Construction et attribution de logements sociaux : quelles pistes d'amélioration ?

Au 1er janvier 2021, le parc social comptait 5,2 millions de logements. 2,2 millions de ménages étaient en attente d'un logement social, 4 millions de personnes étaient mal logées et 300 000 sans abri. Mais comment construire mieux tout en assurant un processus d'attribution transparent et une certaine mobilité au sein du parc social ?

Dans son rapport annuel publié en janvier 2022, la Fondation Abbé Pierre notait une accentuation des difficultés d'accès au logement. Outre la pénurie d'hébergements d'urgence, le rapport constatait le manque de logements sociaux en France avec, à la fois, la réduction de l'offre de logements sociaux et une augmentation de la demande pour ce type de logements.

Relancer la production de logements sociaux

Construire plus : l'impact de la loi SRU

À partir des années 2000, il y a une forte relance de la production de logements sociaux avec la mise en œuvre de la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU), promulguée en 2000 et appliquée à partir de 2003. La loi a pour objectif de réaliser une mixité sociale et urbaine grâce à la réalisation de logements sociaux là où il y en a peu ou pas du tout. 

L'article 55 oblige les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Île-de-France), situées dans des agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants, à proposer un nombre de logements locatifs sociaux supérieur à 20% du total des résidences principales, un taux porté à 25% par la loi du 18 janvier 2013 (dite loi Duflot).

En cas de non-respect de ces dispositions, les communes sont soumises :

  • à un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales qui sert à financer des logements sociaux ;
  • à un rythme de rattrapage de construction de logements sur une période de trois ans renouvelable. 

Si ces obligations ne sont pas remplies, le préfet peut prononcer un arrêté de carence à l'encontre des communes n'ayant pas atteint leurs objectifs de rattrapage. Ces communes carencées font l'objet de sanctions, notamment d'une majoration des pénalités financières. Certaines de leurs compétences peuvent être transférées au préfet, comme le droit de préemption urbain qui lui permet d'acquérir en priorité un bien immobilier mis en vente sur le territoire communal pour la réalisation des logements sociaux. Ces sanctions ont été alourdies successivement par les lois Duflot de 2013, ALUR de 2014 et Égalité et Citoyenneté de 2017

Selon un rapport de la Cour des comptes, publié en février 2021, ce dispositif a eu un effet bénéfique sur la production de logements sociaux, avec plus de 210 000 logements construits entre 2017 et 2019 dans les communes soumises à la loi, même s'il existe de grandes disparités sur le plan géographique. Aujourd’hui, près de la moitié des logements sociaux financés chaque année le sont dans des communes soumises à la loi SRU.

Un rapport de mission remis en janvier 2021 au ministre du logement par le président de la commission nationale SRU constate que si l’article 55 a, en effet, joué "un rôle majeur dans l’accélération du développement de l’offre" de logements sociaux, une majorité de communes ne serait pas en capacité de remplir leur objectif à l'horizon 2025. Actuellement, sur les 2 091 communes concernées par la loi, 1 100 restent déficitaires en logements sociaux, selon le dernier bilan SRU 2020. D'après les projections de la commission, 8% des communes atteindraient le taux légal en 2025 selon un scénario de production "moyen" et 32% selon un scénario "haut".

La loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et la simplification de l'action publique locale (3DS), promulguée en 2022, pérennise les effets du dispositif de la loi SRU en supprimant l’échéance de 2025. Les communes soumises à cette loi devront continuer à disposer d’au moins 20 ou 25% de logements sociaux. A partir de 2023, la loi fixe de nouveaux objectifs de rattrapage par période de trois ans. Les communes n’atteignant pas leurs objectifs continueront d’être prélevées et, le cas échéant, carencées. 

Parallèlement, des programmes nationaux de construction sont lancés. Depuis le plan de cohésion sociale de 2004, l’État affiche des objectifs annuels de construction de logements sociaux de 100 à 130 000 selon les années. En 2020, 87 500 logements sociaux ont été agréés dans le contexte de la crise sanitaire, ce qui représente une baisse de 17% par rapport à 2019.

En mars 2021, le gouvernement et les acteurs du logement social ont signé un protocole d'engagement pour construire 250 000 logements sociaux entre 2021 et 2022. Alors que l'objectif fixé pour 2021 était de financer 120 000 logements, seuls 104 800 ont été agréés (+8%). 


Libérer du foncier pour favoriser la construction

Afin de favoriser la construction de logements, un abattement fiscal exceptionnel, inscrit dans la loi des finances rectificative de 2017, est consenti aux particuliers sur les plus-values lors de la cession de biens immobiliers où seront construits des logements d'habitation collective. La loi de finances pour 2021 a étendu ce dispositif, qui ne concernait que les zones tendues (zones A et A bis), aux villes moyennes (zones B1 et B2). L'abattement est porté à 85% s'il s'agit de construire des logements sociaux. 

La loi ELAN facilite les cessions de foncier public avec "décôte" - à des prix inférieurs à leur valeur. Créées par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public, ces opérations se sont avérées "complexes" à mener pour un résultat encore décevant, selon la Cour des comptes. Sur la période 2013-2016, 69 cessions ont été réalisées via ce dispositif, permettant la réalisation de 6 700 logements.

Dans un rapport remis au Premier ministre en septembre 2021, la Commission dédiée à la relance durable de la construction de logements, présidée par François Rebsamen, recommande d'accélérer la mobilisation du foncier public en faveur de la production de logements, notamment sociaux.


Alléger les règles pour relancer la construction

Afin de réduire les délais de construction et faire baisser les coûts, le gouvernement s'engage à mettre en œuvre des mesures de simplification annoncées en juin 2014

La loi ELAN prévoit qu’il n’y aura pas de nouvelles normes dans le domaine de la construction jusqu'en 2022 exceptées pour les mesures déjà votées ou celles relatives à la sécurité. Prévue par la loi ELAN, la nouvelle réglementation environnementale de construction (RE 2020), qui devait initialement entrer en vigueur au 1er janvier 2021, a donc été reportée au début de l’année 2022. 

La norme simplifiée fixe des objectifs à atteindre et laisse les professionnels du secteur choisir les moyens pour y parvenir. Par exemple, seuls 20% des logements neufs devront être accessibles aux personnes handicapées. Les autres logements seront évolutifs, c’est-à-dire accessibles en grande partie et pouvant être rendus totalement accessibles par des travaux simples en cas de perte d’autonomie de l’habitant. Les organismes de logements sociaux pourront construire de nouveaux logements sans passer par un concours d’architectes.


Accélérer la vente de logements sociaux

Pour financer des logements en zones tendues, l’État incite également à la vente de logements sociaux à leurs occupants dans des zones où la pression est moins forte mais cette mesure reste modeste (environ 8 000 logements vendus par an). Après un net recul en 2020 en raison de la crise sanitaire, les ventes de logements sociaux sont en hausse de 16% en 2021 (12 000 ventes) et dépassent celles de 2019 (11 100). 

Selon le rapport 2018 sur le mal-logement de la Fondation Abbé Pierre, "se défaire massivement d’un patrimoine aussi précieux serait particulièrement dommageable", alors que près de deux millions de ménages sont en attente d’un logement social. Cependant, la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, (loi ELAN) entend renforcer le dispositif avec un objectif de 40 000 ventes par an. Selon le ministère du logement, la vente d’un bien permettrait de financer ou de réhabiliter plusieurs logements sociaux. 

Attribution d’un logement social : comment mieux assurer l’égalité des chances ?

Selon un rapport de la Cour des comptes de février 2017 sur le logement social, la politique du logement social est trop focalisée sur le sujet de la construction, et pas assez sur les questions de l’organisation des parcours résidentiels, de la mobilité des locataires et de la gestion du parc existant.

La loi égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 réaffirme un principe fondamental : toutes les catégories de ménages demandeurs d’un logement social doivent bénéficier d’une égalité de chances pour accéder à tous les secteurs géographiques dans lesquels le parc est présent.

Depuis 1998, plusieurs textes législatifs et réglementaires ont traité des demandes d’attribution de logements locatifs en s’efforçant de favoriser à la fois la transparence dans les dispositifs et les droits des demandeurs de logement.

La loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998 a créé le dispositif d’enregistrement départemental des demandes de logements. Ce dispositif, mis en œuvre en 2001, s’est avéré rapidement trop restreint et cloisonné. Il n’a pas permis d’assurer l’examen prioritaire des demandes non satisfaites dans un délai anormalement long. Il a fait l’objet d’une réforme conséquente (numéro unique national) avec la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion de 2009, précisée et mise en œuvre par le décret du 29 avril 2010.

Afin d'améliorer l'efficacité du traitement des demandes de logement social au niveau intercommunal, la loi ALUR prévoit la mise en place d'un système de gestion partagée de la demande de logement social (versement des dossiers dans un fichier national d’enregistrement accessible à tous les bailleurs et réservataires, suivi par le demandeur sur internet de l’état d’avancement de son dossier).

Pour mieux piloter les attributions de logements sociaux et ne pas concentrer la pauvreté dans les mêmes quartiers, la Égalité et Citoyenneté revient une fois encore sur le dispositif. Les règles de l’attribution des logements sociaux changent sur plusieurs points :

  • au moins 25% des logements sociaux disponibles dans les quartiers les plus attractifs (contre 19% en moyenne aujourd'hui) doivent être attribués aux 25% des ménages les plus modestes ;
  • les publics prioritaires d’un logement social (personnes handicapées, mal logées, etc.) sont redéfinis et élargis ;
  • les critères d’attribution des logements sociaux doivent être explicités et les modalités du choix des dossiers soumis à la commission d’attribution doivent être rendus publics ;
  • la "location voulue" est encouragée. Elle consistera pour un demandeur à pouvoir se positionner sur des logements sociaux publiés et à être classé en fonction de critères de priorité connus. A cette fin, tous les bailleurs sociaux devront publier, d’ici 2020, notamment sur internet, les logements sociaux vacants.

La loi ELAN prévoit deux outils qui visent à améliorer la transparence et la fluidité dans les attributions de logement social :

  • la cotation pour les demandes d’attribution d’un logement social qui doit être généralisée d’ici fin 2023. Celles-ci font l'objet d'une note pour aider à départager les candidats selon des critères de priorité définis par les intercommunalités ;
  • la simplification du système de réservation des logements sociaux au profit de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, des employeurs et d’Action logement. Chacun de ces réservataires dispose désormais d'un droit d’attribution sur les logements libérés chaque année (gestion en flux) et non plus sur un stock d’appartements (gestion en stock).

Quelle mobilité au sein du parc social ?

Afin de pallier le manque de logements accessibles aux ménages modestes, le parc social s’est centré sur les populations les plus fragiles. Dans le parc social, le taux de pauvreté atteint 35% en 2019. Le taux de rotation (le nombre de départs des locataires) a nettement diminué au sein du parc social. Il est passé de 10,3% en 2011 à 8,8 % en 2019 avec des écarts importants selon les régions. Les logements sociaux vacants sont peu nombreux (3% au 1er janvier 2021).

Dans un rapport de février 2017, la Cour des comptes relève que les pouvoirs publics gagneraient à développer la rotation dans le parc social. Une amélioration d'un point de taux de rotation au sein du parc ou une diminution d’un point du taux de vacance représenteraient l'équivalent de près de 50 000 logements supplémentaires par an, "sans aucun coût pour les finances publiques". 

Pour favoriser la rotation dans le parc social, la loi Boutin de 2009 abaisse les plafonds de ressources pour l’accès au logement social et met fin au droit au maintien dans les lieux. Les locataires qui dépassent de plus de 100% le plafond de ressources durant deux années successives doivent quitter le parc social dans un délai de trois ans (sauf si les occupants sont handicapés ou âgés de plus de 65 ans et sauf si le logement se situe en zone urbaine sensible). Mais les bailleurs soulignent que la mesure ne touche quasiment personne.

Un supplément de loyer de solidarité (SLS), appelé "surloyer", peut également être réclamé au locataire dès lors que ses revenus excèdent de 20% les plafonds de ressources à respecter pour l’attribution d’un logement social. 

Des mesures plus énergiques sont envisagées par la Cour des comptes, comme la fixation du loyer en fonction des revenus et non plus en fonction du type de prêt qui a permis la construction. France Stratégie propose également une meilleure organisation des mutations au sein du parc social (en incitant les locataires en situation de sous-occupation à accepter un logement plus petit grâce à des contreparties), ainsi que l’abaissement du seuil de déclenchement des surloyers

Pour mieux prendre en compte les souhaits de mobilité des locataires de logements sociaux et optimiser l'occupation du parc social, la loi ELAN prévoit un réexamen tous les trois ans de la situation des locataires de logements sociaux, en zones tendus, par la Commission d’attribution de logements (CAL) de chaque bailleur social. Un logement adapté pourra être proposé aux locataires en situation de sur-occupation, sous-occupation, logement non adapté au handicap ou dépassement du plafond de ressources applicable.