Droit d’asile et politique migratoire

Depuis 1974, année de fermeture des frontières à l’immigration de travail, la demande d’asile est une des rares voies d’entrée en France.

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Encadré par des textes internationaux, inscrit dans le droit constitutionnel, le droit d'asile est devenu, au fil des ans, plus difficile à faire reconnaître, les pouvoirs publics cherchant à repérer les "faux réfugiés", migrants économiques qui cherchent à contourner les textes et conventions pour entrer dans un pays.

Le droit d’asile, un droit constitutionnel et conventionnel

Le droit d’asile est un droit de l’homme fondamental reconnu par la Déclaration universelle des Droits de l’homme, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la Convention de Genève.

La Convention de Genève du 27 juillet 1951, modifiée par le protocole de 1967, est née dans un contexte de Guerre froide. Les autorités publiques sont alors désignées comme les auteurs des persécutions et leurs victimes méritent la protection internationale. Le candidat au départ est personnellement et physiquement menacé en raison de ses idées politiques. La loi du 25 juillet 1952 fixe les conditions d’application de la convention en droit interne français (c'est l’asile conventionnel).

L’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public doté de l’autonomie financière et administrative, se voit confier le soin de reconnaître la qualité de réfugié aux demandeurs d’asile. Une juridiction administrative spécialisée, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), est chargée, le cas échéant, de juger en appel les décisions de l’OFPRA (avant 2008, il s'agissait de la Commission de recours des réfugiés).

Parallèlement, le préambule de la Constitution de 1958 déclare que : 

Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur le territoire de la République

Le réfugié politique bénéficie d’une protection et d’un statut particuliers que la France s’est attachée à assurer même pendant les périodes où, pour des raisons économiques, elle décide de ne plus faire appel à une immigration de travail.

C’est en vertu de ce préambule et pour tenir compte de l’évolution du contexte international (chute du Mur de Berlin et développement de nouvelles persécutions pratiquées par des groupes ou des organismes distincts des autorités publiques) que la loi du 11 mai 1998 introduit la notion d’asile territorial. Un asile territorial peut être accordé par le ministre de l’intérieur, après consultation du ministre des affaires étrangères, à un étranger si celui-ci établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu’il y est exposé à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants.

La loi du 10 décembre 2003 substitue à la notion d’asile territorial celle de protection subsidiaire : celle-ci est dorénavant accordée aux personnes menacées dans leur pays d’origine de peine de mort, de torture ou de "peines ou traitements inhumains ou dégradants", ou encore aux civils dont la vie y est gravement, individuellement et directement menacée du fait "d’une violence généralisée résultant d’une situation de conflit armé interne ou international". La loi de 2003 institue également la demande d’asile unique auprès de l’OFPRA, il n’y a plus d’asile accordé par le ministre de l’intérieur.

La demande d’asile devient une des seules voies d’entrée en France, d’autant plus attractive que, dans le même temps, les droits sociaux reconnus aux réfugiés et demandeurs d’asile sont plus nombreux. Les réfugiés statutaires bénéficient de prestations familiales et de l’allocation logement, du droit au minimum vieillesse et à l’allocation adultes handicapés. Les demandeurs d’asile ont droit à des aides financières (allocation temporaire d’attente – ATA - ou allocation mensuelle de subsistance – AMS), à un hébergement en centre d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) ou en hébergement d’urgence, à rechercher un travail même si la situation de l’emploi leur est opposable (depuis 1991).

Droit d’asile et politique migratoire

Malgré l’affirmation récurrente de ce droit, une certaine confusion est entretenue depuis des années entre asile et immigration. Souvent, les lois sur l’immigration réunissent des dispositions sur le contrôle des flux migratoires et d’autres sur les procédures de demande d’asile. 

Dans un avis de 2006, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) souligne que "l’implication du ministère de l’intérieur dans des domaines relevant davantage de l’examen de la demande d’asile que de sa compétence en matière d’accès au territoire et au séjour contribue à entretenir cette ambiguïté".

Depuis la loi du 10 décembre 2003, une mission de liaison du ministère de l’intérieur (MILAMI) a été créée au sein de l’OFPRA. Le directeur général de l’OFPRA est désormais nommé sur proposition conjointe du ministère des affaires étrangères et du ministère de l’intérieur et il nomme son adjoint après consultation préalable des deux ministères. Les directeurs généraux adjoints nommés depuis 2003 sont des préfets. Le directeur général de l’OFPRA siège au Comité interministériel de contrôle de l’immigration institué en mai 2005 et, comme le rappelle le décret d’attribution du ministère de l’intérieur daté de novembre 2010, le ministère prépare et met en œuvre notamment la politique gouvernementale en matière d’immigration et d’asile.

Au nom de la lutte contre les demandes d’asile infondées, les contrôles aux frontières rendent difficiles les demandes légitimes d’asile. Une personne peut demander l’asile auprès du consulat français dans son pays d’origine, à l’entrée du territoire français ou une fois qu’elle a été admise à pénétrer sur le territoire français auprès de la préfecture.

Les multiples modifications de la réglementation et de la législation rendent parfois difficile la mise en œuvre de ce droit et la demande d’asile est parfois assimilée à une source d’immigration irrégulière. En 1991, sont créés les visas (consulaires) de transit aéroportuaire, nécessaires pour les ressortissants d’une quinzaine de pays considérés comme sources de demandeurs d’asile quand ils changent d’avion sans même sortir de la zone internationale. En 1992, sont instituées les zones d’attente pour les étrangers non autorisés à pénétrer sur le territoire.

La loi du 24 août 1993 renforce encore les contrôles aux frontières, en instaurant, en ce qui concerne l’asile, les procédures prioritaires pour les demandes manifestement infondées. Elle est aussi à l’origine de la pénalisation du refus d’embarquement (tentative de soustraction volontaire à l’exécution d’une décision de refus d’entrée sur le territoire).

Les évolutions des délais de dépôt des demandes ou de recours en cas de rejet d’une demande pénalisent aussi les demandeurs d’asile. Après la condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) dans l’affaire Gebremedhin contre France, les demandeurs d’asile à la frontière (après rejet d’une demande d’asile) disposent d’un recours suspensif spécifique devant le tribunal administratif qui doit être introduit dans les quarante-huit heures.

La notion de pays d’origine sûr a été introduite dans la loi du 11 décembre 2003 (par anticipation de directives européennes). Elle tend à présumer du caractère infondé de certaines demandes d’asile formulées par des ressortissants originaires de pays où il n’y aurait pas de risques sérieux de persécutions.

Selon la CNCDH, cette notion contrevient aux dispositions de la Convention de Genève en matière de non discrimination des demandeurs d’asile selon le pays d’origine et ne peut que politiser la mise en œuvre du droit d’asile dans les relations internationales du pays.

La liste des pays d'origine sûrs est fixée par le conseil d’administration de l’OFPRA et régulièrement mise à jour.

Refonte de la politique d’asile

En 2013, le système d’asile apparaît à bout de souffle : les conditions d’accueil des demandeurs d’asile sont mauvaises, l’allongement des délais de traitement des demandes d’asile porte préjudice aux demandeurs et contribue, dans le même temps, à la saturation des capacités d’hébergement. Le gouvernement demande à deux parlementaires, Valérie Létard et Jean-Louis Touraine, d’organiser une concertation avec tous les acteurs du droit d’asile.

À l’issue de cette concertation, le gouvernement présente une réforme de l’asile en France. La loi relative à la réforme du droit d'asile est promulguée le 29 juillet 2015. Celle-ci vise, d’une part, à améliorer la protection des personnes en besoin d’une protection internationale et, d’autre part, à permettre d’écarter plus facilement la demande d’asile infondée et de mettre fin au détournement de la procédure d’asile à des fins migratoires. Une nouvelle fois, la CNCDH regrette, dans son avis du 20 novembre 2014, l’utilisation d’une terminologie entretenant la confusion entre les questions d’asile et d’immigration.

La loi introduit de nouveaux droits pour les demandeurs d’asile :

  • faculté d’être assisté par un avocat ou un représentant d’association à l’entretien conduit par l’OFPRA ;
  • recours suspensif devant la CNDA.

Le délai de traitement d’une demande d’asile doit être ramené à une moyenne de neuf mois.

La loi crée un hébergement directif des demandeurs d’asile sur l’ensemble du territoire pour éviter des concentrations territoriales.

La loi s’inscrit dans le cadre européen puisqu'elle transpose des directives adoptées en 2013 dans le "Paquet asile". Depuis le Traité de Lisbonne, l’Union européenne doit développer "une politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d’un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non refoulement".

Le "régime d’asile européen commun"(RAEC) fixe des normes et des procédures communes aux États membres. Parmi les textes qui composent le RAEC, figure le règlement de Dublin. En vertu de ce règlement, une demande d’asile ne peut être examinée que par un seul pays européen. Le pays responsable de la demande d’asile est déterminé en fonction de plusieurs critères : lieu de résidence du demandeur d’asile, État ayant délivré un permis de séjour ou un visa, État d’arrivée après un franchissement irrégulier de sa frontière. Si aucun État ne peut être désigné comme responsable d’une demande d’asile sur la base de ces critères, c’est le premier pays où le demandeur a présenté une demande qui doit l’examiner.

Face à l’afflux de migrants qui fuient les conflits notamment de Syrie et d’Irak, la Commission européenne a admis que les modalités du droit d’asile dans l’UE étaient devenues inadaptées. Mais la mise en œuvre de quotas d’accueil par pays de réfugiés proposée par Bruxelles en 2015 n'a pas abouti. 

La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie modifie les délais pour le dépôt et le traitement des demandes d’asile. L’étranger ne dispose plus que de 90 jours (60 jours en Guyane), au lieu des 120 jours fixés par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile, pour déposer sa demande d’asile une fois arrivé en France. Passé ce délai, la situation du demandeur est examinée en procédure accélérée, une procédure dérogatoire dont les délais sont plus serrés.