L'évaluation des politiques publiques : un instrument au service de la réforme de l'État

L’évaluation des politiques publique (EPP) est l’activité qui consiste, pour une institution publique, à mesurer les effets d’une politique menée afin d’éclairer la décision. Fruit d’un développement tardif en France, l’EPP est appelée à jouer un rôle croissant dans un contexte de rationalisation de l’action publique et de réforme de l'État.

Qu'est-ce que l'évaluation des politiques publiques ?

Comment définir l’EPP ?
L’évaluation des politiques publiques (EPP) "a pour objet de rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés" (décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évaluation des politiques publiques).

L’EPP consiste ainsi à émettre un jugement de valeur sur une intervention publique donnée, en questionnant notamment sa pertinence et son efficacité.

De façon plus restrictive, France Stratégie définit l’EPP comme "toute publication visant à éclairer un champ de politique publique ou la conduite d’une intervention publique et s’appuyant sur une expertise reconnue et sur des données ayant valeurs de preuves (statistiques, témoignages, etc.)". Ces travaux à portée évaluative peuvent prendre la forme d’articles académiques ou de presse, de rapports d’information parlementaires, d’enquêtes commandées à des instituts de sondage.

À quoi sert l’évaluation ?
L’EPP poursuit plusieurs objectifs :

  • accompagner la transformation de l’intervention publique ;
  • rationaliser les dépenses publiques ;
  • responsabiliser les décideurs publics ;
  • favoriser la participation citoyenne au contrôle et à la fabrique des politiques publiques.

L’évaluation doit fournir trois types d’information :

  • comment fonctionne la politique et quels sont ses effets ?
  • ses effets sont-ils à la hauteur des objectifs ?
  • peut-on faire mieux et comment ?

L’EPP vise donc à fournir aux pouvoirs publics des outils pour rendre leur action plus efficace. Selon les conclusions de l’évaluation, les décideurs pourront être amenés à modifier une politique, à y mettre fin ou au contraire à la généraliser. Une petite moitié des évaluations proposent également des recommandations visant à corriger la politique publique ou la façon de traiter le problème en fonction des enseignements fournis par l’évaluation. Ces recommandations sont généralement suivies, au moins partiellement, par les décideurs.

Qui réalise l’évaluation ?
Les évaluations sont réalisées par des institutions publiques indépendantes telles que la Cour des comptes, la Haute Autorité de santé ou encore le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur.

Celles-ci ont recours à des "chargés d’évaluation" issus d’horizons très divers (économistes, chercheurs en sciences sociales, statisticiens, consultants, etc.) qui réalisent les travaux d’enquête en collaboration avec les fonctionnaires chargés de la politique.

Quels sont les critères ?
Les principaux critères d’évaluation sont :

  • l’atteinte des objectifs (les effets constatés sont-ils conformes aux objectifs ?) ;
  • la pertinence (les objectifs sont-ils adaptés à la réalité sociale ?) ;
  • la cohérence (la mise en œuvre de la politique et les moyens sont-ils en adéquation avec les objectifs ?) ;
  • l’efficacité (les effets sont-ils à la hauteur des objectifs ?) ;
  • l’efficience (les effets sont-ils à la hauteur des coûts ?).

Quelle est la méthode adoptée ?
La méthode varie en fonction du type de politique à évaluer, des objectifs de l’évaluation etc. Cependant, toute évaluation comporte trois phases :

  • une phase de questionnement préliminaire (cadrage opérationnel) au cours de laquelle sont fixées les questions évaluatives auxquelles l’évaluation devra répondre ;
  • une phase de collecte et de traitement des données (diagnostic) ;
  • une phase de réflexion opérationnelle (scénarios) visant à faire des recommandations pour améliorer l’action publique.

les différentes phases d'une évaluation des politiques publiques telles que décrites dans le texte : phase de questionnement, phase de collecte, phase de réflexion opérationnelle

Quelles sont les techniques employées ?
Il n’y a pas de technique propre à l’évaluation. Toutefois, celle-ci mobilise un ensemble de techniques issues des sciences sociales (sociologie, économie, etc.), de la statistique et des sciences de gestion (finance, théorie des organisations, science de la décision etc.). Dans ce cadre, les approches qualitatives et quantitatives apparaissent comme complémentaires.

Néanmoins, l’EPP n’est pas seulement un mode de connaissance. Elle comporte une forte dimension opérationnelle qui suppose une orientation du processus global vers la prise de décision.
 

L'évaluation en France et dans le monde

Une pratique née aux États-Unis
Les premiers programmes d’évaluation ont vu le jour aux États-Unis au début du XXe siècle. Le General Accounting Office, équivalent des cours des comptes européennes, est créé en 1921. Cet organisme, qui dépend du Congrès, devient à partir de 1970 un acteur central de l’évaluation. À cette époque, l’évaluation est approchée de manière principalement quantitative. Aujourd'hui encore, le poids de l’évaluation dans l’action publique américaine est bien plus important qu’en Europe.

Les pays à la pointe en matière d’évaluation
Après la Seconde Guerre mondiale, la pratique de l’évaluation se répand aux autres pays anglo-saxons (États-Unis, Canada, Nouvelle-Zélande) et à l’Europe du nord. Ce sont ces pays qui sont aujourd'hui à la pointe en matière d’évaluation (nombre de programmes, budgets, influence sur la décision publique). Il faut ajouter à cela des organisations internationales, telles que la Banque mondiale ou la Commission européenne, qui ont beaucoup recours à l’évaluation.

En France, un développement tardif
Il faut attendre les années 1970 et 1980 pour voir s’imposer l’évaluation comme un outil de la modernisation de l’État. Dans les années 1980, l’évaluation est principalement confiée au Commissariat général du Plan. Puis l’impulsion vient du gouvernement de Michel Rocard à la fin des années 1980. Ce dernier voit dans l’évaluation un instrument indispensable pour améliorer l’efficacité de l’action publique dans un contexte de contrainte budgétaire.

Les acteurs de l’évaluation en France
La pratique de l’évaluation en France fait intervenir de nombreuses institutions publiques : Parlement, Cour des comptes, Institut national de la statistique et des études économiques, etc. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, il est inscrit dans l'article 24 de la Constitution que l'EPP est une mission du Parlement, au même titre que le vote de la loi et le contrôle du Gouvernement.

Dans la lignée du Commissariat général du Plan, le Commissariat général à la stratégie et à la prospective, plus connu sous le nom de France Stratégie, a été créé par le décret du 22 avril 2013. Au cœur de ses missions figure l’EPP.

Une étude de décembre 2018 publiée par France Stratégie montre qu’en France la place des administrations est importante dans l’évaluation des politiques publiques, comparée à celle d’autres pays où l’évaluation est davantage réalisée par les universités. L’étude explique cette situation par la spécificité du service statistique public français, qui à la fois produit des données et réalise des études. Le reste des évaluations est réalisé par des chercheurs, des comités mixtes ou lors de travaux parlementaires.

L'évaluation dans le débat public

Une pratique nécessaire à la rationalisation de l'action publique
L’évaluation répond au besoin croissant de rationaliser l’action publique, compte tenu des contraintes qui s’exercent sur elle :

  • la diversité de la demande sociale (pouvoir d’achat, sécurité, services publics etc.) et des objectifs politiques (économiques, sociaux, environnementaux) qui entrent parfois en conflit ;
  • une situation économique difficile pour de nombreux États ;
  • une crise de confiance entre le peuple et ses dirigeants, qui force ces derniers à rendre compte de leur action.

… mais difficile à définir
L’EPP est une pratique relativement récente, qui demeure entourée d’un certain flou. Il existe aujourd'hui un débat important sur son statut, ses objectifs et sa méthode. S’agit-il d’une connaissance objective ou d’une construction sociale ?

À cheval entre plusieurs disciplines, la théorie et la pratique, le monde universitaire et le monde politique, l’EPP déroute par sa nature composite. Les acteurs de l’évaluation (administrateurs, chercheurs, consultants etc.) n’ont en outre pas tous la même conception de son rôle.

L’évaluation est-elle efficace ?
Puisque l'EPP nécessite un financement, son utilité et son efficacité sont elles-mêmes évaluées. Pourtant, l’influence réelle de l’évaluation sur la décision publique est difficile à mesurer. En effet, il n’existe pas de mécanisme automatique liant évaluation et prise de décision, les choix politiques des décideurs entrant souvent en jeu.

Si ses effets à court-terme sont souvent limités, l’évaluation influence indirectement les décisions politiques à plus ou moins long terme en tant qu’elle enrichit l’état général de la réflexion sur les politiques publiques. D'une manière générale, l’influence de l’EPP est plus forte dans les pays anglo-saxons (États-Unis, Canada, Australie, etc.) et dans les organisations internationales (Banque mondiale, Union européenne, etc.), même si elle tend à s'accroître en France.

L’évaluation est-elle objective ?
Si l’EPP doit tendre à l’objectivité, ses résultats ne sont jamais neutres. Chaque étape du processus implique des choix qui pourront orienter (volontairement ou non) le résultat final :

  • le choix des politiques à évaluer et de la méthode à adopter dans la phase de questionnement préliminaire ;
  • le choix des données à utiliser dans la phase de collecte et de traitement des données ;
  • le choix des résultats à mettre en valeur dans la phase d’interprétation des résultats et de recommandations.

L’évaluation, une pratique à développer ?
Alors que les précédentes études de France Stratégie mettaient en évidence un certain retard de la France dans l’évaluation des politiques publiques, le rapport "Quelles évaluation des politiques publiques pour quelles utilisations ?" de juin 2022 souligne une nette amélioration. La France progresse en matière d’évaluation de l’impact des politiques publiques et l’écart jusqu’alors observé avec les pays anglo-saxons se réduit. Le rapport explique cette évolution par des "impulsions politiques plus vigoureuses", une "institutionnalisation de l’évaluation" et par un "renforcement des compétences et des standards évaluatifs" au sein des entités chargées d’évaluer les politiques publiques. 

Néanmoins, ces évaluations sont majoritairement citées au sein du domaine académique. Les décideurs publics, les administrations et les médias peinent encore à s’approprier cet outil. De plus, alors que les politiques publiques portant sur des thèmes relatifs à l’économie, au travail, au logement ou à l’énergie sont particulièrement concernés par l’évaluation, d’autres thèmes tels que la sécurité et la police, la famille, la culture, le tourisme ou l’environnement sont nettement moins investigués.

Pourtant, dans son étude annuelle 2020, le Conseil d’État considère que l’évaluation des politiques publiques peut jouer un rôle central, en apportant des analyses fiables et factuelles pour éclairer le débat public et la décision.

Quelle utilisation des évaluations avant et après le vote d’une loi ?

Sur l’échantillon de 262 lois utilisé par France Stratégie, 18 EPP sont citées en moyenne dans le débat précédant le vote de chaque texte. La période 2008-2020 témoigne d’une nette tendance à la hausse de ce chiffre : 8 EPP étaient citées en aval de chaque vote en 2008, contre 25 en 2020. Le record est attribué à la loi Pacte de 2019 qui a suscité plus d’une centaine de citations lors des débats précédant son adoption. Une fois votées, seules 40% des lois sont évaluées. Celles qui le sont font généralement l’objet de plusieurs évaluations, 2,7 en moyenne. Ces lois sont principalement évaluées par des administrations publiques (42%) et des chercheurs (23%).

Les obstacles à l’utilisation de l’EPP dans le débat public
Un certain nombre d’éléments sont susceptibles d’expliquer la relative absence de l’EPP au sein du débat public. Le rapport France Stratégie de juin 2022 distingue trois catégories d’obstacles à l’utilisation de l’EPP :

  • les obstacles dus aux utilisateurs (législateurs…) : manque de culture de l’évaluation, au sein du Parlement notamment, absence d’incitation à l’utilisation des évaluations ou crainte que l’utilisation des EPP ne desserve les intérêts, défaut d’impulsion politique ;
  • les obstacles dus aux caractéristiques propres aux EPP : accès restreint aux travaux, technicité, déconnexion entre les questions évaluatives et le débat public, contradictions entre les résultats, suspicions de partialité, déconnection entre les recommandations et leur opérabilité ;
  • les obstacles dus à l’existence même des EPP : manque de pertinence des évaluations, nombre trop faible de publications, décalage temporel entre l’évaluation et la décision politique.

Pour favoriser la diffusion des EPP au sein du débat public, France Stratégie préconise une recension des évaluations sous des formats davantage intelligibles ainsi qu’un accès facilité aux données pour les chercheurs, supposé engendrer une multiplication des évaluations.