Les états d'urgence : des régimes d'exception controversés

Définitions

L’état d’urgence est une mesure exceptionnelle prévue par la loi du 3 avril 1955. Il peut être décidé par le conseil des ministres en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou en cas de calamité publique (c'est-à-dire de catastrophe naturelle d’ampleur exceptionnelle). Par vocation, l’état d’urgence permet de renforcer les pouvoirs des autorités civiles et de restreindre des libertés publiques ou individuelles.

L’état d’urgence sanitaire est un régime juridique d’exception créé en 2020 qui peut être décidé en cas de catastrophe sanitaire. Il a été introduit dans le code de la santé publique par la loi du 23 mars 2020 pour faire face à l’épidémie de Covid-19. Dans le cadre de l’état d'urgence sanitaire, le Premier ministre peut prendre par décret des mesures listées par la loi (ordonner un confinement à domicile ou des réquisitions, interdire les rassemblements...). Il peut aussi prendre des mesures temporaires de contrôle des prix de certains produits, permettre aux patients de disposer de médicaments et décider toute limite réglementaire à la liberté d’entreprendre. Le ministre chargé de la santé a la possibilité de fixer par arrêté les autres mesures générales et des mesures individuelles. Les préfets peuvent être habilités à prendre localement des mesures d'application.

Cadre légal et contexte de création particulier

Le régime juridique de l’état d’urgence prévu par la loi française est institué dans un contexte historique et politique instable. La loi adoptée en 1955 a été élaborée en réaction aux attentats perpétrés en Algérie par le Front de libération nationale (FLN) et aux affrontements entre des militants indépendantistes et l'armée française dans les départements français d’Algérie.

Le gouvernement dirigé par Edgar Faure justifie le recours à un régime d’exception par l’ampleur des "événements d’Algérie" qui ont suivi la Toussaint rouge (1er novembre 1954). Dans la Constitution telle qu’elle s’applique en 1954, l’état de siège aurait été le plus adapté. Formalisé pour la première fois dans la loi du 9 août 1849, ce régime d’exception autorise notamment le transfert de pouvoirs de police à l’autorité militaire, la création de juridictions militaires et l’extension des pouvoirs de police. Il ne peut être déclaré qu’en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère, d’une guerre civile ou à la suite d’une invasion.

Toutefois, le déclenchement de l’état de siège pose un problème politique lié à la nature des "événements". Le gouvernement qualifie les attentats du FLN et les violences associées de troubles graves à l’ordre public, d’insurrection et de terrorisme. En revanche, les militants du FLN se perçoivent comme des combattants engagés dans une guerre d’indépendance contre la France. Déclarer l’état de siège pourrait donner du crédit aux revendications indépendantistes algériennes puisqu’il n’est théoriquement utilisé qu’en cas d’affrontements avec une puissance étrangère.

La loi du 3 avril 1955 est adoptée dans un contexte de violence insurrectionnelle et par choix politique de ne pas recourir à l’état de siège. Une fois qu'elle est promulguée, l'état d'urgence s’applique dans les territoires français d’Algérie. Grâce à son utilisation, la France n’est pas officiellement en guerre, les membres du FLN n’ont pas le statut de combattants, et les personnes arrêtées ne peuvent prétendre aux mêmes droits que les prisonniers de guerre.

Par la suite, le cadre législatif du recours au régime d’exception a été modifié à plusieurs reprises. Entre 1955 et 2015, c’est l’ordonnance du 15 avril 1960 qui apporte les modifications les plus significatives. Elle transfère le pouvoir de déclarer l’état d’urgence du Parlement au président de la République et prévoit qu’au-delà de 12 jours, sa prorogation ne peut être autorisée que par une loi précisant sa durée définitive.

À la suite des attentats du 13 novembre 2015, le cadre juridique de l’état d’urgence est modifié à plusieurs reprises afin de faciliter la mise en œuvre de mesures d’urgence dans la lutte contre le terrorisme. La loi du 20 novembre 2015 relative à l'état d'urgence modifie plusieurs dispositions de la loi de 1955 :

• elle prévoit l’information du Parlement ;
• elle revoit les règles de l’assignation à résidence. Celle-ci peut être prononcée pour “toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics” ;
• elle autorise la dissolution, en conseil des ministres, d’associations ou groupements de fait qui participent, facilitent ou incitent à des actes portant gravement atteinte à l’ordre public. Les mesures prises perdurent à l’issue de l’état d’urgence ;
• elle permet aux autorités administratives d’ordonner la remise des armes et des munitions détenues ou acquises légalement par leurs propriétaires ;
• elle permet au ministre de l’intérieur et aux préfets d’ordonner des perquisitions en tout lieu, de jour comme de nuit, sauf dans un lieu affecté à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes, lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement représente une menace pour la sécurité et l’ordre publics ;
• elle autorise le ministre de l’intérieur à prendre toute mesure pour bloquer des sites internet faisant l’apologie du terrorisme ou incitant à des actes terroristes ;
• elle supprime le contrôle de la presse, de la radio, des projections cinématographiques ou des représentations théâtrales prévu par la loi de 1955.

La loi du 20 novembre 2015, adoptée une semaine après la vague d’attentats la plus meurtrière de l’histoire française contemporaine, renforce les prérogatives de l’exécutif durant l’état d’urgence. Ici encore, les mesures ont été adoptées en réaction à une menace spécifique. À l’inverse, la législation sur l’état de siège élaborée en 1849 l'a été par anticipation et hors d’une situation de crise, donc de l’influence d’un contexte particulier.

La loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 crée un nouveau régime d'exception et instaure un état d’urgence sanitaire. Il s’agit de donner un socle légal aux mesures prises par le gouvernement au printemps 2020 afin de lutter contre la pandémie. Initialement, ce dispositif introduit dans le code de la santé publique et ses dispositions n’ont pas vocation à être pérennes. 

À la suite d'émeutes ayant notamment causé la mort d'un gendarme, deux décrets proclament l'état d'urgence sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie à partir du 15 mai 2024 : le décret du 15 mai 2024 portant application de la loi du 3 avril 1955 et le décret du même jour relatif à l'application de cette loi. De plus, en raison de "circonstances exceptionnelles", l'accès au réseau social TikTok est bloqué en Nouvelle-Calédonie. Saisi par des associations et des particuliers, le Conseil d'État ne suspend pas le blocage temporaire de TikTok (décision du 23 mai 2024).

Des contestations théoriques, politiques et citoyennes

Le recours à des régimes d’exception a une longue tradition dans l’histoire de la pensée en philosophie politique et juridique. Durant l'Antiquité, dès la République romaine, il est admis qu’il est parfois nécessaire de s’écarter du cadre juridique de droit commun dans l’intérêt de l’État, de sa population et de leur survie. Les prérogatives militaires et judiciaires de l’exécutif sont élargies en situation de troubles graves ou de péril imminent. Cette idée fait référence à des principes fondamentaux comme le droit d’un État à sa propre survie, l’impératif de protection qu’il a envers sa population ou encore la protection des droits et libertés des citoyens et des institutions qui les garantissent.

Par définition, l’état d’urgence s’applique lorsque l’ampleur du péril ou de la catastrophe naturelle est telle qu’elle appelle des réponses et des actions rapides. Dans ces circonstances, le gouvernement est habilité à prendre par ordonnance des mesures exceptionnelles jugées nécessaires à la gestion de la crise. C’est ce qu’illustre la loi du 20 novembre 2015, qui étend les pouvoirs du Premier ministre et modifie le régime des assignations à résidence et celui des perquisitions dans un contexte d’état d’urgence. Ces mesures exceptionnelles de lutte contre le terrorisme n’empêchent pas un contrôle a posteriori par les parlementaires, le Conseil constitutionnel ou l’ordre judiciaire.

Lorsqu’il est utilisé à tort ou pour une durée excessive, l’état d’urgence peut nuire aux libertés individuelles et au respect de l’État de droit. Celui-ci peut se définir comme un système institutionnel dans lequel la puissance publique est soumise au droit. Or, par définition, l’état d’urgence est un régime d’exception qui permet au gouvernement, légataire du pouvoir exécutif, d’élargir ses prérogatives et d’assouplir ses modes d’action. Ainsi, différentes dispositions de la loi de 1955 prévoient que le Premier ministre ou les préfets des régions soumises à l’état d’urgence puissent restreindre des droits ou des libertés si cela est jugé nécessaire à la gestion de crise et au maintien de l’ordre public.

Dans certains cas, ces restrictions peuvent aller à l’encontre de l’exercice de droits et libertés fondamentaux. Par exemple, l’interdiction de réunion, les couvre-feux ou la fermeture de lieux de réunion vont à l’encontre du droit à la liberté de réunion et d’association reconnu par la Déclaration universelle des droits de l’homme (art. 20). 

De même, les préfets peuvent ordonner des perquisitions administratives de domiciles alors qu’en temps normal, elles ne peuvent être effectuées qu’après autorisation d’un juge.

Quant au Parlement, il a la compétence exclusive pour restreindre des droits et des libertés par la loi. Aussi, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) appelle, dans une déclaration du 26 novembre 2020, à "limiter le recours à l’état d’urgence sanitaire aux seules situations dans lesquelles le Parlement ne peut se réunir".

Saisi sur la légalité du blocage de TikTok en Nouvelle-Calédonie en mai 2024, le Conseil d'État précise, dans sa décision du 1er avril 2025, que le Premier ministre peut interrompre provisoirement l'accès à un réseau social en cas de circonstances exceptionnelles si cette interruption est indispensable pour faire face à des événements d'une particulière gravité, qu'aucun moyen technique ne permet de prendre immédiatement des mesures moins attentatoires aux droits et libertés et qu'elle est décidée pour une durée limitée. Il juge que le blocage de TikTok en mai 2024 ne remplissait pas toutes ces conditions.

Maintien et levée de l’état d’urgence 

Le recours à l’état d’urgence est limité par le principe de nécessité. Son instauration exige un encadrement strict, en particulier quant au caractère exceptionnel des circonstances, à leur impact sur la vie de la Nation et à son maintien. Cela pose la question des critères utilisés pour évaluer la nécessité des mesures adoptées par le gouvernement. Il importe aussi de disposer d’indicateurs fiables pour permettre une levée de l’état d’urgence dans les délais les plus brefs. 

La CNCDH déplore, dans sa déclaration du 26 novembre 2020, que l’état d’urgence ait été appliqué pendant près de deux ans et demi au cours des cinq dernières années. Elle voit dans la prorogation répétée de l'état d’urgence "l'illustration du recours systématique à un régime d’exception quel que soit le nom qu’on lui donne". Or, comme le précise le Conseil d'État, "l’état d’urgence est un régime d’exception qui a vocation à rester temporaire" (conférence de clôture du cycle sur les états d'urgence, 16 juin 2021). Dans son étude annuelle 2021, le Conseil d’État propose une grille de lecture et d’emploi de ce régime d’exception ainsi que des propositions visant à améliorer l’action publique pour :

• mieux définir et circonscrire les états d’urgence (préparer cette éventualité en élaborant un cadre global destiné à renforcer l’efficacité de l’action des pouvoirs publics confrontés à des crises majeures tout en préservant les principes républicains) ;
• mieux organiser la puissance publique (les crises majeures donnent lieu à des modalités de pilotage très centralisées au sommet de l’État alors que les dispositifs de pilotage actuels reposent principalement sur des logiques ministérielles) ;
• adapter les contrôles aux enjeux spécifiques des états d’urgence (par des contrôles parlementaires et juridictionnels).

Des dispositions d’exception retranscrites dans le droit commun

La question se pose de la suppression ou de la pérennisation de certaines dispositions prises sous l’état d’urgence et de leur retranscription dans le droit commun.

Par exemple, la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme vise à doter l'État de nouveaux instruments de lutte contre le terrorisme afin de mettre un terme au régime dérogatoire de l’état d’urgence en vigueur depuis 2015. Dans les faits, elle intègre dans le droit commun des dispositions réservées jusqu'alors à l’état d’urgence :

• le préfet peut procéder à la fermeture administrative temporaire des lieux de culte pour apologie ou provocation au terrorisme ;
• le ministère de l’intérieur peut décider des mesures de surveillance envers "toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics" ;
• la loi modifie les dispositions relatives aux perquisitions administratives et aux assignations à résidence.

La pérennisation de mécanismes et dispositions d'urgence dans le droit commun interroge sur l'efficacité des pouvoirs publics tels qu'ils sont construits. Le recours à l'état d'urgence se borne en théorie à répondre aux situations d'exception, par principe périlleuses et limitées dans le temps. Par conséquent, son usage trop fréquent ou non clairement justifié remet en cause la capacité des pouvoirs publics à remplir leur mission première. Le recours à l'état d'urgence illustre, comme un reflet en négatif, l'efficacité des politiques de gestion de risques mises en œuvre par l'État.