L’organisation et le budget de la défense

La Constitution de la Ve République régit l’organisation des pouvoirs en matière de défense entre le président de la République, le Premier ministre et le ministre des armées. Deuxième budget de l’État, le ministère des armées emploie 270 000 personnels civils et militaires.

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La répartition des pouvoirs en matière de défense

Le “domaine réservé” du président de la République

Certains domaines de la politique nationale, tels la défense nationale et la politique étrangère, relèvent du président de la République. Cette compétence particulière, consacrée par l’usage, est le “domaine réservé” du chef de l’État.

La pratique de la Vᵉ République a conforté la position éminente du président de la République dans ces domaines, tout en nuançant le caractère solitaire de sa décision en cas, notamment, de cohabitation.

Les responsables institutionnels de la politique de défense

Le président de la République

La Constitution de 1958 confère au président de la République un rôle majeur en matière de défense nationale. Il est “le garant de l’indépendance nationale et de l’intégrité du territoire” (article 5) ; il est “le chef des armées” et “préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale” (article 15).

Le développement par la France d’une force de dissuasion nucléaire a renforcé cette tendance : il décide de l’emploi des forces et détient à cet effet la responsabilité et le pouvoir d’engager le cas échéant les forces nucléaires. La détermination des responsabilités concernant les forces nucléaires est fixée par le décret du 12 juin 1996.

Le Premier ministre

Le Premier ministre est “responsable de la défense nationale” au titre de l’article 21 de la Constitution. Il est, avec le gouvernement, responsable devant le Parlement de la conduite de la politique de la défense. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.

Le Premier ministre est assisté par le Secrétariat général pour la défense et la sécurité nationale (SGDSN) dans l’exercice de ses responsabilités en matière de défense et de sécurité nationale et a un rôle de coordination interministérielle. Il assure le secrétariat des conseils de défense et de sécurité nationale que préside le chef de l’État. Opérateur de sécurité, le SGDSN participe à la sécurité nationale à travers différents organismes qui lui sont rattachés, tels l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), le Centre des transmissions gouvernementales (CTG) ou encore le Groupement interministériel de contrôle (GIC).

Le ministre chargé de la défense

La ministre des armées est responsable de la préparation et de la mise en œuvre de la politique de défense. Elle a autorité sur les armées, les services de soutien, les organismes interarmées et les formations rattachées. Elle assume, avec le Premier ministre, la responsabilité du gouvernement en matière de défense devant le Parlement.

Le Parlement

Le Parlement est associé à la définition de la stratégie de sécurité nationale. Les principes fondamentaux de l’organisation générale de la défense nationale relèvent du domaine de la loi en vertu de l’article 34 de la Constitution.

La modification de la Constitution du 23 juillet 2008 a renforcé le rôle du Parlement, aussi bien en termes d’information et de proposition que de décision, et de contrôle dans tout le champ de la sécurité nationale.

La déclaration de guerre est autorisée par le Parlement. Les interventions extérieures des forces armées font l’objet d’une procédure d’information au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement (article 35 de la Constitution).

Le contrôle parlementaire s’exerce notamment à travers les rapports et les questions parlementaires, en particulier dans le cadre de l’examen des lois de finances.

Les acteurs de terrain

Le chef d’état-major des armées (CEMA)

Conseiller militaire du Gouvernement, le chef d’état-major des armées (CEMA) entretient des relations privilégiées avec le chef d’état-major particulier du président de la République et les chefs du cabinet militaire du Premier ministre et du ministre de la défense. À ce titre, le CEMA participe aux conseils de défense.

Placé sous l’autorité du président de la République et du gouvernement – sous réserve des dispositions particulières tenant à la dissuasion nucléaire –, le CEMA est responsable de l’emploi des forces et assure le commandement des opérations militaires.

Conseiller militaire du Gouvernement, il est en charge de la planification et de la conduite des opérations, de la mise en cohérence des organismes interarmées placés sous son autorité, de leur préparation et de leur mise en condition d’emploi.

Les chefs d’état-major commandent leurs armées respectives (terre, air, marine). Ils conseillent et assistent le CEMA au titre de l’expertise propre à leurs armées.

La Direction générale de l’armement (DGA)

Premier acteur européen de la recherche de défense, la Direction générale de l’armement (DGA) est le maître d’ouvrage des programmes d’armement (conception, acquisition et évaluation des systèmes d’armement).

Le budget de la défense nationale

Lors de la cérémonie des vœux présidentiels aux armées, à Toulouse-Francazal le 7 janvier 2019, le président Emmanuel Macron a déclaré : “dès mon arrivée et donc dès le premier budget que le gouvernement a eu à élaborer, j’ai voulu rompre, comme je m’y étais engagé, avec le cycle ancien de la diminution des moyens et de l’activité de nos armées”.

La loi de finances 2019 Mission Défense, “première marche” de la loi de programmation militaire 2019-2025

Le ministère en charge de la défense a vu ses crédits progresser de 1,7 milliard d’euros pour atteindre 35,90 milliards d’euros, soit 1,82% de la richesse nationale. Le budget va pour 32% aux investissements dans l’armement et pour 12% à la dissuasion nucléaire, poste en augmentation de 400 millions.

Le projet de loi de programmation militaire (LPM) confirme l’engagement du président de la République de porter le budget de la défense à 2% du produit intérieur brut (PIB) d’ici à 2025.

Les préconisations de la Mission Défense 2019

  • Un budget fondé sur des dépenses intégralement financées sur crédits budgétaires. Le budget 2019 prévoit des dépenses intégralement financées sur crédits budgétaires, à l’exclusion de toute hypothèse de recettes exceptionnelles. Les recettes issues de cessions perçues en 2019, qu’elles soient immobilières ou de matériels, viennent compléter la politique d’investissement du ministère notamment en matière d’infrastructures.
    Le surcoût du financement des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) est prévu pour être assumé par le seul ministère des armées. Dénoncée à la fois par la Cour des comptes et le Sénat, la pratique a longtemps consisté à couvrir les dépassements de l’enveloppe dédiée aux opérations extérieures (et intérieures, comme Sentinelle) par un financement interministériel dans le cadre d’une loi de finances rectificative adoptée en fin d’année.
  • Un budget “à hauteur d’homme”. Le budget met l’accent notamment sur la protection des combattants à un niveau individuel (casques de nouvelle génération, treillis ignifugés, gilets pare-balles) et sur un plan collectif (notamment pour les blindages et les systèmes de protection des sites contre la menace de drones).
  • Le renouvellement des capacités opérationnelles. Le PLF 2019 finance le remplacement des matériels les plus anciens et une modernisation accélérée des moyens matériels des armées, à hauteur de 19,5 milliards d’euros, en hausse de 1,3 milliard par rapport à 2018. Ces crédits sont destinés à améliorer les moyens de surveillance aérienne (Airbus A400M, Airbus A330 MRTT) et maritimes (frégates multi-missions - FREMM). En outre, il est prévu un lancement en réalisation des programmes CUGE de guerre électronique, FLOTLOG (flotte logistique) et du système d’arme MAST-F sur hélicoptère Tigre.