Fiscalité écologique : où en est la France ?

La fiscalité écologique (ou écofiscalité) vise à taxer les activités et produits polluants pour inciter à adopter des pratiques plus respectueuses de l’environnement. Mise en place à partir des années 90 en Europe, elle connaît un développement croissant ces dernières années en France.

Temps de lecture  8 minutes

Qu'est-ce que la fiscalité écologique ?

La fiscalité écologique (ou environnementale ou écofiscalité) s’inscrit dans la perspective d’une crise écologique globale liée à une surexploitation des ressources et à une empreinte environnementale sans cesse croissante.

Selon le code de l’énergie, qui intègre la loi sur la transition énergétique du 17 août 2015, la politique énergétique nationale a pour objectif premier de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40% entre 1990 et 2030 et de diviser par quatre ces émissions d'ici 2050. L'Accord de Paris de 2015 consacre quant à lui l’objectif de limiter la hausse des températures "en dessous de deux degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels" d’ici 2100.

La France s’est récemment fixée d’autres objectifs ambitieux avec la promulgation, le 8 novembre 2019, de la loi énergie-climat qui inscrit dans la loi "l'urgence écologique et climatique". Le texte prévoit d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050 et de diminuer de 40%, par rapport à 2012, la consommation d'énergie fossile d'ici 2030.

La fiscalité environnementale fait partie des principaux outils économiques visant à favoriser la transition écologique et à modifier les comportements des ménages et des entreprises. Elle consiste à intégrer dans les prix des biens et des services, les coûts des dommages causés à l'environnement (appelés "externalités négatives"). 
En augmentant le coût des biens et services polluants, elle permet de renforcer la compétitivité des produits recyclables et d'orienter les producteurs et consommateurs vers des activités et des filières plus respectueuses de l’environnement. Cette fiscalité comportementale est inspirée de la "taxe pigouvienne" introduite par l'économiste Arthur C. Pigou en 1920.

En France, le recours à la fiscalité environnementale est justifié par le principe du pollueur-payeur.

L'agence européenne des statistiques Eurostat définit la fiscalité environnementale comme étant l’ensemble des impôts, taxes et redevances "dont l’assiette est basée sur une nuisance environnementale". Les taxations écologiques peuvent concerner toutes actions générant des dommages environnementaux, comme le réchauffement climatique, les pollutions de toute sorte, la consommation de ressources rares ou la génération de déchets.

Ces dispositifs fiscaux peuvent être très variés. Il peut s'agir de :  

  • mesures dissuasives (taxations) comme les taxes sur les déchets ou sur les produits polluants ; 
  • mesures incitatives positives (dépenses fiscales) comme les subventions, exonérations, déductions et réductions d’impôts. Le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) est par exemple accordé en contrepartie de travaux de rénovation énergétique dans son habitation principale.

En France, le recours à la fiscalité environnementale est justifié par le principe du pollueur-payeur qui trouve son fondement dans la Charte de l’environnement : "toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement". Le code de l'environnement définit ce principe selon lequel les pollueurs participent au financement des mesures de prévention, de réduction et de lutte contre la pollution.

Une fiscalité émergente

Introduite en premier lieu dans les pays scandinaves et en Allemagne dans les années 1990, c’est une fiscalité émergente en Europe. 

Selon le ministère de la transition écologique et solidaire, les recettes fiscales environnementales de la France s’élèvent à 51 milliards d’euros en 2016, soit 2,2% du produit intérieur brut (PIB) et 5% des prélèvements obligatoires.

En adoptant une définition plus large qui intègre la taxe et la redevance d’enlèvement des ordures ménagères et le versement transport, la commission des finances de l’Assemblée nationale estime les recettes à 65,5 milliards d’euros en 2016. Cette fiscalité environnementale a progressé de 40% entre 2007 et 2016, avec une accélération à partir de 2012.

Principalement recouvrées par l’administration de la douane, une quarantaine de taxes ou redevances sont recensées et à peu près autant de types d’exonérations à visée environnementale. En 2016, la Cour des comptes évaluait à 94 le nombre de dépenses fiscales ayant un effet sur le développement durable, représentant un montant total de 11,87 milliards d'euros en 2015.

Cependant, la France est en retard en matière de fiscalité écologique par rapport aux autres pays européens. Selon Eurostat, le pays se classe 19e sur les 28 États membres de l’Union européenne avec des recettes fiscales environnementales en-dessous de la moyenne de l'UE (2,4% du PIB).
 


En théorie, il est préférable de taxer là où les nuisances ont été générées, pour renforcer la dimension incitative de la fiscalité environnementale. Par exemple, la taxation des processus de production polluants peut favoriser l’investissement dans des processus moins polluants. Par ailleurs, le coût de perception de l’impôt est plus faible lorsque la taxation est mise en œuvre en amont dans le processus de production.

Pour autant, selon le Commissariat général au développement durable (CGDD), la fiscalité environnementale en France porte majoritairement sur la consommation. Un éventail de taxes vertes couvre principalement :

  • les énergies fossiles (essence, fioul, gazole...) : la plus importante est la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) ;
  • l’électricité : la deuxième taxe la plus importante est la contribution au service public de l’électricité (CSPE) qui est appliquée sur les factures d'électricité des consommateurs ; 
  • le gaz naturel : la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) est collectée par les fournisseurs de gaz naturel auprès de leurs clients, entreprises et particuliers.

Ces taxes sont aux trois quarts assises sur les consommations énergétiques (82%), tandis que les transports (hors carburants) sont très peu taxés en France (12%), de même que les pollutions générées (5%) et les ressources (1%).
 

Les ménages sont les premiers contributeurs financiers de la transition énergétique, à hauteur de 16 milliards d’euros en 2017. Une étude du I'Institut de l'économie pour le climat, un institut fondé par la Caisse des dépôts et l'Agence française de développement, montre que les ménages sont les premiers porteurs de projets concernant les bâtiments et les transports. Ils réalisent 40% des investissements dans la construction de logements bas carbone, la rénovation énergétique de l’habitat et l’achat de véhicules.

L'utilisation des recettes générées par la fiscalité écologique

L’objectif premier d’une taxe écologique est de décourager les comportements néfastes pour l'environnement. Mais ses recettes ne sont pas forcément affectées à des mesures environnementales.

On distingue quatre types d'utilisation des recettes : 

  • la réduction du déficit public afin de consolider le budget de l’État ;
  • la redistribution des recettes aux entreprises ou aux ménages, notamment les plus modestes, afin de faciliter l’acceptation des taxes ;
  • la réduction d’autres impôts, comme les taxes pesant sur le travail ou sur le capital afin de relancer l’activité économique, tout en favorisant la protection de l'environnement (logique de "double-dividende", selon l’expression de l'économiste britannique David Pearce) ; 
  • l'affectation des recettes à des politiques publiques environnementales. C'est le cas, par exemple, des redevances perçues par les agences de l’eau, qui sont affectées aux politiques de gestion des ressources en eau et à l’amélioration de leur état écologique et sanitaire.

En France, une part importante des taxes environnementales n’est pas orientée vers la transition énergétique selon un rapport du Commissariat général au développement durable.

C'est le cas notamment de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Avec un rendement de 28,5 milliards d’euros en 2016, la TICPE constitue par exemple la cinquième recette budgétaire pour les administrations publiques, après la TVA, l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et la taxe foncière.

Une partie des recettes alimente également le compte d’affectation spéciale transition énergétique qui contribue au financement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables (production d'électricité verte, injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel). 

Selon un rapport spécial du Sénat sur la transition écologique du projet de loi de finances 2018, sur les 3,9 milliards d'euros de recettes supplémentaires en 2018, 184 millions d’euros de TICPE sont alloués au compte d’affectation pour la transition énergétique.

De même, la part des recettes de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), reversée à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) pour mettre en oeuvre des politiques publiques environnementales ne représente qu’un tiers du total, le reste abondant le budget de l’État.