L'évolution des pouvoirs du président de la République depuis 1958

La Constitution de 1958 et l'élection au suffrage universel direct ont considérablement renforcé le rôle du président de la République au sein de l'exécutif. Quels sont ses pouvoirs et comment ont-ils évolué sous la Ve République ?

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Des pouvoirs encadrés par la Constitution

Les pouvoirs du président de la République sont définis par la Constitution du 4 octobre 1958. Ce texte fondateur de la Ve République a considérablement renforcé les pouvoirs du chef de l'État par rapport aux Républiques précédentes, plus favorables au Parlement. Sous la IIIe et la IVe République, le Président avait surtout une fonction honorifique. Il figurait, non pas au titre II, mais au titre V de la Constitution du 27 octobre 1946

La Constitution de 1958 a connu plusieurs évolutions qui ont conforté la prééminence du chef de l’État. C'est notamment le cas de l'instauration de l'élection au suffrage universel direct, adoptée par référendum le 28 octobre 1962. Si cette réforme ne modifie pas les pouvoirs du Président, elle lui donne une forte légitimité puisqu'il devient le représentant direct de la Nation. 

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié de nombreux articles de la Constitution pour rééquilibrer les institutions et mieux encadrer les pouvoirs du président de la République.

Car si le Président est au centre du pouvoir, il n’a pas tous les pouvoirs.
Selon le principe de la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, il ne peut pas faire et défaire les lois sans l’accord du gouvernement et du Parlement.

On distingue deux catégories de pouvoirs présidentiels : les pouvoirs partagés dont l’exercice nécessite la signature (contreseing) du Premier ministre ou des ministres et les pouvoirs propres, que le Président peut exercer seul (sans contreseing).

Quels sont les pouvoirs propres du Président ?

Ces pouvoirs propres sont énumérés à l'article 19 de la Constitution
Le président de la République : 

  • nomme le Premier ministre et peut mettre fin à ses fonctions en cas de démission du gouvernement (art. 8) ;
  • peut soumettre un projet de loi au référendum sur proposition du gouvernement ou sur proposition conjointe de l'Assemblée nationale et du Sénat (art. 11) ; 
  • peut dissoudre l'Assemblée nationale (art. 12) ; 
  • nomme trois des membres du Conseil constitutionnel dont le président du Conseil (art. 56) ; 
  • peut saisir le Conseil constitutionnel d’un engagement international (art. 54) ou d’une loi (art. 61) ;
  • communique avec le Parlement à travers des messages lus par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, le président de la République peut prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès. Son discours peut donner lieu à un débat, hors sa présence, qui ne fait l'objet d'aucun vote (art. 18).

Les pouvoirs exceptionnels 

Parmi ses pouvoirs propres, le Président dispose de "pouvoirs exceptionnels". L’article 16 de la Constitution lui permet d'exercer les pleins pouvoirs en cas de "menace grave et immédiate" sur "les institutions de la République, l’indépendance de la nation ou l’intégrité de son territoire". Il faut aussi que le "fonctionnement régulier des pouvoirs publics soit interrompu". Nourris par le souvenir de la défaite de juin 1940, ces pouvoirs doivent être une réponse temporaire destinée à sauvegarder la démocratie et à rétablir le fonctionnement des pouvoirs publics dans les meilleurs délais. 

Avant de recourir à l’article 16, le Président doit consulter le Premier ministre, les présidents des assemblées ainsi que le Conseil constitutionnel, puis en informer la Nation par message. Le Parlement peut se réunir en Haute Cour s’il juge que le Président outrepasse ses droits et le destituer pour manquement à ses devoirs (art. 68). L'Assemblée nationale ne peut être dissoute et le Conseil constitutionnel doit être consulté sur chacune des mesures prises par le Président dans ce cadre. 

L'article 16 a souvent été critiqué en raison de l’insuffisance des contrôles en cas de mise en œuvre de ces pouvoirs. La réforme de 2008 a limité l'usage de cet article. Après 30 jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par les présidents des assemblées, 60 députés ou 60 sénateurs, afin d’examiner si les conditions du recours à l'article 16 sont toujours réunies. Après 60 jours, le Conseil procède à cet examen sans avoir besoin d’être saisi.

L'article 16 n’a été appliqué qu’une fois, en 1961, par le général De Gaulle lors de la tentative de putsch militaire à Alger.

Quels sont les pouvoirs partagés du Président ?

Le pouvoir de nomination

Sur proposition du Premier ministre, le président de la République nomme les ministres et peut mettre fin à leurs fonctions (art. 8). C’est le Président qui valide le décret de nomination ou de destitution. 

Le chef de l'État préside le Conseil des ministres (art. 9) au sein duquel il nomme les hauts-fonctionnaires aux emplois civils et militaires de l'Etat comme les préfets, les conseillers d'État, les ambassadeurs (art. 13).

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, certaines nominations qui ont une importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation sont examinées par des commissions permanentes compétentes à l'Assemblée nationale et au Sénat. Leurs membres peuvent, à une majorité des trois cinquièmes, s’opposer au choix présidentiel. Une loi organique établit une liste de ces emplois ou fonctions (dirigeants de grands établissements publics ou de grandes entreprises publiques).

Le pouvoir réglementaire

Le président de la République signe les ordonnances et les décrets (art. 13).
Il partage ce pouvoir réglementaire avec le Premier ministre. Sous la IIIe République, ce pouvoir était entièrement détenu par le président de la République. Sous la IVe, il était réservé au président du Conseil des ministres, cette fonction étant occupée par le chef de gouvernement.

Avant la Ve République, le pouvoir réglementaire était essentiellement un pouvoir d’application des lois. Depuis la Constitution de 1958, il existe un pouvoir réglementaire autonome qui permet au chef de l'État et au gouvernement d'édicter des règlements dans des domaines où la loi n’a pas sa place.

Le pouvoir de promulgation des lois

Le président de la République, par décret contresigné du Premier ministre, promulgue les lois qui ont été adoptées définitivement par le Parlement. Cette promulgation se fait dans les quinze jours qui suivent la transmission du texte au président de la République. Pendant ce délai, le Président peut demander une seconde délibération de la loi ou de certains de ses articles (art. 10). 
Cette demande ne peut être refusée par le Parlement, mais doit être contresignée par le Premier ministre.

Le pouvoir diplomatique et de défense nationale

Sous la Ve République, la diplomatie et la défense constituent les deux "domaines réservés" du chef de l’État, bien que la Constitution instaure une compétence partagée dans ces domaines. 

Le président de la République est le chef des armées (art. 15), garant de l'indépendance nationale et de l'intégrité du territoire (art. 5). Il préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale qui définissent les orientations en matière de programmation militaire, de dissuasion, de conduite des opérations extérieures, de lutte contre le terrorisme. Enfin, il décide seul de l’emploi de la force nucléaire.

Le gouvernement joue aussi un rôle dans le domaine de la défense puisqu'il détermine et conduit la politique de la nation (art. 20). Il dispose de l’administration et de la force armée et assume devant le Parlement la responsabilité de la politique qu'il mène. Le Premier ministre est responsable de la défense nationale (art. 21). Les interventions armées à l’étranger sont décidées par le Président. Mais, en période de cohabitation, le Premier ministre peut s’y opposer. 

La révision de la Constitution de 2008 a renforcé le rôle du Parlement dans le champ de la défense. Le gouvernement dispose de trois jours pour informer le Parlement d’une intervention extérieure. Au bout de quatre mois, ce dernier peut autoriser ou non sa prolongation. Par exemple, l’opération militaire Serval (janvier 2013-juillet 2014) au Mali a été prolongée par le vote du Parlement en avril 2013.

La diplomatie est le second domaine de compétences privilégié du président de la République. Le président est garant du respect des traités (art. 5). Il négocie et ratifie les traités internationaux (art. 52), rencontre les chefs d’État étrangers et assure la représentation de la France sur la scène internationale (Conseil européen, G20). Si le Premier ministre peut effectuer des voyages officiels, c’est toujours dans un cadre défini avec le chef de l’État. Il appartient aussi au Président d’accréditer les ambassadeurs français à l'étranger et, réciproquement, les ambassadeurs étrangers en France sont accrédités auprès de lui (art. 14).

Le pouvoir de convoquer le Parlement

Le président de la République peut convoquer le Parlement en session extraordinaire à la demande du gouvernement ou de la majorité des députés de l'Assemblée nationale pour délibérer sur un ordre du jour déterminé (art. 29).
Ces cessions extraordinaires sont ouvertes et closes par décret du président de la République (art. 30).

Le pouvoir judiciaire

Le président de la République dispose du droit de faire grâce pour alléger ou supprimer la peine d'un détenu (art. 17). Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, le Président ne peut exercer ce droit de grâce qu'à titre individuel. Les grâces collectives qui étaient autrefois utilisées pour désengorger les établissements pénitentiaires, par exemple à l’occasion du 14 juillet ou de l’élection d’un nouveau président, ne sont plus autorisées par la Constitution.

En tant que garant de l’indépendance de l'autorité judiciaire (art. 64), le chef de l'État assurait, selon la Constitution, la présidence du Conseil supérieur de la magistrature (CSM). La loi constitutionnelle du 22 juillet 2010 a supprimé cette attribution du président de la République. Le Conseil supérieur de la magistrature est désormais présidé soit par le premier président de la Cour de cassation pour la formation compétente à l’égard des magistrats du siège, soit par le procureur général près la Cour de cassation pour la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet (art. 65).

Des pouvoirs qui restent forts au sein de l’exécutif

La réforme constitutionnelle de 2008 a modifié de nombreux articles consacrés au président de la République mais elle ne modifie pas de façon substantielle ses prérogatives. Certes, il ne préside plus le Conseil supérieur de la magistrature (ce qui est une réelle perte de pouvoir), mais il reste au cœur du fonctionnement des institutions.

Dans un contexte politique où président de la République et Assemblée nationale appartiennent à une même majorité, le président concentre l’essentiel des pouvoirs d’un chef de l’exécutif en nommant le Premier ministre, en participant à la formation du gouvernement et en impulsant sa politique.

L’exécutif reste fort, malgré les nouveaux pouvoirs du Parlement (partage de l’ordre de jour avec le gouvernement, limitation de l'usage de l’article 49-3 qui permet l’adoption sans vote d'une loi, etc.). 

Plus que la réforme de 2008, c’est finalement l’institution du quinquennat en 2000 et l’inversion du calendrier électoral (désormais les élections législatives suivent immédiatement l’élection présidentielle) qui consacrent la prééminence du président de la République. En effet, cette double réforme diminue sensiblement l’éventualité d’une cohabitation, laquelle constitue le seul véritable risque d’affaiblissement du pouvoir présidentiel.