Adaptation au changement climatique : le cadre international

La notion de gouvernance climatique mondiale a été officiellement reconnue en 1992, dans la Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). La mise en oeuvre de nouvelles politiques énergie-climat implique la mobilisation de nombreux acteurs.

La 26e session de la Conférence des parties (CP ou COP en anglais) et la 16e session de la Conférence des parties agissant en tant que réunion des parties au protocole de Kyoto (CMP) ont lieu du 31 octobre au 12 décembre 2021, à Glasgow.

En 2015, lors de la COP 21 à Paris, la conférence de l’Organisation des Nations unies (ONU) sur le climat s’est conclue par l’adoption d’un accord jugé historique pour lutter contre le changement climatique : l'accord de Paris. Il fixe pour objectif de contenir d'ici 2100 la hausse de la température mondiale en dessous de 2°C, voire 1,5°C, des niveaux préindustriels. Il vise également à renforcer la capacité à faire face aux impacts du changement climatique.

La mise en œuvre de nouvelles politiques énergie-climat implique la mobilisation de nombreux acteurs pour lutter contre la changement climatique. Parmi les acteurs majeurs figurent l’ONU, des organismes intergouvernementaux, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec) et l’Union européenne (UE).

Atténuation et adaptation au changement climatique : le rôle de l'ONU

Un cadre général : la Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques

Les Nations unies ont mis en place un cadre général à caractère intergouvernemental :

La Convention-Cadre est un traité international adopté en 1992 et entré en vigueur le 21 mars 1994. Il a reçu à ce jour 197 instruments de ratification. Le protocole de Kyoto, entré en vigueur le 16 février 2005 après avoir été ratifié par 55 États, énonçait des objectifs juridiquement contraignants de réduction d’émissions pour les pays industrialisés et créait des mécanismes innovants pour aider les pays à les atteindre.

Comment fonctionne la CCNUCC ?

La CCNUCC dispose que les parties à la Convention dressent et mettent à jour périodiquement des inventaires de gaz à effet de serre (GES), en vue d’une mise à disposition de la COP annuelle.

Association de tous les pays signataires de la Convention, la Conférence des parties est l’organe suprême de la Convention. Le secrétariat de la CCNUCC, créé en 1996, soutient l’action de la Convention, particulièrement à la COP. Responsable du maintien des efforts internationaux pour faire face aux changements climatiques, la COP a un rôle majeur : réviser les communications nationales soumises par les Etats. Sur la base de ces informations, elle évalue les effets des mesures prises qu'ils ont prises et les progrès accomplis pour atteindre l’objectif ultime fixé par la Convention.

La COP se tient en principe chaque année. Parmi les plus marquantes figurent la COP3, qui a adopté le protocole de Kyoto, et la COP21 (accord de Paris). La COP24 s'est tenue à Katowice, en Pologne, en décembre 2018 et a été suivie d’un nouveau One Planet Summit. La COP26, qui devait se dérouler en novembre 2020 à Glasglow (Royaume-Uni), a été reportée d'un an en raison de la pandémie de Covid-19.

La CCNUCC a également créé deux organes subsidiaires permanents :

  • l’organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (SBSTA en anglais), qui sert de lien entre l’information scientifique fournie par le Giec et les besoins d’orientation politique de la COP ;
  • l’organe subsidiaire pour la mise en application de la Convention (SBI en anglais).

Engagement des États : les estimations récentes des Nations unies

Chaque année, les Nations unies publient un rapport "Emissions Gap" qui mesure l'écart entre les réductions des émissions de gaz à effet de serre et le niveau où elles devraient se situer pour éviter les pires effets du changement climatique. Selon le Rapport 2020 sur l'écart entre les besoins et les perspectives en matière de réduction des émissions du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), le monde se dirige vers une hausse des températures supérieure à 3°C au cours du XXIe siècle, malgré une brève baisse des émissions de GES due à la pandémie de coronavirus. Il ajoute néanmoins : "Si la reprise économique à la suite de la pandémie était une reprise verte, cela pourrait permettre d'alléger d'environ 25% les réductions des émissions de GES prévues en 2030 et de rapprocher le monde de la trajectoire des 2°C."

Le Giec, entre science et politique

Le Giec été créé en 1988 par deux institutions des Nations unies : l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et le PNUE. Il comprend 195 membres.

Depuis plus de 30 ans, le Giec évalue l’état des connaissances sur l’évolution du climat, ses causes, ses impacts, ainsi que les possibilités d’atténuer l’évolution future et de s’adapter aux changements attendus. Ces informations sont synthétisées à partir des recherches ou études effectuées par des scientifiques, des experts ou des organismes, et publiées dans des revues scientifiques. Le Giec a commencé en 2016 son 6e cycle d’évaluation, qui s'achève en 2022.

Les informations présentées dans les rapports du Giec servent de référence à la Conférence des parties quand elle doit prendre des décisions de nature scientifique. La première partie du sixième rapport a été publiée le 9 août 2021. Le Giec y démontre la responsabilité humaine sans équivoque dans le réchauffement climatique.

Un impératif pour Union européenne : adapter l’objectif de 1,5°C

L’adaptation des objectifs initiaux

En décembre 2008, l’UE s’est fixé des objectifs contraignants en matière d’énergie et de climat au travers de l’“objectif 3 fois 20 pour 2020" :

  • réduction de 20% des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 ;
  • proportion de 20% d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale ;
  • augmentation de 20% de l’efficacité énergétique.

En octobre 2014, l’UE a établi de nouveaux objectifs en matière de climat et d’énergie à atteindre à l’horizon de 2030 :

  • réduction d’au moins 40% des émissions de GES par rapport à 1990 ;
  • proportion d’au moins 27% d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale ;
  • augmentation d’au moins 27% de l’efficacité énergétique.

Les objectifs de réduction des émissions de l’Union européenne reposent tout d’abord sur l’instauration d’un marché des "droits à polluer", ou système d’échange de quotas d’émission (SEQE).

Une réforme du système d’échange a été proposée par la Commission en juillet 2015 afin d’atteindre l’objectif de réduction des émissions de GES d’au moins 40% d’ici à 2030, conformément aux engagements de l’UE à l’égard de l’accord de Paris. Le cadre législatif du SEQE a été révisé en 2018. Les installations couvertes par le SEQE ont réduit leurs émissions d'environ 35% entre 2005 et 2019.

Face à l'important excédent de quotas qui s'était accumulé dans le système depuis sa création et qui entraînait une baisse du prix du carbone, une réserve de stabilité du marché a été introduite en 2019. Il s'en est suivi une hausse des prix du carbone et une réduction accrue des émissions.

La Commission européenne a présenté en décembre 2019 le Pacte vert pour l'Europe, une stratégie destinée à rendre l'économie de l'UE durable grâce à un mécanisme de transition juste. Dans le cadre du Pacte, la Commission a lancé en septembre 2020 un plan visant à porter l'objectif de réduction nette des émissions de GES de l'UE à au moins 55% d'ici 2030.

De nouvelles ambitions et des réajustements pour l’UE

Le Pacte vert pour l'Europe vise à faire de l'Europe le premier continent climatiquement neutre d'ici 2050. Pour sa mise en oeuvre, la Commission européenne a présenté un "paquet climat", corpus de 13 propositions législatives.

Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a fait valoir l’article 50 du Traité de l’Union européenne afin d’initier une procédure de retrait de l’UE, le Brexit. Celui-ci a eu lieu officiellement le 31 janvier 2020. Le Royaume-Uni et l'UE ont signé, le 30 décembre 2020, un accord de commerce et de coopération qui s'applique depuis le 1er janvier 2021. Cet accord couvre de nombreux domaines (échanges de biens et services, fiscalité, transports, énergie, environnement, pêche, protection des données...) et établit un nouveau cadre de coopération policière et judiciaire.

La lutte contre le changement climatique occupe une place majeure dans l'accord. Les deux parties réaffirment leur intention de parvenir dès 2050 à la neutralité climatique pour leurs économies respectives. Le Royaume-Uni et l'UE conviennent aussi :

  • de ne pas faire régresser leurs normes environnementales et climatiques ;
  • d'adopter chacun un système efficace de tarification du carbone. Le Royaume-Uni a mis en place son propre système d'échange de quotas d'émission le 1er janvier 2021. L'UE, quant à elle, conserve son SEQE ;
  • de respecter les engagements environnementaux pris notamment dans le cadre de l'accord de Paris. Celui-ci devient une clef de voûte du partenariat entre l'UE et le Royaume-Uni. Toute violation de l'accord de Paris par l'une des parties donne à l'autre le droit de résilier ou de suspendre intégralement ou partiellement l'accord de commerce et de coopération.

L'UE a cependant perdu, avec le Brexit, l'un des moteurs de son action climatique. Le Royaume-Uni était l'un des États membres à avoir le plus réduit ses émissions entre 1990 et 2020 (-39% contre 23,2% pour l'UE à 28). Soucieux de montrer l'exemple à l'approche de la COP26, qu'il présidera, le Royaume-Uni ne cesse de revoir ses ambitions climatiques à la hausse : il a annoncé son intention de réduire ses émissions de 68% d'ici 2030 et de 78% à l'horizon 2035. Pour sa part, l'Union européenne doit retirer la Grande-Bretagne des "contributions déterminées au niveau national" et répartir autrement le partage de l'effort pour respecter ses propres engagements.

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