Fonction publique : que change la loi relative à la déontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires ?

Seule loi de la XIVe législature à porter exclusivement sur la fonction publique, la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires actualise les droits et obligations des agents publics.

Temps de lecture  8 minutes

Le volet déontologie de la loi

Réaffirmation des valeurs fondamentales du service public

La loi du 20 avril 2016 inscrit dans le statut général des fonctionnaires les obligations de dignité, d’impartialité, d’intégrité, de probité, de neutralité et le respect de la laïcité. Ces obligations ne sont pas nouvelles, elles sont déjà reconnues par le juge administratif. Toutefois, le gouvernement a souhaité réaffirmer les principes essentiels de la fonction publique, sur lesquels doit veiller chaque chef de service dans le fonctionnement quotidien des services dont il a la responsabilité.

Dans le prolongement de la loi, l’obligation de laïcité, qui impose au fonctionnaire de s’abstenir "notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses", a fait l'objet d'une circulaire du Premier ministre datée du 15 mars 2017. La circulaire énumère les cas qui constituent un manquement à l’obligation de neutralité : port de signe d’appartenance religieuse dans le service, inscription d’une adresse électronique professionnelle sur le site d’une association cultuelle, prosélytisme, etc. En parallèle, les agents publics doivent traiter de façon égale tous les usagers quelle que soit leur appartenance religieuse. Les usagers d’un service public sont libres de manifester leurs opinions et leurs convictions religieuses.

La circulaire vise également à renforcer la culture de la laïcité dans la fonction publique par l’intensification de la formation tout au long de la carrière des agents publics. Pour accompagner les agents publics dans leur pratique professionnelle, un référent laïcité doit être clairement identifié dans chaque administration. Le 9 décembre, jour anniversaire de la loi de 1905 de séparation des églises et de l’État, doit devenir une journée d’échange pour valoriser la laïcité afin de réaffirmer l’attachement de la fonction publique à la laïcité.

Prévention des conflits d’intérêts

La loi introduit dans le statut général des fonctionnaires la notion de conflits d’intérêts et les obligations du fonctionnaire confronté à une telle situation. Tout fonctionnaire civil ou militaire doit veiller à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflits d’intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, à l’occasion du traitement d’un dossier par exemple, ou s’il siège dans une instance collégiale. De plus, certains hauts fonctionnaires (la liste a été fixée par un décret du 30 décembre 2016) doivent remplir une déclaration exhaustive de leurs intérêts avant leur nomination et une déclaration patrimoniale, dans les deux mois suivant leur nomination puis leur fin de fonctions. Il revient à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d’examiner ces déclarations. Par ailleurs, un référent déontologue peut conseiller le fonctionnaire afin qu’il se conforme à ses obligations déontologiques.

Ce nouveau dispositif doit permettre de prévenir les soupçons de partialité qui pourraient porter sur la prise de décision publique. Il parachève celui mis en place pour les responsables politiques par la loi du 11 octobre 2013 sur la transparence de la vie publique.

Des dispositions spécifiques traitent des règles déontologiques applicables aux magistrats administratifs et financiers.

Nouvelle protection pour les lanceurs d’alerte

La protection qui existe pour les agents publics qui dénoncent un crime ou un délit est étendue aux conflits d’intérêts. Les agents publics qui signalent, de bonne foi, l’existence d’un conflit d’intérêts ne peuvent pas être sanctionnés, ni discriminés dans leur carrière. Cette protection concerne aussi les militaires.

En outre, c’est à l’auteur de la mesure contestée de prouver l’absence de conflit d’intérêts et non à l’agent lanceur d’alerte.

Renforcement des règles sur le cumul d’activités et les départs vers le secteur privé

L’encadrement des cumuls d’activités est renforcé. Les agents publics ne peuvent plus cumuler notamment un temps complet avec le statut d’auto-entrepreneur ou la création ou la reprise d’une entreprise immatriculée au registre du commerce ou au répertoire des métiers. Le temps partiel de droit pour créer ou reprendre une entreprise est, par ailleurs, supprimé. L’autorisation d’accomplir un temps partiel dans ce cas est accordée à l’agent sous réserve des nécessités du service et après autorisation de la Commission de déontologie de la fonction publique pour deux années maximum.

Le contrôle exercé par la Commission de déontologie de la fonction publique en matière de "pantouflage", c’est-à-dire de départ d’agents publics vers le secteur privé, est aussi accru. La saisine de la commission devient obligatoire, et non plus facultative, en cas de départ définitif ou temporaire de l’agent public vers une entreprise du secteur concurrentiel, un organisme privé ou pour exercer une activité libérale. Le contrôle de la commission sur la compatibilité de l’activité projetée avec les fonctions anciennement exercées par l’agent dans l’administration est, en outre, élargi au respect des principes déontologiques.

Autre disposition de la loi, celle visant à interdire les "parachutes dorés". Un fonctionnaire, parti travailler sous contrat privé comme cadre dirigeant dans un organisme public ou privé bénéficiant de financements publics et qui réintègre la fonction publique, ne peut plus bénéficier d’indemnités autres que ses congés payés.

Les autres dispositions contenues dans la loi

La loi contient de nombreuses autres dispositions, en particulier sur la modernisation du statut des fonctionnaires et l’exemplarité des employeurs publics. Parmi ces dispositions, figurent les mesures clés suivantes.

Protection fonctionnelle des agents et de leurs familles

La protection fonctionnelle signifie que l’agent mis en cause pénalement ou civilement pour des actes liés à sa mission ou victime de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages liées à sa mission a le droit d’être protégé sur le plan juridique par son administration. La loi élargit les situations ouvrant droit à cette protection. Elle bénéficie désormais aussi aux agents :

  • mis en cause pénalement et entendus en qualité de témoin assisté, ou placés en garde à vue ou qui se voient proposer une composition pénale ;
  • victimes d’atteintes volontaires à leur intégrité ou de harcèlement.

Les bénéficiaires de la protection fonctionnelle sont également revus. Les conjoints, concubins, partenaires pacsés, ainsi que les enfants et ascendants directs de l’agent public bénéficient de la protection fonctionnelle lorsqu'ils sont eux-mêmes victimes d’atteintes volontaires à leur intégrité du fait des fonctions de l’agent public ou engagent un procès civil ou pénal contre les auteurs d’atteintes volontaires à la vie de l’agent du fait de ses fonctions.

Ces modifications s’inspirent des recommandations de la mission indépendante de réflexion sur la protection fonctionnelle des policiers et gendarmes remises au ministre de l’intérieur le 13 juillet 2012.

Égalité femmes-hommes

La loi encourage la parité. Lors des élections professionnelles, les listes de candidats doivent être composées d’un nombre de femmes et d’hommes correspondant à la part de femmes et d’hommes inscrits sur la liste électorale. Les conseils supérieurs des trois fonctions publiques et le conseil commun de la fonction publique sont également soumis aux règles de la représentation équilibrée des femmes et des hommes au 1er janvier 2019. Enfin, la Commission de déontologie de la fonction publique devient paritaire.

Amélioration de la situation des contractuels

Les agents contractuels se voient notamment reconnaître les mesures suivantes :

  • leurs droits et obligations sont alignés sur ceux des fonctionnaires (sauf dispositions particulières) ;
  • le dispositif "Sauvadet" du 12 mars 2012 de titularisation a été prolongé jusqu'en mars 2018 ;
  • dans la fonction publique d’État, la faculté de recruter directement des agents en contrat à durée indéterminée (CDI) pour des postes où il n’existe pas de corps de fonctionnaires est généralisée (la loi Sauvadet l’autorisait déjà à titre expérimental pour 4 ans).

Dispositif applicable en cas de suppression d’emploi dans la fonction publique d’État

Le dispositif de réorientation professionnelle, créé au moment de la révision générale des politiques publiques (RGPP) par la loi du 3 août 2009 pour les fonctionnaires d’État dont l’emploi est supprimé, est abrogé. Il est remplacé par une priorité d’affectation ou de détachement pour les agents concernés. Le fonctionnaire, qui ne peut pas être réaffecté directement, bénéficie d’une priorité "sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans un service ou une administration situé dans la même zone géographique, après avis de la commission administrative paritaire compétente".