Union européenne : quelle politique de cohésion ?

En pleine crise sanitaire, l’Union européenne a adopté son budget pour la période 2021-2027. Parmi les politiques de l'UE, la politique de cohésion vise à lutter contre les inégalités entre les régions. Le paquet législatif pour la politique de cohésion 2021-2027 a été publié au Journal officiel de l'UE le 30 juin 2021.

L’Union européenne compte 27 États membres divisés en 242 régions. Ces régions présentent d’importants écarts de développement. Pour faire face au déséquilibre entre ces régions, l’UE conduit une politique de cohésion économique, sociale et territoriale (anciennement "politique régionale"). Le paquet législatif de la politique de cohésion pour la période 2021-2027 a été publié au Journal officiel de l'Union européenne du 30 juin 2021.

La Commission européenne a rédigé, en avril 2021, un rapport concernant les programmes des Fonds ESI et de la politique de cohésion entre 2014 et 2020. En 2017, dans un précédent état des lieux, la Commission concluait que la crise économique et financière de 2008 avait eu des conséquences néfastes pour les régions européennes. Son dernier rapport de 2021 souligne que les dépenses de l'UE pour les régions européennes ont doublé entre 2018 et 2020 en raison de la crise sanitaire.

La politique régionale, instrument de la solidarité européenne

Le traité de Rome (1957) ne prévoyait aucun dispositif au titre de la politique régionale. Mais les disparités régionales au sein de la Communauté économique européenne, puis de l'Union européenne, se sont accentuées avec les élargissements successifs. Dans le même temps, une plus grande intégration européenne a renforcé la concurrence au sein du marché intérieur. Ces deux mouvements ont conduit à l'adoption d'une politique visant à corriger les déséquilibres entre les États et entre les régions. Conçue en 1975, elle est introduite dans le droit européen par l’Acte unique (1986). Elle vise à “réduire l’écart entre les diverses régions et le retard des régions les moins favorisées”.

L’Acte unique a permis de donner à la politique régionale une plus grande envergure et a développé son caractère redistributif. Le traité de Maastricht (1992) l’a ensuite consolidée et encore étendue. Enfin, le traité de Lisbonne (2007) lui a attribué une troisième dimension en la renommant “politique de cohésion économique, sociale et territoriale”. La politique de cohésion est une des politiques de solidarité de l’Union européenne, au même titre, par exemple, que la politique agricole commune (PAC).

La politique de cohésion se traduit par des milliers de projets sur l’ensemble du territoire de l’Union. Il s’agit d’une des politiques européennes les plus visibles pour les citoyens à l’échelle locale et régionale. Elle contribue à améliorer l’image de l’Union européenne auprès de la population. Selon les enquêtes d’Eurobaromètre, les citoyens (81%) estiment que les projets financés par l'Union ont une incidence positive sur leur vie — lorsqu'ils ont effectivement connaissance de ces projets (40% seulement).

Pour faciliter au niveau européen la gestion et le financement des programmes ainsi que les comparaisons statistiques, l’UE a établi une nomenclature d’unités territoriales statistiques (les NUTS) sur trois niveaux (1, 2 et 3).

Les financements européens sont répartis sur la base du deuxième niveau des NUTS (800 000 à 3 millions d’habitants) afin d’investir en particulier dans les régions les moins favorisées en partenariat avec les autorités locales et avec le soutien économique de l’État concerné. 

Les régions NUTS 2 ont été classées et divisées en trois groupes:

  • les régions moins développées (dont le PIB par habitant était inférieur à 75% de la moyenne de l'UE);
  • les régions en transition (dont le PIB par habitant était compris entre 75% et 90% de la moyenne de l'UE);
  • les régions plus développées (dont le PIB par habitant était supérieur à 90% de la moyenne de l'UE).

Limiter principalement la politique de cohésion aux régions les plus défavorisées était l'une des propositions envisagées par les dirigeants européens. En effet, il existe un fort contraste entre les régions de l’UE, notamment dans le domaine économique et social. Par exemple, le PIB par habitant du Luxembourg en 2018 était le plus élevé de l’UE (263% de la moyenne de l’UE), tandis que Mayotte (30% de la moyenne de l’UE) et trois régions bulgares étaient les régions les plus pauvres.

Quelle politique de cohésion pour 2021-2027 ?

La négociation de la nouvelle politique de cohésion

Les négociations du budget européen ont été ralenties par la crise sanitaire et l'utilisation de leur droit de véto par la Pologne et la Hongrie, opposées à la conditionnalité des aides européennes en fonction du respect de l'État de droit.

Dès 2016, la Commission européenne a envisagé de réformer la politique de cohésion afin de la rendre plus efficace en agissant moins dans les domaines qui ne concernaient pas le marché unique (santé publique, politique sociale, emploi). En juin 2017, la Commission européenne a évoqué la possibilité de se focaliser sur un investissement dans un nombre de régions limité. La commissaire européenne à la politique régionale, Corina Cretu, a cependant exclu ces propositions, considérant que la politique régionale devait concerner toutes les régions de l’UE.

En outre, la proposition initiale de la Commission européenne conditionnait les fonds de cohésion à la santé budgétaire des États membres avec une suspension des fonds en cas de non-respect des objectifs. Le Parlement européen a écarté cette condition en mettant en évidence le nécessaire soutien aux régions les plus vulnérables en temps d’épidémie. Un accord a été trouvé entre les institutions européennes en maintenant la suspension des fonds mais uniquement entre 2023 et 2025.

Dans l'ensemble, les premières propositions de la Commission ont été modifiées pour tenir compte des conséquences du COVID-19 ainsi que des nouvelles priorités politiques qui découlent du pacte vert pour l'Europe.

Le contenu de la nouvelle politique de cohésion

La politique de cohésion 2021-2027 vise :

  • la convergence économique, sociale et territoriale en s'appuyant sur la compétitivité durable, la recherche et l'innovation, la transition numérique et les objectifs du pacte vert pour l'Europe ;
  • la mise en oeuvre du socle européen des droits sociaux.

Le nouvel paquet de cohésion comprend huit fonds principaux : 

  • le fonds européen de développement régional (FEDER), instrument de cohésion traditionnel pour les initiatives locales et régionales ;
  • le fonds de cohésion (FC) pour le financement de grands projets dans les secteurs de l'environnement et des transports ;
  • le fonds social européen plus (FSE+) ;
  • le fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) ;
  • le fonds de transition juste (FTJ), fort de 17,5 milliards d’euros, pour la transition vers une économie neutre en carbone ;
  • le fonds asile, migration et intégration (FAMI) pour la gestion des frontières et des visas ;
  • le fonds pour la sécurité intérieure.

À ces fonds s'ajoute le REACT-EU (Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe), une initiative de soutien à la reprise. Le REACT-EU doit servir de pont entre les mesures d’urgence décidées en réaction au coronavirus et la politique de cohésion traditionnelle.

D’autres fonds sont également prévus pour les projets transfrontaliers (Interreg). L'accent va être porté sur les régions ultrapériphériques (océan Atlantique, bassin des Caraïbes, la forêt amazonienne et l’océan Indien liés à la France, au Portugal et à l’Espagne) et leur environnement voisin.

La politique de cohésion doit être l’un des principaux moteurs pour atteindre une reprise équitable, les objectifs numériques et écologiques de l’UE.

Quelles sont les nouveautés ?
La nouvelle politique de cohésion possède un objectif climatique (30% pour le FEDER et 37% pour le fonds de cohésion) et renforce le principe de partenariat. Autrement dit, l’UE et les autorités nationales, régionales et locales devraient participer plus étroitement à la mise en œuvre de cette politique.

Les taux de cofinancement (la part des investissements financée par l'UE) augmentent. Le taux s'élève à 40% pour les régions plus développées jusqu'à 85% pour les régions moins développées.

Y a-t-il plus ou moins de fonds alloués à la cohésion ?
En ne prenant en compte que le FEDER et le FC, les sommes sont inférieures (243 milliards d’euros pour 2021-2027 contre 273 pour 2014-2020) mais elles sont supérieures en ajoutant le fonds de transition juste et le REACT-EU (308 milliards d’euros pour 2021-2027).

Le REACT-EU est complètement – et le FTJ partiellement – financé par les 750 milliards d’euros empruntés sur les marchés dans le cadre de Next Generation EU, le plan de relance européen. Ensemble, les instruments de cohésion représentent plus d’un sixième (17%) du budget de l’UE (1 800 milliards d’euros).

Quand l'argent va-t-il être versé ?
Le paquet législatif de la nouvelle politique de cohésion est entré en vigueur le 1er juillet 2021. 

Les fonds structurels suivent généralement la règle N+3. Autrement dit, les sommes allouées doivent être dépensées dans un délai de trois ans après avoir été budgétisées. Cela signifie que la mise en œuvre des fonds prévus en 2020 va s’opérer jusqu’en 2023. La Commission européenne ne commencera à clôturer les programmes nationaux sous le cadre financier pluriannuel 2014-2020 qu’en 2025. Mais il y a un contretemps : les États membres modifient encore leur programme et redistribuent toujours des fonds de la période précédente. Cette pratique est rendue possible grâce à l'assouplissement des règles décidé à la suite de la pandémie de Covid-19.

Autrement dit, la période précédente empiète grandement sur la prochaine. C’est là que le REACT-EU entre en jeu, servant de lien entre la politique de cohésion à long terme et les mesures à court terme nécessaires pour surmonter la crise. Les opérations couvertes par le REACT-EU sont éligibles au financement à partir du 1er février 2020, de manière rétroactive, et les ressources peuvent être utilisées jusqu’à fin 2023.