Aides au logement (APL, ALF, ALS) : un accès au logement facilité ?

Depuis la réforme de 1977, les aides personnelles au logement constituent le premier poste budgétaire de la politique du logement. La loi de finances pour 2021 prévoit un budget de 12,5 milliards d'euros d'aides au logement pour favoriser l'accès au logement des ménages modestes.

Prévue en 2020, la réforme des APL "en temps réel" avait été décalée en raison de l'épidémie de Covid-19. Sa date de mise en œuvre a été fixée finalement au 1er janvier 2021. Désormais, les aides personnalisées au logement (APL), allocations de logement familiale (ALF) ou encore allocations de logement sociale (ALS) sont calculées sur la base des ressources des douze derniers mois et non plus sur celle des revenus perçus deux ans plus tôt.

Trois types d’aide

Trois types d’aide au logement ont été créés depuis 1948 :

  • l’allocation de logement à caractère familial (ALF), créée par la loi du 1er septembre 1948, relève du code de la sécurité sociale. Elle est attribuée au locataire ou colocataire ou sous-locataire (déclaré au propriétaire) d’un logement meublé ou non, à l’accédant à la propriété ayant bénéficié d’un prêt immobilier pour l’achat de son logement, au résident en foyer d’hébergement. Le logement doit être la résidence principale et répondre à des exigences minimales de décence et de conditions d’occupation. Cette allocation est versée sous condition de ressources à des familles, des personnes isolées ou de jeunes ménages.
  • l’allocation de logement à caractère social (ALS) relève également du code de la sécurité sociale et a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, personnes handicapées, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans, étudiants, etc.). Cette allocation a progressivement été étendue puis généralisée à partir du 1er janvier 1993 aux catégories qui restaient encore exclues d’une aide personnelle. Ainsi, elle est attribuée à toute personne, sous seule condition de ressources, qui ne répond pas aux critères fixés pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL.
  • l’aide personnalisée au logement (APL) a été créée par la loi du 3 janvier 1977, elle est régie par le code de la construction et de l’habitation (CCH). Elle s’applique à un parc de logements déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants. Le champ d’application de l’APL comprend, en accession à la propriété, les logements financés avec des prêts aidés ou réglementés par l’État et, en secteur locatif, les logements conventionnés. En règle générale, l’APL est versée directement au propriétaire (en cas de location) ou au gestionnaire du logement foyer, ou à l’établissement bancaire (en cas d’accession à la propriété).

Depuis 2016, les trois aides sont financées par le Fonds national d’aide au logement (FNAL). Le financement du FNAL est assuré à la fois par une contribution des employeurs, une contribution des régimes de prestations familiales et une dotation budgétaire de l’État qui assure l’équilibre du fonds. Pour l'année 2018, l’État en assurait la plus grande part (83%). La loi de finances pour 2021 prévoit le versement par le groupe Action Logement d'une contribution d'un milliard d'euros au FNAL (article 196). 

Profil des bénéficiaires

En 2019, environ 6,6 millions de ménages ont bénéficié de prestations d'aides personnelles au logement (sur les 29,2 millions de ménages que compte la France). La Drees (Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques) a dressé un bilan des conditions de vie des bénéficiaires des aides au logement, publié en octobre 2019.

 

Les bénéficiaires ont un niveau de vie mensuel plus faible que l'ensemble de la population : 1 190 euros en moyenne et 1 100 euros en médiane contre respectivement 1 950 euros et 1 690 euros.

Les ménages bénéficiaires vivent davantage que l'ensemble des ménages en situation de surpeuplement (26% contre 8%, soit trois fois plus) ou dans un logement présentant au moins un défaut de qualité (38% contre 23%). Les ménages bénéficiaires d'aides au logement sont également plus jeunes, plus féminins et, sur l'ensemble des bénéficiaires, un ménage sur cinq est une famille monoparentale (84% des ménages monoparentaux sont des mères avec leurs enfants).

La moitié des ménages locataires sont bénéficiaires d'une aide au logement. Et l'APL finance en moyenne la moitié des dépenses pour le logement des allocataires.

Quelle efficacité ?

Les aides personnelles au logement ont pour finalité de diminuer les dépenses de logement des ménages disposant de revenus modestes. Elles couvrent en moyenne 49% du loyer principal hors charges dans le cas des APL, environ 36% dans le cas de l'ALF et de l'ALS.

Leur impact réduit l'effort financier des bénéficiaires. L'effort financier est mesuré en calculant le taux d’effort supporté par les ménages, c'est-à-dire la part des dépenses du logement sur le revenu net. Le taux d'effort brut, avant la déduction des allocations, est plus élevé pour les ménages locataires et bénéficiaires des aides au logement. Les écarts se réduisent pour le taux d'effort net, après la déduction des allocations.

En effet, les aides au logement réduisent d'un tiers le taux d'effort agrégé des ménages qui en bénéficient, l'abaissant de 41% à 27%, tandis qu'il passe de 19% à 18% pour l'ensemble des ménages. Ainsi les allocations logement réduisent les inégalités du taux d'effort. Cependant, avec un barème identique le taux d'effort net, toutes charges comprises, est plus élevé chez les locataires du secteur privé (28%) que chez les locataires du parc social (24%).

Toutefois depuis les années 1990, le taux d’effort net des ménages augmente alors que le coût des aides personnelles est croissant. Ce constat dressé par l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (ONPES) en mai 2012 tient à l’absence de revalorisation des barèmes mais aussi à la progression rapide des loyers et des charges dans le parc locatif social ou privé.

L'étude de la Drees confirme qu'entre 2001 et 2013 le taux d'effort des ménages a augmenté pour toutes les catégories de niveau de vie. En revanche, les ménages à bas revenus ont des taux d'effort plus élevés, les dépenses brutes pour le logement s'établissent à 60% de leurs ressources contre 36% pour les ménages modestes et 25% pour les plus aisés.

Rejoignant le diagnostic de l’ONPES, d’autres études, conduites par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), l’Insee ou la Cour des comptes, montrent que l’efficacité sociale des aides publiques au logement s’est dégradée au cours de la décennie. Toutefois dans ce rapport de 2015, la Cour des comptes souligne le caractère redistributif des aides personnelles au logement qui se concentrent sur les ménages les plus modestes (75% des allocataires se situent dans les trois premiers déciles de revenus).

Une étude de la Drees de 2020 confirme l’impact des aides au logement sur la réduction du taux de pauvreté puisque l'écart des dépenses nettes en logement (après déduction des aides au logement) est davantage marqué que pour le cas des dépenses brutes.

Les pouvoirs publics ont cherché, en effet, à limiter le coût des aides personnelles notamment par une revalorisation des barèmes. Cette sous-actualisation du barème a deux conséquences. La première conduit à une déconnexion progressive des aides avec la réalité des marchés du logement. La seconde a pour effet de concentrer le champ des aides sur les ménages les plus modestes.

Les allocations ne sont pas sans effet inflationniste sur les loyers et ne contribuent pas à résoudre le problème principal du marché du logement que constitue l’insuffisance de l’offre. Un rééquilibrage en faveur des aides à la pierre serait nécessaire, mais difficile à mettre en œuvre, sachant que les aides à la construction n’entraînent pas une baisse immédiate des loyers, puisqu'il faut le temps que les logements soient construits avant que l’augmentation de l’offre n’entraîne une baisse des prix.

Réforme du mode de calcul des APL

Face au poids croissant de la dépense de logement des ménages malgré une augmentation sensible des aides au logement, le gouvernement avait annoncé en septembre 2017 une réforme structurelle des aides au logement dans le cadre de la stratégie pour le logement.

La réforme passe, dès 2018, par une baisse des loyers dans le parc social pour les locataires bénéficiaires des aides au logement avec en parallèle une baisse des APL pour les locataires de cinq euros par mois. La réduction de cinq euros sur le montant des aides personnelles au logement est mise en place au 1er octobre 2017. Pour que cette réduction ne se traduise pas par une baisse de ressources pour les ménages concernés, le gouvernement impose aux organismes de logement social une baisse parallèle des loyers via la mise en place d’une "réduction de loyer de solidarité" (RLS).

Par ailleurs, afin de réduire le coût budgétaire des aides, le gouvernement a revu les conditions d’attribution de l’APL accession. Elle a été supprimée au 1er janvier 2020 pour les acquisitions de logement neuf et pour les acquisitions en zone tendue, remplacée par une prime pour les accédants en outre-mer. La politique en faveur de l’accession à la propriété passe ainsi en priorité par le prêt à taux zéro (PTZ). Pour les détracteurs de cette suppression, si l'impact budgétaire est immédiat, sur le long terme, les emprunteurs modestes resteront locataires (et par conséquent bénéficiaires de l’APL location, plus coûteuse).

En 2019, le calcul des droits des allocataires est aussi modifié pour prendre les ressources les plus récentes afin d'en améliorer l'équité et d'en réduire les effets indésirables. La deuxième étape de la réforme (contemporanéité des ressources prise en compte) devait être mise en œuvre au printemps 2019 dans le prolongement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu qui permet de connaître les revenus mois par mois (le montant d'économie prévu pour l'année 2019 était de 1,188 milliard d'euros). Toutefois, elle a été reportée par décision du Premier ministre le 2 juillet 2019. La mise en œuvre de la mesure appelée "APL en temps réel" avait été alors fixée après le printemps 2020. Mais, du fait de la crise sanitaire liée au Covid-19 à partir de mars 2020, cette réforme a été à nouveau repoussée pour une mise en place finalement au 1er janvier 2021.

Désormais, les APL sont calculées sur les douze derniers mois connus. Les aides au logement sont calculées sur la base du revenu en cours et non plus sur le revenu de l’année N-2. Le montant de l'aide est ajusté tous les trois mois pour que les prestations perçues répondent à la situation de chacun de manière plus réactive. Cette réforme devrait permettre de limiter le nombre de non-recours, ainsi que le nombre d’indus.

L'objectif de cette réforme du mode de calcul du montant des APL est de prendre en compte la situation des allocataires. Ainsi, une diminution de revenu entraînera un relèvement de l'allocation. Inversement, une hausse de revenu se traduira par une actualisation trimestrielle de l'allocation.