aux élections professionnelles pour tenir compte des conséquences d’une question prioritaire de constitutionnalité. Par ailleurs, un article du texte permet la ratification d’ordonnances que le Parlement avait habilité le Gouvernement à prendre. Enfin, ce projet comporte des articles sur la formation professionnelle ; Carole Grandjean les évoquera dans quelques instants.

En conclusion, je remercie l’ensemble des sénatrices et des sénateurs ayant participé aux débats en commission des affaires sociales, au premier rang desquels les deux rapporteurs. Un certain nombre de dispositions bienvenues ont été ajoutées au texte par votre commission en matière de contracyclicité ou de sécurisation juridique de la procédure, notamment en assimilant l’abandon de poste à une démission.

M. Michel Savin. Très bien !

M. Olivier Dussopt, ministre. Nous leur apporterons notre soutien.

En revanche, comme le savent les deux rapporteurs, je suis plus réservé sur la disposition visant à sanctionner le refus de CDI ou sur celle relative au déplafonnement de la durée maximale des contrats intérimaire.

M. Michel Savin. Dommage…

M. Olivier Dussopt, ministre. Ma réserve est encore plus forte sur les restrictions apportées par votre commission au système de bonus-malus. Mais nous aurons tout le loisir d’en débattre plus longuement durant l’examen des articles du texte. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI et sur des travées du groupe UC.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)

Mme Carole Grandjean, ministre déléguée auprès du ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion et du ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse, chargée de l’enseignement et de la formation professionnels. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des affaires sociales, madame, monsieur les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, à la suite du ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion, j’ai le plaisir de vous présenter notre projet pour la validation des acquis de l’expérience, qui s’inscrit pleinement dans notre ambition collective de construction d’une société des compétences vers le plein emploi.

Pour y parvenir, tous les outils à notre disposition doivent être mobilisés et rénovés lorsque c’est nécessaire. La VAE fait partie des dispositifs connus par nombre de nos concitoyens. Malgré cela, elle est trop peu utilisée par eux au bénéfice de leurs parcours professionnels.

Elle a pourtant toute sa place au service de la promotion, des transitions et des reconversions professionnelles. Elle doit redevenir un outil pour soutenir la trajectoire professionnelle de tous les actifs. Elle doit être plus attractive, plus simple d’accès, plus moderne et plus valorisante.

Elle doit s’adapter aux expériences de plus en plus variées de nos concitoyens, tantôt faites d’engagement associatif, de bénévolat, de fonctions syndicales, de salariat, d’aide familiale. Parce que les compétences d’aujourd’hui s’acquièrent dans de nombreuses situations, nos politiques publiques doivent d’adapter : c’est tout le sens de notre projet.

Les dispositions de l’article 4 visent ainsi à fonder une VAE de nouvelle génération. Nous avons tous ici entendu les critiques portées à la VAE d’aujourd’hui : trop longue, trop administrative, trop complexe, mal adaptée à certains profils. C’est un véritable parcours du combattant.

Les Français, salariés comme dirigeants d’entreprise, ne s’y trompent pas. Seulement 30 000 parcours ont été réalisés l’an dernier, soit deux fois moins qu’il y a dix ans. La VAE est source d’abandons et de trop nombreuses désillusions.

Et pour cause, la durée moyenne d’un parcours est aujourd’hui de dix-huit mois, au cours desquels le candidat devra franchir de nombreuses étapes, et évoluer dans un monde complexe fait de statuts et de financeurs, de certificateurs et de référentiels, de compétences visées et de preuves administratives, souvent seul face à son projet.

La VAE est pourtant efficace à l’appui de la construction de véritables parcours d’accès à l’emploi, pour donner du sens aux carrières de nos concitoyens. C’est pourquoi nous promouvons une approche universaliste de notre action, dans une véritable logique de service public, pour atteindre les 100 000 parcours d’ici à la fin du quinquennat.

Les dispositions qui vous sont soumises conduisent donc à lever les freins pour favoriser un plus large accès à la VAE. Nous souhaitons tout d’abord, comme vous le savez, permettre un plus large accès à la VAE des proches aidants.

Le Gouvernement est pleinement mobilisé pour permettre à celles et à ceux qui interrompent leur carrière pour prendre soin d’un proche de faire reconnaître sur le marché du travail les nouvelles compétences acquises en situation d’aidance, qu’elles relèvent de gestes professionnels ou de compétences transversales, comme les savoir-être.

La commission des affaires sociales de votre assemblée a souhaité fixer dans la loi le principe d’un accès universel à la VAE. Si l’approche paraît évidemment séduisante à première vue, elle comporte toutefois le risque, déjà relevé par certaines associations d’aidants familiaux, que le public ne soit pas clairement identifié par le prochain service public, ce à quoi le Gouvernement veillera de manière très attentive.

Nous entendons également les craintes des associations d’aidants relatives à une approche adéquationniste de la VAE des proches aidants. Je veux ici les rassurer : les aidants, comme toutes celles et tous ceux qui se lanceront dans une procédure de VAE, pourront aussi, s’ils le souhaitent, faire reconnaître leurs compétences en vue d’acquérir des certifications relevant d’autres secteurs.

Le texte qui vous est soumis vise également à simplifier la procédure de VAE, ainsi que son environnement juridique, tout en sécurisant le parcours des candidats. J’ai constaté avec plaisir que la commission des affaires sociales et les rapporteurs avaient confirmé l’importance de ce mouvement de simplification en acceptant telles quelles les dispositions que nous avons introduites.

Il est question dans ce texte de simplifier le droit en posant dans la loi les fondamentaux d’une procédure de VAE, et en renvoyant à la compétence réglementaire les détails de mise en œuvre d’une nouvelle procédure que nous voulons plus simple, plus rapide et surtout moins administrative qu’aujourd’hui.

Cette simplification passe, notamment, par la possibilité de faire valider des blocs de compétences par la VAE, afin qu’elle se positionne au cœur des stratégies individuelles vers l’emploi.

La VAE de demain doit également maximiser les chances de succès de celles et de ceux qui se portent candidats à la certification via un tel parcours.

Le texte que vous allez examiner procède ainsi au doublement du congé VAE pour les salariés, afin de leur donner plus de temps pour préparer leur passage devant le jury.

M. François Bonhomme. Quelle audace ! (Sourires sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Carole Grandjean, ministre déléguée. Nous savons également que la durée des parcours est une source de réussite. Il n’est plus acceptable que les candidats soient contraints d’attendre parfois jusqu’à huit mois leur passage devant un jury. C’est pourquoi le texte prévoit de simplifier les règles relatives à l’organisation et à la composition des jurys.

Le projet que nous vous soumettons aujourd’hui est enfin celui qui fera entrer la VAE dans la modernité. C’est une VAE plus digitale, plus accessible et mieux adaptée aux enjeux du numérique que nous vous proposons.

C’est dans cette perspective que nous souhaitons créer un véritable service public national de la VAE, qui aura pour mission de mieux piloter cette politique publique, en vue d’optimiser les parcours et donc la réussite des candidats.

C’est dans cet esprit que nous souhaitons doter la VAE d’un espace stratégique de coordination, resserré autour des acteurs compétents, car nous sommes convaincus que c’est en combinant les expertises de chaque acteur que nous parviendrons à redorer le blason de la VAE.

Je tiens toutefois à dire que cet espace de coordination n’a de chances de réussir que s’il est agile et adaptable, ce qui implique une gouvernance du groupement d’intérêt public (GIP) strictement limitée aux acteurs compétents, faute de quoi nous recréerions les conditions d’une politique publique trop complexe à mettre en œuvre. Je salue ainsi l’engagement à nos côtés des régions, qui auront leur rôle à jouer dans la mise en œuvre de cette VAE modernisée, au service des stratégies locales de développement de l’emploi et des compétences.

Pour donner une assise à ce service public, le texte prévoit la création d’un espace numérique dédié, point d’entrée unique en matière d’information, de promotion et de conseil pour les usagers.

Le Gouvernement a également entendu la volonté des acteurs de l’accompagnement à la VAE d’expérimenter la possibilité d’une VAE dite « inversée ».

Son principe est de rendre le processus d’acquisition des compétences par l’emploi et la formation concomitants à celui de la reconnaissance de ces mêmes compétences par la VAE, afin de proposer des parcours individualisés d’accès aux certifications dans les métiers en tensions de recrutements. Il s’agira, par exemple, de valoriser enfin les contrats de « faisant fonction » en les transformant en de véritables tremplins vers la certification et l’emploi durable.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l’aurez compris, nous pouvons donner un nouveau souffle à la VAE.

Avec cette réforme, nous allons mieux reconnaître les compétences de chacun et permettre au plus grand nombre de s’émanciper. C’est un véritable progrès social et un grand rebond culturel pour notre pays.

Je compte donc sur vous tous pour voter largement cet article et, au-delà, ce texte, afin de faire du droit à la reconnaissance permanente des compétences un droit réel et tangible. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI. – Exclamations ironiques sur les travées du groupe Les Républicains.)


source http://www.senat.fr, le 3 novembre 2022