Fiscalité écologique : quelle efficacité ?

La fiscalité écologique est guidée par des objectifs environnementaux. Pour autant, le système fiscal français prévoit de nombreuses exonérations qui ne vont pas dans le sens de la transition écologique. Ces taxes vertes sont-elles réellement efficaces et incitatives ?

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La fiscalité environnementale a fait preuve de son efficacité, en permettant de réduire la consommation de certaines énergies fossiles en France et en Europe. Le ministère de la transition écologique et solidaire estime qu’une hausse de 10% du coût des énergies fossiles permet de réduire de 6% leur consommation à long terme.

Cependant, la dimension incitative est fortement amoindrie en France par les nombreux régimes dérogatoires et la faiblesse de la plupart des taux de taxation.

Des objectifs de transition écologique et de rendement difficiles à concilier

Les taxes environnementales n'ont pas pour objectif le rendement fiscal. La fiscalité écologique est une fiscalité temporaire qui s’attache à réduire ses recettes, puisque celles-ci sont constituées de dommages environnementaux.

Pourtant, la fiscalité environnementale française reflète plus une logique de rendement fiscal que d’incitations écologiques, selon un rapport du comité pour la fiscalité écologique.

Les taxes environnementales portent essentiellement sur l'énergie. Ces taxes sont soumises aux fortes fluctuations conjoncturelles des cours énergétiques, ce qui peut amoindrir leur efficacité. Selon un rapport du Commissariat général au développement durable, l'introduction d'une composante carbone dans la fiscalité énergétique en 2014 "n'a pas permis d'augmenter le prix des énergies carbonées, en raison de la baisse concomitante et très significative du coût de l'énergie".

Dans un rapport spécial sur la transition écologique du projet de loi de finances 2018, le Sénat estime que la hausse de la taxe carbone a été "avant tout mise en œuvre dans une logique de rendement budgétaire, au profit du budget général de l’État" pour financer en partie le coût du crédit d’impôt pour la compétitivité emploi (CICE).

D'un autre côté, les taxes à visée explicitement écologique, permettant de lutter contre les pollutions de l’air, de l’eau, ou visant à limiter la production de déchets, ont des taux très peu élevés en France. Or, une taxe trop faible n'a pas un effet suffisamment dissuasif pour orienter les contribuables vers des pratiques plus respectueuses de l’environnement. Elle s’assimile dès lors à une taxe de rendement, car elle ne remplit pas son objectif environnemental

À l'inverse, une taxe trop élevée peut conduire à des risques économiques importants pour la compétitivité des entreprises et le pouvoir d'achat des Français, en particulier les plus modestes.

La fiscalité noire : un frein à la transition écologique

En 2013, l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) dénonce la persistance d’une importante "fiscalité noire", qui subventionne la consommation et la production d'énergies fossiles et non renouvelables. Ces subventions représentent 40 à 70 milliards d’euros par an au sein de l’OCDE, dont les deux tiers pour le pétrole. Les carburants et les combustibles utilisés dans l’agriculture et la pêche sont par exemple très largement exonérés d’impôt dans tous les pays de l’OCDE. 

Dans le cas français, une trentaine d’exonérations ont été recensées. Il s’agit par exemple de taux réduits sur les taxes pour les carburants utilisés par les taxis, certains bateaux ou des produits agricoles, de l’exonération de taxes pour les producteurs de gaz naturel et les entreprises de raffinage ou encore de l’aide aux stations services dans les zones isolées. Au total, selon un rapport publié en 2019 par le Conseil des prélèvements obligatoiresles dépenses fiscales défavorables à l’environnement sont deux fois plus coûteuses pour le budget de l’État que celles favorables à l’environnement (7,5 milliards contre 3,1 milliards d'euros en 2017).

Pour mettre en place une fiscalité verte,
il est nécessaire de supprimer progressivement la fiscalité noire.

D'après un rapport de la Cour des comptes de 2013, la taxation continue à préserver des intérêts sectoriels (transports, agriculture, pêche...) qui ne vont pas dans le sens de la transition écologique. Par exemple, le charbon reste la ressource la moins taxée, alors qu’il s’agit du combustible le plus émetteur de CO2. De même, le kérosène n’est pas taxé pour les vols intérieurs alors que l'avion est le mode de transport le plus polluant par passager ou par tonne transportée. Enfin, le gazole constitue un carburant très polluant et facteur de mortalité en raison des particules fines mais est demeuré pendant longtemps largement sous-taxé par rapport à l’essence.

Les sources de pollution demeurent insuffisamment ou pas taxées. Les taux de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur la pollution atmosphérique d’origine industrielle restent faibles au regard des coûts sanitaires induits par ces émissions.

Le Conseil des prélèvements obligatoires recommande de faire payer les secteurs les plus polluants proportionnellement à leurs émissions et de mettre fin aux exonérations fiscales. Le Conseil ajoute qu'il faudrait instaurer une taxe, en France et au niveau européen, pour mettre à contribution le transport maritime et surtout le secteur aérien en taxant le kérosène des avions.

Les conditions sociales et économiques de la réussite de la fiscalité verte

La fiscalité écologique peut causer des problèmes de compétitivité, de redistribution et de précarité. Elle doit être rendue visible, acceptable et compréhensible auprès des ménages et des entreprises, ce qui suppose une cohérence d’ensemble, des mécanismes de redistribution et des efforts d’information et de pédagogie. La réussite de la transition écologique, qui doit être mise en œuvre de façon rapide mais progressive, repose sur plusieurs facteurs économiques et sociaux.

Qui paye la taxe carbone ? 60% les ménages et 40% les entreprises. Pour les inciter à réduire leur consommation d’énergie et à utiliser les énergies renouvelables. Mais la taxe peut avoir des effets négatifs : baisse de la compétitivité internationale des entreprises, baisse du pouvoir d’achat des ménages

La nécessité d'une acceptabilité sociale

Une première condition de réussite de la fiscalité verte est de maîtriser ses impacts sociaux.

Les taxes vertes sont souvent considérées comme socialement injustes car elles frappent plus fortement les ménages modestes. En proportion du revenu, le poids des dépenses énergétiques est bien plus élevé pour les ménages pauvres. Dès lors, une taxe sur le dioxyde de carbone (CO2) devra être couplée à des mesures correctrices, si possible sans multiplier les exonérations qui risqueraient d'affaiblir la portée du dispositif. Par exemple, la généralisation du chèque-énergie en janvier 2018 vise à accompagner la hausse de la fiscalité sur les carburants. Ciblant les ménages en situation de précarité énergétique (moins de 10 700 euros par an pour une personne seule), ce chèque permet de réduire le montant des factures d’énergie (électricité, gaz, fioul, bois…) ou de financer des travaux énergétiques. 

La politique de la fiscalité environnementale est mieux acceptée quand elle est considérée comme respectant la justice sociale. Les mouvements de contestation contre la taxe carbone à l'automne 2018 dénonçaient, par exemple, la faible taxation des carburants fossiles dans certains secteurs comme le transport aérien ou maritime, des modes de transport plutôt utilisés par des catégories sociales aux revenus aisés.

Un rapport du Comité pour l'économie verte, remis au gouvernement le 27 septembre 2018, estime que "la transition fiscale écologique ne pourra être réalisée que si elle est en même temps solidaire, en intégrant l'exigence de justice sociale".

Un risque pour la compétitivité

Par ailleurs, la réussite des politiques environnementales repose sur l’articulation de la fiscalité verte avec les objectifs économiques d’un État.

Outre un risque inflationniste, la fiscalité écologique peut rogner la compétitivité internationale des entreprises consommatrices d’énergie et émettant beaucoup de CO2. Si le produit de la taxe est redistribué, la compétitivité des entreprises émettant peu de CO2 peut, en revanche, être améliorée.

Pour élaborer un compromis, des mesures douanières, telles que des "taxes d’ajustement aux frontières", peuvent permettre de protéger les activités nationales. L’Allemagne applique par exemple des réductions d’écotaxes dans les secteurs industriels et agricoles, jugées conformes aux règles de concurrence par la Commission européenne.

À terme, les investissements doivent permettre de réaliser des économies d’échelle et de rendre le secteur de l’énergie renouvelable aussi compétitif et créateur d’emplois que les secteurs énergétiques traditionnels.

L’efficacité de la fiscalité environnementale dépend du fonctionnement des marchés et des comportements individuels et collectifs. Par exemple, une écotaxe favorisant le solaire perd une partie de son intérêt si le marché du solaire n’est pas prêt à répondre à la demande dans un délai suffisant.