Budget de la défense : les étapes pour le porter à 2% du PIB

Deuxième budget de l’État, la défense sera portée à 2% du PIB d'ici à 2025. Une loi de programmation militaire prévoit cette montée en puissance, qui passe par une modernisation des équipements. Chaque année, une loi de finances attribue des crédits aux missions de la défense comme autant d'étapes vers un modèle d'armée modernisé.

Les objectifs de la loi de programmation militaire

La loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025 s'inscrit dans l'Ambition 2030 pour construire un modèle d'armée "complet et équilibré" à la hauteur des enjeux stratégiques. Il a ainsi été décidé de porter l'effort national de défense à 2% du PIB à l'horizon 2025.

L'effort porte sur les équipements et leur modernisation, mais la LPM 2019-2025 se place aussi "à hauteur d'homme" :

  • conditions d'exercice adéquates (formation, entretien des matériels, équipements individuels, préparation opérationnelle) ;
  • amélioration du "quotidien du soldat" ;
  • adéquation des compétences et des effectifs à l'ambition opérationnelle ;
  • renforcement du lien armée-nation.

L’effort financier prévu entre 2019 et 2025 est de 295 milliards d’euros, dont 198 milliards d'euros programmés sur la période 2019-2023 (soit 39,6 milliards d'euros par an). Cela représente une augmentation de 23% par rapport à la période 2014-2018, soit en moyenne +7,4 milliards d'euros par an.

Sur la période 2019-2023, 172,8 milliards d’euros sont consacrés à l’équipement des forces, dont :

  • 25 milliards d’euros pour la dissuasion nucléaire (2019-2023) ;
  • 59 milliards d’euros pour les programmes à effet majeur (activités associées aux opérations d'armement structurantes pour l'outil de défense) ;
  • 35 milliards d’euros pour l’entretien programmé du matériel ;
  • 11 milliards d’euros pour les dépenses d’investissement des infrastructures de défense.

Entre 2019 et 2023, les dépenses annuelles de masse salariale sont de 12,7 milliards d’euros. Le ministère des armées emploie 269 055 personnels civils (23,5%) et militaires (76,5%) en 2020. Les effectifs en 2025 seront de 274 936 personnels civils et militaires (hors service industriel de l'aéronautique).

    Sur la période 2019-2025, les effectifs augmentent de 6 000 postes, dont :

    • 1 500 postes dans le domaine de la cyberdéfense et de l'action numérique afin de porter à 4 000 le nombre de "combattants cyber" ;
    • 1 500 postes dans le domaine du renseignement ;
    • 750 postes dans le domaine de la sécurité et de la protection ;
    • 400 postes pour accompagner les exportations.

      Les de lois de finances : des étapes vers un budget de la défense à 2% du PIB

        La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) décline le budget de l’État en grands ensembles de politiques publiques, les missions. Le ministère des armées est habituellement concerné par les missions "Défense" et "Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation". D’autres missions peuvent s'y ajouter selon les années. Les missions sont subdivisées en programmes, par exemple, pour la mission "Défense" :

        • environnement et prospective de la politique de défense ;
        • préparation et emploi des forces ;
        • soutien de la politique de la défense ;
        • équipement des forces.

        Chaque année, une loi de finances affecte des ressources aux différentes missions, en conformité avec la LPM. Depuis 2019, quatre lois de finances (et des lois de finances rectificatives) ont ainsi déterminé le budget du ministère des armées, dans le prolongement de la LPM 2019-2025.

        Loi de finances pour 2019 (budget défense de 35,9 milliards d'euros)

        Le budget pour la défense en 2019 (1,82% du PIB) met l’accent sur la protection des combattants à un niveau individuel (casques de nouvelle génération, treillis ignifugés, gilets pare-balles) et sur un plan collectif (blindages et systèmes de protection des sites contre la menace de drones).

        Une partie du budget est consacrée au renouvellement des capacités opérationnelles.

        Le surcoût du financement des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) est prévu pour être assumé par le seul ministère des armées. Une ouverture de crédits de 214 millions d'euros pour la mission "Défense" a été faite en loi de finances rectificative afin de couvrir les surcoûts non provisionnés des OPEX et MISSINT.

        Loi de finances pour 2020 (budget défense de 37,9 milliards d'euros)

        Les grandes lignes du budget défense 2020 (1,86% du PIB) consistent à :

        • régénérer et consolider le socle opérationnel ;
        • combler les capacités déficitaires ;
        • moderniser les matériels ;
        • adapter les capacités aux nouveaux espaces de conflictualité ;
        • privilégier la coopération.

        Loi de finances pour 2021 (budget défense de 39,2 milliards d'euros)

        Le budget de la défense croît de 4,5% par rapport à 2020.

        Afin de lutter contre la pandémie de Covid-19, le budget prévoit un point "Résilience Covid" consistant en un effort spécifique en faveur du service de santé des armées (+27%).

        La montée en puissance des équipements se poursuit (157 blindés Griffon, 20 Jaguar, une frégate multi-missions, trois avions MRTT Phénix).

        Loi de finances pour 2022 (budget défense de 41 milliards d'euros)

        Le budget des armées augmente en 2022 de 1,7 milliard d'euros par rapport à 2021 (+9 milliard d'euros par rapport à 2017). Les crédits dégagés permettent des investissements en matière de recrutement (près de 26 000, dont 376 nouveaux postes dans le domaine cyber), d'innovation, dans le cyberespace et le domaine spatial.

        Près de 36 milliards d'euros de commandes militaires soutiennent l'économie française.

        L'effort de modernisation se poursuit avec la livraison de :

        • 245 véhicules blindés ;
        • 8 hélicoptères ;
        • 1 frégate ;
        • 1 bâtiment ravitailleur de forces ;
        • 1 sous-marin type Suffren ;
        • 6 avions de transport et de ravitaillement ;
        • 5 satellites ;
        • 14 drones tactiques,

        et la rénovation de 17 avions. Près de 646 millions d'euros vont en soutien à la stratégie spatiale.

        Un budget de la défense suffisant ?

        Plusieurs voix se sont élevées dans le débat public, notamment chez les parlementaires, pour dénoncer un budget de la défense certes en hausse mais insuffisant. Un rapport de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat estime les surcoûts non prévus en LPM :

        • à 7,4 milliards d'euros (OPEX, dépenses différées de la crise Covid-19, cession de Rafale à la Grèce et à la Croatie…) ;
        • à 1,2 milliard d'euros  pour atteindre les objectifs de préparation des forces pour 2025.

        Selon le rapport sur le projet de loi de finances pour 2022 relatif à la défense fait par la commission des finances du Sénat, l'évolution des crédits est conforme pour 2022 à la trajectoire prévue par la LPM. Le budget depuis 2018 est en augmentation de 14,6%.

        Équipement des forces

        La commission souligne toutefois des remises en question majeures des objectifs capacitaires de la LPM.

        Par exemple, la LPM a un objectif de 129 Rafale pour l'armée de l'air et de l'espace mais, dans le même temps, 24 Rafale d'occasion ont été vendus. La cession à la Grèce de Rafale d'occasion va permettre de remplacer 12 avions par des Rafale neufs dotés d'équipements plus modernes et d'un potentiel d'heures de vol plus élevé. Cela entraîne toutefois un surcoût de 500 millions d'euros pour les armées, non pris en compte par la LPM. Cette commande à Dassault Aviation entraîne, selon l'état-major des armées, des rééquilibrages dont le détail n'a pas été transmis. Le remplacement des Rafale cédés à la Croatie n'est pas acté. Il entraînerait un surcoût total de près de 1 milliard d'euros.

        Un rapport du Sénat de novembre 2021 y voit l'émergence d'une nouvelle doctrine de l'exportation en cycle court, "avec l’idée que prélever sur nos propres forces, ou sur nos commandes, nous donne un avantage à l’export sur nos concurrents, en améliorant notre crédibilité et en réduisant les délais de livraison. Il convient de mieux anticiper pour ne pas pénaliser nos propres forces".

        L'annexe n° 12 du rapport de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2022 souligne que "la situation de nos armées reste extrêmement tendue. Face à la probable dégradation de la conjoncture budgétaire à moyen terme, le risque de rupture capacitaire et de décrochage vis-à-vis des États voisins ou éloignés est préoccupant".

        Les restes à payer de la mission "Défense" étaient attendus à hauteur de 82 milliards d'euros fin 2021, soit deux fois le montant des crédits prévus pour 2022. Leur augmentation est mécanique compte tenu de l'augmentation des engagements prévus par la LPM. Ils doivent faire l'objet d'un suivi particulier.

        Il apparaît, selon le rapport de l'Assemblée nationale, de moins en moins crédible de réaliser le modèle d'armée prévu dans la LPM. La situation géopolitique se tend dans de nombreuses régions du monde, et un contexte budgétaire extrêmement dégradé s'annonce.

        Outre l'exemple des Rafale, le rapport souligne que l'objectif, pour la marine nationale, de conserver 15 frégates de premier rang à l'horizon 2030 paraît un effort relativement modeste dans un contexte de réarmement naval généralisé. Le tonnage de la flotte turque aura progressé de 32% dans le même temps ; celui de la flotte chinoise de 138%.

        Le rapport de l'Assemblée nationale dénonce, d'une part, une rigidité des contrats en cours, qui engendre de faibles marges de manœuvre, et, d'autre part, un dialogue entre Parlement et gouvernement de plus en plus difficile (refus du gouvernement de réaliser avec le Parlement une réactualisation de la LPM, refus d'estimer les surcoûts avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, abus de la "diffusion restreinte" pour les réponses du gouvernement aux questions des parlementaires, etc.).

        Préparation et emploi des forces

        Un autre rapport du Sénat de novembre 2021 précise que les crédits dédiés à la préparation et l'emploi des forces progressent de 4,47% pour 2022. Mais cela répond-il aux enjeux ?

        La situation de l'activité opérationnelle, évaluée selon des normes partagées par les armées occidentales, est "préoccupante" pour 2022. Elle reste inférieure de 10% aux objectifs fixés :

        • l'armée de terre a un taux d'entraînement de 64% de la norme LPM ;
        • 2/3 des indicateurs d'activité de l'armée de l'air et de l'espace sont en baisse sur deux ans ;
        • la navigation des bâtiments hauturiers de la marine nationale connaît une baisse de 12%.

        Le rapport constate un déficit de formation des militaires et des objectifs de taux d'entraînement qui n'ont pas été atteints. Il est souligné que "le report à la fin de la période de programmation des objectifs de remontée de l’activité opérationnelle paraît peu satisfaisant dans un monde caractérisé par la multiplication des affrontements".

        La LPM 2019-2025 portait une réelle ambition pour l'entretien programmé du matériel en lui consacrant 35 milliards d'euros, en grande partie après 2022. Or, les montants attribués en lois de finances initiales en 2019, 2020 et 2021 ont été inférieurs à l'annuité moyenne de 4,4 milliards d'euros fixée par la LPM. Cela engendre un retard de 900 millions d'euros.

        Le bilan de la Cour des comptes sur les trois premières années de la LPM

        La Cour des comptes, dans un rapport du 11 mai 2022, dresse un bilan de la LPM et fait des recommandations.

        Si l'ambition est de porter la part des dépenses militaires à 2% du PIB en 2025, la Cour des comptes souligne que les annuités 2024 et 2025 n'ont toujours pas été fixées.

        L'estimation des autorisations d'engagement restant à couvrir par des crédits de paiement a fortement augmenté (34 milliards d'euros fin 2021, 72 milliards d'euros fin 2025).

        Les évolutions majeures intervenues depuis 2019 (pandémie de Covid-19, montée des menaces décrites dans la Revue stratégique de 2017) sont de nature à remettre en cause les termes de la LPM, dont les ressources n’ont pas été fixées au-delà de 2023. La plus grande partie de l'augmentation du budget et des créations d'emplois doit intervenir en fin de LPM. Cela "constitue un risque important pour la réalisation des capacités visées par la loi".

        Les recommandations de la Cour des comptes sont les suivantes :

        • chiffrer les crédits budgétaires de 2024 et 2025 et établir une trajectoire budgétaire jusqu'à la stabilisation du déficit public prévue en 2027 ;
        • exploiter les marges de manœuvre budgétaires existantes (coopération européenne, définition du périmètre des missions confiées aux armées) ;
        • adopter un processus d'actualisation stratégique et de programmation militaire plus réactif et transparent.

        Le service de santé des armées, qui été fortement sollicité par l'opération Résilience et avait perdu 8% de ses personnels lors de la précédente LPM, reste fragile face aux multiples objectifs assignés et enjeux :

        • remontée de la force opérationnelle terrestre (accompagnée d'un accroissement de la population) ;
        • réinvestissement du territoire national avec les opérations Sentinelle et Résilience ;
        • multiplicité des théâtres extérieurs ;
        • l'objectif de faire face à la haute intensité à l'horizon 2030.

        Conséquences du plan de résilience lié à la guerre en Ukraine

        Afin de financer les dépenses urgentes liées à la guerre en Ukraine (hausse des prix de l'énergie et accueil des populations réfugiées), un décret d'avance, qui sera examiné en juillet 2022, annule 300 millions d'euros sur la mission "Défense" (dont 202 millions d'euros sur le programme "Équipement des forces"), soit 0,8% des crédits pour 2022. Il s'agit de l'annulation de crédits la plus importante.

        Selon la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, le financement du plan de résilience économique et sociale ne doit pas se faire au détriment de la défense ou de la diplomatie. La commission des finances du Sénat s'étonne de ces annulations "alors même que le décret d'avance est motivé à titre principal par les conséquences d'une guerre qui affecte un pays européen et qui a mis en évidence la nécessité pour la France et ses voisins de mieux assurer leur défense".