Sécurité alimentaire : un enjeu renforcé dans un contexte de tensions internationales

La crise sanitaire mondiale puis le conflit ukrainien ont remis au centre des préoccupations la question de la sécurité alimentaire. Que signifie la sécurité alimentaire ? Quels sont les enjeux ? Comment agissent les organisations internationales ? Tour d'horizon.

    L'enjeu de la sécurité alimentaire est renforcé par le contexte de tension internationale qui réduit les capacités d'échanges.

    Le rapport 2020 de l’ONU sur l’état de la sécurité alimentaire et de la nutrition dans le monde souligne que 320 millions de personnes supplémentaires n'ont pas eu accès à une nourriture adéquate en 2020. Au total, un tiers de la population mondiale est dans une situation de fragilité alimentaire, en dépit de la croissance mondiale ces vingt dernières années et de la hausse de la production alimentaire. Selon l’échelle de mesure de l’insécurité alimentaire vécue (FIES), la situation alimentaire dans le monde s’aggrave lentement depuis 2014.

    La sécurité alimentaire : un concept évolutif

    La notion de "sécurité alimentaire" recouvre deux acceptions :

    • pour une grande partie de l’humanité, sécurité alimentaire est synonyme de recherche de la couverture quantitative et qualitative des besoins élémentaires en aliments et eau ;
    • dans les pays à l’abri de la pénurie et de la malnutrition, elle désigne aussi la sécurité sanitaire des produits destinés à l’alimentation humaine.

    La notion de sécurité alimentaire n’a cessé d’évoluer. Le droit individuel à l’alimentation est inscrit dans la Déclaration universelle des Droits de l’Homme de 1948 : "Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires". La Conférence mondiale de l’alimentation de 1974 adopte une déclaration pour l'élimination de la faim et de la malnutrition qui proclame "le droit inaliénable d'être libéré de la faim et de la malnutrition afin de se développer pleinement et de conserver ses facultés physiques et mentales". En 1986, la Banque mondiale définit la sécurité alimentaire comme : "l’accès pour tout le monde et à tout moment à une nourriture en suffisance afin de mener une vie active et saine".

    L'objectif d'une éradication de la faim adopté en 1974 n'étant pas atteint, une conférence mondiale de l'alimentation est convoquée en 1996. Au-delà des phénomènes de sous-alimentation quantitative, les sujets abordés s'étendent aux questions posées par la malnutrition et à l'impact des politiques publiques dans l'évolution de la sécurité alimentaire (accès à la terre, accès à l'eau, prix agricoles, etc.). Le sommet mondial sur la sécurité alimentaire de 2009 adopte une nouvelle déclaration afin "d'enrayer immédiatement l'augmentation du nombre de personnes souffrant de la faim, de la malnutrition et de l'insécurité alimentaire et de réduire sensiblement ce nombre".

    En 2021, c'est un sommet sur les systèmes alimentaires qui est organisé par les Nations Unies. Ce changement d'intitulé révèle un élargissement des problématiques alors que la pandémie de Covid-19 est venue aggraver une situation fragilisée par le changement climatique. Dans le même temps, l'impact environnemental des systèmes alimentaires est questionné.

    Aujourd'hui, avec les conséquences du conflit en Ukraine, la notion la sécurité alimentaire tend à se recentrer sur la capacité des pays à assurer l'approvisionnement des populations en denrées alimentaires de base, au-delà de la question de la sécurité sanitaire des aliments.

    Des risques croissants d'insécurité alimentaire

    Malgré une hausse continue de la production alimentaire la prévalence de la sous-alimentation a progressé dans plus de la moitié des pays à revenu faible ou intermédiaire de 2010 à 2018 selon un rapport de l’ONU. 

    La pandémie de Covid-19, en mettant à l’arrêt l’économie mondiale, a altéré les échanges internationaux, y compris ceux de denrées alimentaires. Selon un communiqué du secrétaire général de l'ONU, la part des personnes en situation de précarité alimentaire a augmenté de 20% en 2020 au niveau mondial. Le conflit en Ukraine, démarré en février 2022, continue d’illustrer l’interdépendance des pays dans ce secteur avec une immobilisation forcée des stocks de blé et des intrants ukrainiens (potasse, engrais azotés).

    Avant même l’irruption de ces crises conjoncturelles, le groupe d’experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) a alerté les États, dans un rapport spécial publié en août 2019, sur l’impact des modes de production agricoles expansifs conjugués au phénomène de réchauffement climatique :

    • un taux sans précédent d’utilisation des terres et de l’eau douce depuis 1961, sous l’effet de l’expansion de l’agriculture (monocultures d’huile, exploitations bovines et ovines) ;
    • une vitesse d’érosion des terres agricoles excédant de 20 à 100 fois le rythme naturel de formation des sols ;
    • une dégradation des terres (désertification) notamment dans les zones côtières de basse altitude ;
    • une augmentation de la fréquence et de l‘intensité des événements extrêmes "ayant un impact négatif sur la sécurité alimentaire" en particulier en Afrique, dans les régions de haute montagne en Asie et en Amérique du Sud.

    À terme, l’augmentation de la fréquence des phénomènes météorologiques extrêmes liée au changement climatique, par ses effets sur les chaînes de production alimentaire, pourrait engendrer une baisse de la stabilité de l’approvisionnement alimentaire et de la qualité nutritionnelle des productions.

    Dans le scénario médian formulé par le GIEC d’un accroissement moyen de la population (9 milliards en 2100), d’une progression moyenne des revenus et sur la base de niveaux de production et de consommation actuels, la hausse des prix des céréales pourrait être de 7,6% en 2050, ce qui se répercuterait sur le prix des denrées alimentaires et qui accroitrait le risque d’insécurité alimentaire et de famine.

    Dans un scénario plus pessimiste de fort accroissement de la population et de faibles capacités d’adaptation des pays au réchauffement climatique, les experts prévoient de plus grands risques sur la sécurité alimentaire : revenus plus faibles, demande accrue en aliments, hausse des prix alimentaires due à la concurrence pour l’exploitation des terres, échanges commerciaux plus limités…

    Dans le même temps, le GIEC mais aussi les Nations Unies ont aussi montré que le secteur agricole est à l’origine de 21% à 37% des émissions de gaz à effet de serre (GES), est responsable de la perte de biodiversité et qu'il consomme 70% des ressources en eau douce.

    FAO, FIDA, OMC... Quel rôle pour les organisations internationales ?

    Depuis la reconnaissance du droit individuel à l’alimentation, l’ONU a pour objectif la sécurité alimentaire mondiale. Des organisations spécialisées se consacrent aux questions alimentaires.

    L'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (Food and Agriculture Organisation - FAO), créée en 1945, regroupe aujourd’hui 197 membres dont 194 pays, une organisation membre (l’Union européenne) et deux membres associés (Îles Féroé et Tokelau). L’institution pilote les politiques de soutien alimentaire aux pays en développement et met à disposition une base de données mondiale sur l’alimentation, l’agriculture et la faim. Elle a pour mission :

    • de fournir une assistance technique aux pays en développement ;
    • d’harmoniser les normes dans les domaines de la nutrition, de l’agriculture, de la forêt et de la pêche ;
    • de conseiller les gouvernements.
    • d’organiser des forums neutres entre les États pour débattre des principaux problèmes liés à l’alimentation et à l’agriculture.

    Sous l’égide de la FAO, le Programme alimentaire mondial (PAM) est chargé d’apporter aux États dans des situations d’urgence alimentaire une assistance et une aide au développement économique et social. En 2015, elle était parvenue à faire adopter par les 49 nations membres un compromis sur l’objectif "Faim zéro pour 2030".

    Le Fonds international de développement agricole (FIDA) élabore des programmes d’options stratégiques pour les pays en développement, et plus particulièrement les populations rurales, en vue de l’amélioration des systèmes alimentaires. Son périmètre d’action comprend l’ensemble de la chaîne de production alimentaire : culture, récolte, conditionnement, transformation, transport, commercialisation et consommation. L’institution internationale poursuit trois objectifs stratégiques majeurs :

    • renforcer les capacités productives des populations rurales pauvres ;
    • accroître les avantages qu'elles tirent de leur intégration au marché ;
    • améliorer la viabilité environnementale et la résilience aux changements climatiques de leurs activités économiques.

    Le comité de la sécurité alimentaire (CSA), plateforme internationale et intergouvernementale créée en 1974, a pour mission de faire partager les expériences des pays sur les processus mis en place pour lutter contre la faim. Intégrant les pays membres de l’ONU, il associe dans son travail les organismes non gouvernementaux, les organisations de la société civile ainsi que les institutions financières internationales et régionales. Il a notamment participé en 2016 à la mise en œuvre du programme de développement durable à l’horizon 2030. En 2017, il a défini un cadre stratégique mondial pour la sécurité alimentaire et la nutrition.

    L’Organisation mondiale du commerce pour la sécurisation des échanges (OMC) joue un rôle d’arbitre et de régulateur pour les échanges mondiaux. Depuis la conférence de Doha de 2001, l’institution dispose d’un mandat spécifique sur les questions de sécurité alimentaire.

    Dans le contexte spécifique de la guerre en Ukraine, l’OMC a soulevé sept questions relatives au commerce des produits agricoles à traiter en urgence :

    • la détention des stocks publics à des fins de sécurité alimentaire ;
    • la distorsion des échanges sous l’effet des subventions internes des pays ;
    • l’accès aux marchés ;
    • la concurrence à l’exportation ;
    • les restrictions et prohibitions à l’exportation ;
    • la transparence.

    L’Union européenne dispose également d’une stratégie propre en matière de sécurité alimentaire internationale, au-delà de l'établissement de normes sanitaires communes aux États membres. Si l’interruption des exportations du blé russe et ukrainien sur les pays de l’UE pèse moins que pour d’autres pays qui ne disposent pas de stocks, les difficultés d’approvisionnement en engrais pourraient avoir des conséquences sur les prochaines productions agricoles.

    La stratégie de la Commission européenne élaborée avant la crise du Covid-19 et l’aggravation du conflit en Ukraine prévoyait cinq axes à suivre pour la période 2019-2024 :

    • renforcer la gouvernance mondiale de la sécurité alimentaire et de la nutrition ;
    • développer des systèmes agricoles et alimentaires durables face aux changements climatiques et à l’érosion de la biodiversité ;
    • renforcer l’action sur les facteurs de sous-nutrition des jeunes enfants et des femmes enceintes et allaitantes ;
    • appuyer la structuration de filières agroalimentaires durables (soutien à la création d’emploi dans les territoires ruraux et dans les pays en développement) ;
    • renforcer les actions d’assistance alimentaire aux populations vulnérables et améliorer leur résilience.

    En juin 2022, la Commission européenne a adopté une proposition visant à constituer un Fonds européen de développement de 600 millions d’euros à destination des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique afin de renforcer la sécurité alimentaire dans le contexte du conflit ukrainien. Ce fonds est orienté vers l’aide humanitaire, la résilience des systèmes alimentaires (production alimentaire durable) et le soutien macroéconomique à ces pays.

    Il vient renforcer l'instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI) mis en place en 2021 pour promouvoir le développement durable dans les zones d’Afrique subsaharienne, d'Asie et du Pacifique, ainsi que Caraïbes. 

    En France, un plan de résilience économique et social (France 2030) prévoit de renforcer la sécurité alimentaire en agissant sur trois axes :

    • sécuriser l’approvisionnement en intrants critiques ;
    • renforcer la souveraineté énergétique ;
    • renforcer la souveraineté alimentaire de l’Europe.

    Vers une agriculture plus résiliente et plus respectueuse de l'environnement ?

    Le rapport de l’ONU sur l’état de la sécurité alimentaire publié en 2021 préconise d’agir sur les systèmes alimentaires eux-mêmes à travers six axes :

    • dans les pays touchés par les conflits : renforcer l’action humanitaire, les politiques de développement et la consolidation de la paix ;
    • renforcer la résilience face aux changements climatiques dans l’ensemble du système alimentaire ;
    • favoriser la résilience des plus vulnérables face à l’adversité économique ;
    • intervenir tout au long de la chaîne d’approvisionnement alimentaire en vue de réduire le coût des aliments nutritifs ;
    • lutter contre la pauvreté et les inégalités structurelles avec des mesures plus inclusives pour les populations ;
    • changer le comportement des consommateurs afin de favoriser les habitudes alimentaires ayant une incidence positive sur la santé humaine et sur l’environnement.

    Dans un entretien réalisé le le 5 avril 2022 sur l'insécurité alimentaire provoquée par le conflit ukrainien, le vice-président de la Banque mondiale pour le Développement durable, Juergen Voegele, préconise cinq grands axes d’action :

    • maintenir les échanges de produits alimentaires alors que des pays producteurs peuvent avoir des réflexes d’arrêt de leurs exportations par crainte de pénuries ;
    • protéger le pouvoir d’achat des populations par des filets sociaux plutôt que de baisser les prix des denrées agricoles au détriment des agriculteurs ;
    • transformer le système alimentaire vers une agriculture plus résiliente en subventionnant les productions agricoles plus économes en ressources, plus nutritives et moins nuisibles pour le climat ;
    • mobiliser les fonds privés vers la recherche et développement ;
    • investir dans les biofertilisants.

    Au niveau européen, les 27 comptent sur le Pacte vert pour l’Europe (Green Deal) lancé en 2019 pour agir sur le réchauffement climatique et réduire de 55% les émissions nettes de gaz à effet d’ici 2030 par rapport à leur niveau de 1990. Le programme européen comprend un dispositif "De la ferme à la table" qui décline des objectifs pour l’agriculture et l’alimentation : 25% des terres agricoles en agriculture biologique ; la plantation de trois milliards d’arbres en Europe d’ici 2030.