Aides au logement (APL, ALF, ALS) : un accès au logement facilité ?

Depuis la réforme de 1977, les aides personnelles au logement constituent le premier poste budgétaire de la politique du logement. La loi de finances pour 2022 prévoit un budget de 15,8 milliards d'euros pour les prestations d'aides au logement.

L'article 1er de la loi Besson de 1990 dispose que "toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir".

Depuis le 1er janvier 2021, l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement familiale (ALF) ou encore l'allocations de logement sociale (ALS) sont calculées sur la base des ressources des douze derniers mois et non plus sur celle des revenus perçus deux ans plus tôt. Prévue en 2020, la réforme des APL avait été décalée en raison de l'épidémie de Covid-19. 

Trois types d’aides au logement

Trois types d’aides au logement ont été créés depuis 1948 pour réduire le taux d'effort des ménages les plus modestes pour se loger :

  • l’allocation de logement à caractère familial (ALF), créée par la loi du 1er septembre 1948, relève du code de la sécurité sociale. Elle est attribuée au locataire ou colocataire ou sous-locataire (déclaré au propriétaire) d’un logement meublé ou non, à l’accédant à la propriété ayant bénéficié d’un prêt immobilier pour l’achat de son logement, au résident en foyer d’hébergement. Le logement doit être la résidence principale et répondre à des exigences minimales de décence et de conditions d’occupation. Cette allocation est versée sous condition de ressources à des familles, des personnes isolées ou de jeunes ménages ; 
  • l’allocation de logement à caractère social (ALS) relève également du code de la sécurité sociale et a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, personnes handicapées, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans, étudiants, etc.). Cette allocation a progressivement été étendue puis généralisée à partir du 1er janvier 1993 aux catégories qui restaient encore exclues d’une aide personnelle. Ainsi, elle est attribuée à toute personne, sous seule condition de ressources, qui ne répond pas aux critères fixés pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL ; 
  • l’aide personnalisée au logement (APL) a été créée par la loi du 3 janvier 1977, elle est régie par le code de la construction et de l’habitation (CCH). Elle s’applique à un parc de logements déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants. Le champ d’application de l’APL comprend, en accession à la propriété, les logements financés avec des prêts aidés ou réglementés par l’État et, en secteur locatif, les logements conventionnés. En règle générale, l’APL est versée directement au propriétaire (en cas de location) ou au gestionnaire du logement foyer, ou à l’établissement bancaire (en cas d’accession à la propriété).

Depuis 2016, les trois aides sont financées par le Fonds national d’aide au logement (FNAL). Ce fonds compense aux administrations de sécurité sociale (caisses d’allocation familiale et mutualité sociale agricole) le versement des aides au logement. Le financement du FNAL est assuré à la fois par une contribution des employeurs, une contribution des régimes de prestations familiales et une dotation budgétaire de l’État qui assure l’équilibre du fonds. En 2022, l'État finance 82% du montant total des aides personnelles au logement via le FNAL.

Les lois de finances pour 2020 et pour 2021 prévoyaient le versement par le groupe Action Logement de contributions à hauteur, respectivement, de 500 millions d’euros et de 1 milliard d’euros. Aucune contribution d’Action Logement n'est prévu dans la loi de finances pour 2022.

Profil des bénéficiaires

D'après le dernier bilan du ministère de la transition écologique, le montant total versé en 2019 au titre des aides au logement est de 16,8 milliards d’euros, soit 219 euros en moyenne par mois.

Selon les données de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), 6,7 millions de foyers ont perçu une aide au logement fin 2020. Ce chiffre est en hausse de 2% en raison de l'impact social de la crise sanitaire. Avec les enfants et les autres personnes à charge, ce sont près de 13 millions de personnes qui vivent dans un foyer bénéficiant de prestations d'aides au logement, soit 20% de la population.

Une autre étude de la Drees sur les conditions de vie des bénéficiaires des aides au logement, publiée en 2019, montre que les bénéficiaires ont un niveau de vie mensuel plus faible que l'ensemble de la population : 1 190 euros en moyenne, contre 1 950 euros.

Le taux de pauvreté est bien supérieur parmi les bénéficiaires (40% contre 14% pour l’ensemble de la population). Les bénéficiaires d'aides au logement vivent davantage en situation de surpeuplement que l'ensemble des ménages (26% contre 8%, soit trois fois plus) ou dans un logement présentant au moins un défaut de qualité (38% contre 23%). Ils sont également plus jeunes, plus féminins et, sur l'ensemble des bénéficiaires, un ménage sur cinq est une famille monoparentale (84% des ménages monoparentaux sont des mères avec leurs enfants).

La moitié des ménages locataires sont bénéficiaires d'une aide au logement. L'APL finance en moyenne la moitié des dépenses pour le logement des allocataires.

Quelle est l'efficacité des aides personnelles au logement ?

Les aides personnelles au logement ont pour finalité de diminuer les dépenses de logement des ménages disposant de revenus modestes. Elles couvrent en moyenne 49% du loyer principal hors charges dans le cas des APL, environ 36% dans le cas de l'ALF et de l'ALS.

Leur impact réduit l'effort financier des bénéficiaires. L'effort financier est mesuré en calculant le taux d’effort supporté par les ménages, c'est-à-dire la part des dépenses du logement sur le revenu net

Les aides au logement réduisent d'un tiers le taux d'effort des ménages qui en bénéficient, l'abaissant de 41% à 27%. Le taux d'effort brut (avant la déduction des allocations) est nettement plus élevé pour les ménages bénéficiaires d’aides au logement que pour l'ensemble de la population (19%). Ainsi les allocations logement réduisent les inégalités du taux d'effort. Cependant, le taux d'effort net (après la déduction des allocations) est plus élevé chez les locataires du secteur privé (28%) que chez les locataires du parc social (24%).

Depuis les années 1990, le taux d’effort net des ménages augmente alors que le coût des aides au logement est croissant. Ce constat dressé par l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (ONPES) tient à l’absence de revalorisation des barèmes des aides au logement, mais aussi à la progression rapide des loyers et des charges dans le parc locatif social ou privé.

Une étude de la Drees confirme qu'entre 2001 et 2013 le taux d'effort des ménages a augmenté pour toutes les catégories de niveau de vie. Les ménages à bas revenus ont des taux d'effort plus élevés, les dépenses brutes pour le logement s'établissent à 60% de leurs ressources, contre 36% pour les ménages modestes et 25% pour les plus aisés.

Rejoignant le diagnostic de l’ONPES, d’autres études, comme celles de la Cour des comptes, montrent que l’efficacité sociale des aides publiques au logement s’est dégradée au cours de la décennie. Toutefois dans ce rapport de 2015, la Cour des comptes souligne le caractère redistributif des aides personnelles au logement qui se concentrent sur les ménages les plus modestes (75% des allocataires se situent dans les trois premiers déciles de revenus).

Les pouvoirs publics ont cherché à limiter le coût des aides personnelles, notamment par une sous-revalorisation des barèmes. Celle-ci a deux conséquences :

  • une déconnexion progressive des aides avec la réalité des marchés du logement ;
  • la concentration du champ des aides sur les ménages les plus modestes.

Les allocations ne sont pas sans effet inflationniste sur les loyers et ne contribuent pas à résoudre le problème principal du marché du logement que constitue l’insuffisance de l’offre. Un rééquilibrage en faveur des aides à la pierre serait nécessaire, mais difficile à mettre en œuvre, sachant que les aides à la construction n’entraînent pas une baisse immédiate des loyers, puisqu'il faut le temps que les logements soient construits avant que l’augmentation de l’offre n’entraîne une baisse des prix.

La réforme des APL

Face au poids croissant de la dépense de logement des ménages malgré une augmentation sensible des aides au logement, le gouvernement avait annoncé en septembre 2017 une réforme structurelle des aides au logement dans le cadre de la stratégie pour le logement.

Cette réforme passe par une diminution de 5 euros du montant des APL pour les locataires, appliquée par décret dès le 1er octobre 2017. Celle-ci a produit une économie annuelle estimée à 392 millions d'euros. Pour que cette réduction ne se traduise pas par une perte de ressources pour les ménages concernés, le Gouvernement a imposé aux organismes de logement social une baisse parallèle des loyers via la mise en place d’une "réduction de loyer de solidarité" (RLS).

Afin de réduire le coût budgétaire des aides, le Gouvernement a également revu les conditions d’attribution de l’APL accession. Elle a été supprimée au 1er janvier 2020 pour les acquisitions de logement neuf et pour les acquisitions en zone tendue, remplacée par une prime pour les accédants en outre-mer. La politique en faveur de l’accession à la propriété passe ainsi en priorité par le prêt à taux zéro (PTZ). Pour les détracteurs de cette suppression, si l'impact budgétaire est immédiat, sur le long terme, les emprunteurs modestes resteront locataires (et par conséquent bénéficiaires de l’APL location, plus coûteuse).

En 2019, le calcul des aides personnelles au logement est aussi modifié pour prendre les ressources les plus récentes des allocataires afin d'en améliorer l'équité et d'en réduire les effets indésirables. Initialement prévue à partir du 1er janvier 2020, la mesure, appelée "APL en temps réel", est entrée en vigueur le 1er janvier 2021.

Désormais, les APL sont calculées sur la base des revenus des douze derniers mois connus, et non plus sur les revenus de l’année N-2. Le montant de l'aide est ajusté tous les trois mois pour que les prestations perçues répondent à la situation de chacun de manière plus réactive. Ainsi, une diminution de revenu entraîne un relèvement de l'allocation. Inversement, une hausse de revenu se traduit par une actualisation trimestrielle de l'allocation. Cette réforme doit permettre de limiter le nombre de non-recours, ainsi que le nombre d’indus. 

En juillet 2021, le gouvernement a publié un premier bilan de l'impact de cette réforme sur les allocataires, sur la base des données de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Au 1er janvier 2021, cette réforme a conduit à :

  • une baisse des APL pour 29,6% des allocataires d'un montant moyen de 73 euros. Parmi eux, 6,6% perdent leur droit aux APL ; 
  • une hausse des APL pour 18,2% des allocataires d'un montant moyen de 49 euros en moyenne . Parmi eux, 115 000 personnes sont devenues allocataires en 2021 grâce à la réforme ;
  • un maintien à l'identique des APL pour 52,2% des allocataires.

Les plus touchés par la baisse des APL sont les allocataires qui bénéficient d'une augmentation de revenu et les jeunes actifs qui débutent leur vie professionnelle. Certains ajustements ont été décidés pour les étudiants et les apprentis : 

  • les ressources des étudiants sont prises en compte sur la base de forfait afin que la réforme ne modifie pas leur APL. Ce système est plus favorable pour les étudiants salariés, car leur APL ne varie pas quel que soit le montant de leur rémunération ; 
  • les apprentis et les titulaires d'un contrat de professionnalisation bénéficient d'un abattement sur leurs ressources.

La réforme a produit 1,1 milliard d’économies en 2021 selon les documents budgétaires qui accompagnent la loi de finances 2022. Cela dépasse les prévisions du Gouvernement qui prévoyait 750 millions d’euros d'économies dans la loi de finances 2021, en tenant compte des éventuelles conséquences de la crise sanitaire.