Protection de l’enfance : de l’aide aux familles à la défense de l’intérêt de l’enfant

En 2007 puis en 2016, deux lois ont réformé la protection de l'enfance et réaffirmé les droits et les besoins fondamentaux de l’enfant. Courant 2019, le gouvernement doit présenter les grandes lignes d'un nouveau "Pacte pour l'enfance" visant notamment à améliorer la prise en charge des enfants placés.

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En France, on compte environ 325 000 mesures de protection, dont près de 85 000 mesures administratives et 240 000 mesures judiciaires. Les conseils départementaux, chefs de file de la politique de protection de l’enfance, ont consacré 7,7 milliards d’euros à la politique de protection de l’enfance, soit 21% de leurs dépenses d’aide sociale (chiffres 2017).

Qu’est-ce que la protection de l’enfance ?

La protection de l’enfance vise à garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant, à soutenir son développement physique, affectif intellectuel et social et à préserver sa sécurité, sa moralité et son éducation dans le respect de ses droits.

Elle comprend :

  • des actions de prévention en faveur de l’enfant et de ses parents ;
  • le repérage et le traitement des situations de danger ou de risque de danger pour l’enfant ;
  • les décisions administratives (aide financière, aide éducative à domicile, contrat jeune majeur, accueil familial ou en établissement) et judiciaires (ordonnance de placement, etc.) prises pour sa protection.

Les services de l’aide sociale à l’enfance (ASE), les services associatifs habilités et les tiers bénévoles mettent en œuvre la protection administrative de l’enfant. La Direction de la protection judiciaire de la jeunesse est en charge du volet judiciaire.

La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a, pour la première fois, défini clairement les objectifs et le champ de cette politique. Elle a mis l’accent sur la prévention, affirmé le rôle central du département et élargi les modes de prise en charge des enfants.

La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant est venue compléter celle de 2007. Elle place l’enfant au centre de l’intervention. Mieux répondre aux besoins fondamentaux de l’enfant en repérant plus tôt les jeunes en danger et en stabilisant les parcours des enfants placés, mettre en place des outils d’évaluation de l’offre de prise en charge et assurer une égalité de traitement des enfants et de leurs familles sur tout le territoire, tels sont les enjeux de la mise en œuvre de cette nouvelle loi. 

Elle insère la notion de repérage et de traitement des situations préoccupantes. Elle précise que l’enfant est associé aux décisions qui le concernent selon son degré de maturité.

Ce que change la loi de 2016

Le cloisonnement et le manque d’articulation entre les institutions ainsi que les disparités entre territoires ont été soulignés dans plusieurs rapports et dans la feuille de route établie pour la protection de l’enfance par le gouvernement pour la période 2015-2017.

Pour y remédier, la loi de 2016 institue un Conseil national de protection de l’enfance (CNPE) auprès du Premier ministre. Le CNPE a pour mission de favoriser la coordination des acteurs de la protection de l’enfance (services de la justice, des départements, de la pédopsychiatrie, etc.). Il propose au gouvernement des orientations pour la protection de l’enfance afin de construire une stratégie nationale.

En parallèle, la loi renforce les compétences des observatoires : l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE) et les observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE). L’ONPE contribue en particulier au recueil et à l’analyse des données et des études concernant la protection de l’enfance. Les ODPE recueillent et expertisent les données départementales. Ils sont également informés de toute évaluation des services et établissements intervenant dans le domaine de la protection de l’enfance permettant ainsi d’apprécier l’adéquation entre les besoins et l’offre au niveau du département.

Conclus pour 5 ans, des protocoles de prévention sont établis dans chaque département par le président du conseil départemental avec les différents responsables institutionnels et associatifs amenés à mettre en place des actions de prévention en direction de l’enfant et de sa famille. Un décret publié le 25 septembre 2016 en détaille le contenu et les modalités d’élaboration. Un médecin référent pour la protection de l’enfance est désigné dans chaque département pour faciliter les liens entre professionnels de santé et les services de protection de l’enfance.

La loi de 2007 autorisait le conseil départemental à saisir le procureur dans trois hypothèses :

  • refus par les parents de l’évaluation ;
  • impossibilité ou refus de contractualiser ;
  • échec des aides.

Désormais, le conseil départemental peut saisir directement le parquet s’il y a danger grave et immédiat, notamment dans les situations de maltraitance.

Vers une meilleure prise en charge de l’enfant à protéger

La loi de 2007 prévoyait la prise en compte des besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs de l’enfant. Le texte de 2016 a pour objectifs de garantir la prise en compte de ces besoins et d’assurer une plus grande stabilité des parcours des enfants protégés. Pour cela, il renforce les outils d’évaluation des besoins, la formation des professionnels, la coordination entre les services.

En mars 2017, le plan de lutte contre les violences faites aux enfants 2017-2019 complète les dispositions législatives et réglementaires existantes sur la protection de l'enfance. L'objectif est d'encourager les citoyens à signaler les problèmes de violence, qu’ils soient réels ou suspectés. Confrontée à la maltraitance d’un enfant, moins d’une personne sur quatre a le réflexe d’alerter un professionnel.

En France, chaque année, 72 enfants meurent de violences parentales. 

L’évaluation de la situation d’un mineur à partir d’informations préoccupantes (provenant des familles, du système éducatif, des services hospitaliers, du milieu associatif, etc.) est réalisée par une équipe pluridisciplinaire de professionnels spécifiquement formés. Un rapport de situation est établi, après une évaluation pluridisciplinaire au moins tous les ans pour les enfants de plus de deux ans et tous les six mois pour les enfants de moins de deux ans, pour tous les enfants accueillis ou faisant l’objet d’une mesure éducative. Un décret du 17 novembre 2016 en fixe les modalités d’élaboration et le contenu.

Ce rapport permet la mise à jour du Projet pour l’enfant (PPE). Le PPE est un dispositif phare de la loi de 2007. Il fixe les objectifs et les moyens de l’accompagnement de l’enfant mais n’avait été mise en place que dans de rares départements avant 2016.

Avec la loi de 2016, il devient le document global de référence, élaboré pour chaque mineur bénéficiant d’une prestation d’aide sociale à l’enfance et devant l’accompagner tout au long de son parcours au titre de la protection de l’enfance. Il est établi en concertation avec les titulaires de l’autorité parentale et élaboré dans une approche pluridisciplinaire. Il comprend une évaluation médicale et psychologique du mineur.

Afin de faciliter le travail et d’harmoniser les pratiques des départements, un référentiel fixant le contenu du PPE a fait l’objet d’un décret publié le 30 septembre 2016.

Lancée par le gouvernement en 2017, la démarche de consensus sur les besoins fondamentaux des enfants en protection de l’enfance a retenu le principe d’un cadre de référence national transversal partagé et d’un cahier des charges pour son élaboration et sa mise en oeuvre.

Les profils des publics suivis dans le cadre de la protection de l’enfance sont au croisement des champs d’intervention de différents partenaires (soin, social, handicap, scolarité, justice, insertion). En 2009, un rapport de la Cour des comptes soulignait des situations difficiles. Le délai d’exécution des mesures de placement comme d’aide en milieu ouvert contribuait à rendre le parcours des enfants à la fois long et chaotique.

En 2014, le rapport Gouttenoire fait 40 propositions pour sécuriser les besoins des enfants qui ne vivent plus temporairement ou à long terme avec leur famille d’origine.

Pour l’intérêt de l’enfant, les missions de l’aide sociale à l’enfance ont été complétées par la loi de 2016. L’ASE doit veiller à la stabilité du parcours de l’enfant confié, à l’adaptation de son statut sur le long terme et à ce que les liens d’attachement noués par l’enfant avec sa fratrie soient maintenus. Il s’agit de fluidifier les articulations entre les acteurs de l’aide sociale pour éviter que des enfants ne restent de façon durable dans des situations intermédiaires peu sécurisantes.

Bilan et perspectives

Des départements en manque de moyens

Dans un rapport publié en novembre 2017, le Défenseur des droits rappelle que la protection de l’enfance reste en 2016 le premier motif de saisine de ses services en matière de défense des droits de l’enfant. Le contexte de contraintes budgétaires et de restrictions de moyens alloués à la protection de l’enfance incite, selon lui, à la vigilance.

Ces dernières années, les conseils départementaux font face à un nombre croissant d'arrivées de mineurs non accompagnés ou mineurs étrangers isolés dans leurs services (4 000 en 2010, 13 000 en 2016, 25 000 en 2017). Les collectivités se heurtent à un manque de moyens financiers et de places d'accueil. 

Pour chaque mineur non accompagné (MNA) pris en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance, le coût s'élève à 50 000 euros par an (hébergement, nourriture, soins, frais de scolarisation et de formation). Le coût total s'élèverait à 1,25 milliard d'euros sur l'année 2017, selon l'Association des départements de France. 

L'État a accordé un financement exceptionnel en 2018 aux départements ayant accueilli plus de mineurs non accompagnés en 2017 par rapport à 2016. Ce montant a été fixé à 12 000 euros par jeune supplémentaire pris en charge par l'aide sociale à l'enfance, soit une enveloppe de 96 millions d’euros.

Cette participation de l'État a été pérennisée dans la loi de finances pour 2019, mais a été ramenée à 6 000 euros, et seulement pour la moitié des jeunes supplémentaires pris en charge par l'ASE en 2018 par rapport à 2017.

Un nouveau Pacte pour l'enfance en 2019

Dans le cadre de la stratégie nationale pour la protection de l'enfance lancée par le gouvernement en 2018, un "Pacte pour l'enfance" doit être présenté à l'automne 2019.

Ce pacte pour l'enfance comporte trois piliers :

  • prévention et soutien à la parentalité durant les 1 000 premiers jours de la vie afin d'accompagner les parents et ainsi prévenir le placement des enfants ;
  • lutte contre toutes les formes de violences faites aux enfants ; 
  • réforme de l'aide sociale à l'enfance (ASE).

D'autres sujets doivent également être approfondis tels que l’accompagnement des jeunes majeurs et des mineurs étrangers isolés, ou encore la santé des enfants relevant de l’aide sociale à l’enfance. Le gouvernement a annoncé vouloir mettre en place une prise en charge à 100% des frais de santé des 340 000 mineurs confiés aux services sociaux.

En mars 2019, le Secrétaire d’État auprès de la ministre des solidarités et de la santé, Adrien Taquet, a lancé une grande concertation sur la réforme de l'aide sociale à l'enfance, en présence de tous les acteurs du secteur (départements, associations, structures d’accueil, enfants et familles). Les six groupes de travail ont remis leurs propositions le 26 juin 2019.

Pour le pilier concernant l'aide sociale à l'enfance, certaines mesures ont été annoncées en juillet 2019 à l'occasion des Assises nationales de la protection de l’enfance à Marseille, parmi lesquelles : 

  • une meilleure prise en compte de la parole des enfants dans l’évaluation de la qualité des procédures et des prises en charge liées à la protection de l’enfance ; 
  • la co-saisine de deux juges (au lieu d'un actuellement) pour les décisions difficiles ou déterminantes pour la vie de l’enfant ; 
  • la généralisation pour les enfants de l'ASE du soutien scolaire numérique et du programme "devoirs faits", un dispositif d'aide aux devoirs mis en place dans les collèges depuis 2017 ;
  • la création d’un "album de vie" qui réunira les souvenirs et photos de chaque enfant d'ASE afin qu'il puisse garder une trace de son enfance.