Du délit de solidarité au principe de fraternité : lois et controverses

En France, la loi réprime l’entrée, le séjour et la circulation des personnes étrangères en situation irrégulière. L'aide apportée à ces migrants constitue aussi une infraction pénale. Cependant, depuis 1996, des cas d'exemption de poursuites ont vu le jour.

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La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a consacré le principe de fraternité, qu'elle oppose au délit de solidarité. Toutefois, elle n'a pas mis fin aux débats sur ces notions.

Qu'est-ce que le délit de solidarité ?

L’infraction d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irrégulier d’un migrant trouve son origine dans le décret-loi du 2 mai 1938 sur la police des étrangers, dont l’exposé des motifs rappelle l’objectif : sanctionner “toutes les officines louches, tous les individus qui, gravitant autour des étrangers indésirables, font un trafic honteux de fausses pièces, de faux passeports”. Il cible donc les réseaux organisés (passeurs, transporteurs, employeurs…) qui profitent, à des fins lucratives, de la détresse des migrants. L’article 4 dispose que “tout individu qui, par aide directe ou indirecte, aura facilité ou tenté de faciliter l’entrée, la circulation ou le séjour irréguliers d’un étranger” sera passible d'une peine d'emprisonnement d’un mois à un an.

Ce texte est repris mot pour mot par l'article 21de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, qui correspond à l’article L. 622-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Il prévoit que “toute personne qui aura, par aide directe ou indirecte, facilité ou tenté de faciliter l’entrée, la circulation ou le séjour irréguliers d’un étranger en France sera punie d’un emprisonnement de cinq ans et d’une amende de 30 000 euros”. Des lois ultérieures (en 1976, 1991 et 1993) ont aggravé les sanctions et ajouté des peines complémentaires.

Le délit de solidarité n’a pas d’existence juridique. L’expression est apparue en 1995, à l’initiative du Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI). Elle désigne le risque, pour les militants des associations d’aide aux immigrés ou pour les particuliers, de se voir mis en examen et condamné pour aide au séjour irrégulier, au même titre que les organisateurs de filières d’immigration clandestine.

Tout l’enjeu du débat autour de cette notion est de savoir si ce délit peut viser des militants associatifs dans le cadre de l’aide humanitaire qu’ils apportent de façon désintéressée aux étrangers en situation irrégulière.

Des motifs d'exemption pénale

Destiné initialement à lutter contre les réseaux clandestins de passeurs et de trafic humain, l'article L. 622-1 du CESEDA a pu être aussi invoqué à l'encontre de particuliers et d'associations aidant des migrants. La législation a introduit progressivement des immunités pour exempter de poursuites certaines personnes.

La loi du 22 juillet 1996 tendant à la répression du terrorisme a institué une immunité "familiale" au profit des ascendants, descendants et du conjoint de l’étranger. La loi du 11 mai 1998, dite “loi RESEDA”, a étendu l’immunité aux conjoints des ascendants et descendants ainsi qu’aux frères et sœurs du migrant et à leurs conjoints.

Par la suite, la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a alourdi les peines encourues pour délit de solidarité. Elle a en outre esquissé les contours d'une immunité “humanitaire” visant à exonérer de poursuites l’aide prodiguée à des migrants dont la vie ou l’intégrité physique est menacée par un “danger actuel ou imminent”.

La loi du 31 décembre 2012 précise que l’immunité humanitaire concerne "toute personne physique ou morale, lorsque l’acte reproché n’a donné lieu à aucune contrepartie directe ou indirecte et consistait à fournir des conseils juridiques ou des prestations de restauration, d’hébergement ou de soins médicaux destinées à assurer des conditions de vie dignes et décentes à l’étranger, ou bien toute autre aide visant à préserver la dignité ou l’intégrité physique de celui-ci" (article 12).

Les exemptions au délit de solidarité sont mentionnées à l'article L. 622-4 du CESEDA. Elles ne portent que sur l'aide au séjour irrégulier, mais pas sur l'aide à l'entrée ou à la circulation en France.

La protection des actes humanitaires est-elle suffisante ?

La loi de 2012 protège davantage le travail des humanitaires et des bénévoles. Toutefois, plusieurs d’entre eux ont, depuis, fait l’objet de poursuites judiciaires.

Ainsi, Cédric Herrou, agriculteur militant des Alpes-Maritimes, a été arrêté à quatre reprises entre 2016 et 2017 pour avoir facilité l’entrée en France et la circulation de migrants. En 2017, il a été condamné en appel à quatre mois de prison avec sursis pour avoir aidé environ 200 migrants à traverser la frontière italienne.

Fin 2017, Pierre-Alain Mannoni, un enseignant-chercheur niçois, a été condamné par la cour d’appel à deux mois de prison avec sursis pour avoir transporté en 2016 trois jeunes Érythréennes venues d’Italie, blessées après dix heures de marche.

La Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), dans son avis du 18 mai 2017 intitulé “Mettre fin au délit de solidarité”, s’inquiète de la “recrudescence de poursuites visant à empêcher l’expression de la solidarité envers les personnes migrantes". Elle estime que “la formulation des dispositions de l'article 622-4 du CESEDA est si imprécise qu'elle peut donner lieu à des interprétations jurisprudentielles contradictoires, en fonction de la nature des actes de solidarité incriminés".

Certains demandent depuis longtemps la modification de l’article L. 622-1 du CESEDA, afin que ne soient pas mises sur le même plan l’aide humanitaire apportée à titre individuel ou par des associations et l’activité de ceux qui exploitent les sans-papiers en contrepartie d’un versement d’argent (passeurs, trafiquants de main-d’œuvre, marchands de sommeil…). Leur argumentation s’appuie notamment sur le fait que la législation française est beaucoup plus restrictive que le droit européen puisque la nécessité de l’existence d’une contrepartie pécuniaire n’y figure pas.

La CNCDH souligne que “les restrictions apportées par la France aux actions de solidarité sont de surcroît en contradiction flagrante avec de multiples engagements internationaux (directive européenne 2002-90, résolution du Conseil de l’Europe, recommandations de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance, Déclaration des Nations unies sur les défenseurs des droits de l’homme)".

Délit de solidarité et droit européen

La directive 2002-90 du 28 novembre 2002 fixe les règles minimales en matière de sanction de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers.

Selon ce texte, "chaque État membre adopte des sanctions appropriées à l’encontre de quiconque aide sciemment, dans un but lucratif, une personne non ressortissante d’un État membre à séjourner sur le territoire d’un État membre en violation de la législation de cet État relative au séjour des étrangers".

La directive prévoit en outre de ne pas sanctionner l’aide apportée aux migrants dans un but humanitaire.

La CNCDH, dans son avis du 2 mai 2018 sur le projet de “loi asile et immigration”, "encourage le gouvernement et les parlementaires à compléter ce projet de loi afin de mettre en œuvre le principe de fraternité et se conformer au droit européen en mettant fin aux poursuites sur le fondement de l’article L. 6221-1 du CESEDA". Elle rappelle que "ce sont les passeurs et les réseaux de traite qui devraient être poursuivis et réprimés et non celles et ceux qui apportent leur aide aux personnes migrantes".

La consécration du principe de fraternité

Le Conseil constitutionnel a été saisi en mai 2018 par la Cour de cassation d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des articles L. 622-1 et L. 622-4 du CESEDA aux droits et libertés garantis par la Constitution.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 6 juillet 2018, a considéré la fraternité comme un principe à valeur constitutionnelle, en se fondant sur les articles 2 et 72-3 et le préambule de la Constitution. De ce principe découle “la liberté d’aider autrui dans un but humanitaire, sans considération de la régularité de son séjour sur le territoire national”.

D’après le Conseil, le principe de fraternité doit néanmoins être concilié avec la sauvegarde de l’ordre public : “l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière participe de la sauvegarde de l’ordre public, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle”.

Le Conseil a estimé qu'“en réprimant toute aide apportée à la circulation de l’étranger en situation irrégulière […], le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre le principe de fraternité et l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public”. En conséquence, il a déclaré contraires à la Constitution les mots "au séjour irrégulier" figurant au premier alinéa de l’article L. 622-4 du CESEDA et a abrogé ces dispositions à compter du 1er décembre 2018.

Le Conseil a étendu cette exemption de peine à l’aide à la circulation. En revanche, l'aide à l'entrée irrégulière sur le territoire fait toujours naître une situation illicite.

La loi du 10 septembre 2018 prend en compte la décision du Conseil constitutionnel. Elle élargit le champ des immunités à :

  • l'aide au séjour et à la circulation ;
  • tout acte n'ayant donné lieu à “aucune contrepartie directe ou indirecte” et accompli “dans un but exclusivement humanitaire”.

La formule restrictive “but exclusivement humanitaire”, contenue dans cette loi, ne figurait pas dans la décision du Conseil. Elle sous-entend qu'une action réalisée dans un objectif militant ne pourrait pas relever du champ d'application de l'immunité humanitaire.

En juin 2017, Raphaël Faye-Prio, membre de l'association “Roya citoyenne”, convoie quatre demandeurs d'asile sans hébergement afin de les mettre à l'abri chez Cédric Herrou. Intercepté lors d'un contrôle routier, il est placé en garde à vue puis condamné en octobre 2017 à trois mois de prison avec sursis. En février 2019, la cour d'appel réduit sa peine à deux mois avec sursis. Elle lui refuse le bénéfice de l'immunité humanitaire, aux motifs que :

  • “celui-ci n’avait pas connaissance de l’éventuelle situation de détresse des migrants” ;
  • “son action était dépourvue de toute spontanéité et n’était pas purement individuelle” ;
  • “cet acte s’est inscrit dans le cadre d’une démarche d’action militante”.

La Cour de Cassation a annulé cette condamnation. Dans un arrêt rendu le 26 février 2020, elle a clarifié l'interprétation de la loi en tranchant le débat entre acte humanitaire et acte militant. Elle a jugé que la protection des actes solidaires ne se limitait pas aux actions purement individuelles et pouvait s'appliquer aussi aux actes militants accomplis au sein d'associations.