Qu'est-ce que le Pacte de Marrakech sur les migrations ?

Adopté en 2018, le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, dit Pacte de Marrakech, entend assurer une meilleure protection des migrants au plan international, tout en préservant la souveraineté des États sur leur politique migratoire. Incitatif, il n’est toutefois pas contraignant.

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Quel est le contexte dans lequel ce Pacte a été adopté ?

Selon l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), le nombre de migrants dans le monde était de 258 millions en 2018, soit 3,4 % de la population mondiale. Ce chiffre est en constante augmentation. 

Face à l’ampleur de ce qui est qualifié de « crise migratoire », l’Assemblée générale de l’ONU a adopté à l’unanimité le 19 septembre 2016 la Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants. Elle y recommandait l’adoption de deux pactes mondiaux : un sur les réfugiés et un autre pour des migrations sûres, ordonnées et régulières. C’est de ce dernier dont il est question ici.

Comment a été élaboré et adopté le Pacte ?

À partir de la déclaration de New York, l’élaboration du Pacte mondial pour les migrations a nécessité un long processus de négociation (avril 2017-juillet 2018) coordonné par les ambassadeurs Juan José Gómez Camacho (Mexique) et Jürg Lauber (Suisse). Le suivi du dossier a été assuré, sous l’autorité du secrétaire général de l’ONU, par la Canadienne Louise Arbour, représentante spéciale des Nations Unies pour les migrations.

Le texte du « Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières », dit « pacte de Marrakech », fut approuvé à New York le 13 juillet 2018 par l’ensemble des États, à l’exception des États-Unis, pour être ouvert à la signature le 10 décembre 2018 à Marrakech. Ce jour correspond au 70ème anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Tout un symbole. 

Lors de cette Conférence intergouvernementale de Marrakech, le Pacte a été officiellement approuvé par une forte majorité d’États (162). Il a par la suite été adopté le 19 décembre 2018 lors de l’Assemblée générale de l’ONU à New-York par 152 pays. Seuls cinq pays ont voté contre : les États-Unis, la Hongrie, Israël, la Pologne et la République tchèque. Douze pays se sont abstenus : l’Algérie, l’Australie, l’Autriche, la Bulgarie, le Chili, l’Italie, la Lettonie, la Libye, le Liechtenstein, la Roumanie, la Suisse et Singapour. Dix pays, notamment la Slovaquie, étaient absents.

Si l’Allemagne a salué « un succès évident pour le multilatéralisme » visant « à garantir aux migrants des conditions humaines », et la France « un bon départ » consacrant la coopération internationale comme « la seule voie possible », la Hongrie a en revanche fustigé « une grave erreur » et brandi la menace de nouveaux flux massifs de migrants dans le monde affectant la sécurité. 

Plus généralement, de nombreux États ont mis l’accent sur l’impératif de respect de la souveraineté en rejetant le principe d’un droit à la migration, et en insistant sur la nécessité de distinguer migrants réguliers et migrants irréguliers. Cette polarisation est symptomatique du fait que la recherche d’un consensus international en vue d’établir un cadre de coopération pour gérer les migrations s’avère un exercice difficile.

« Le présent Pacte mondial établit un cadre de coopération juridiquement non contraignant », stipule le préambule, cette coopération s’articulant autour « d’objectifs » et « d’engagements » précis.
 

Quel est l’esprit de ce texte incitatif mais non contraignant ?

En saluant l’adoption d’une « plateforme » pour la coopération internationale en matière de migrations, le secrétaire général de l’ONU, António Guterres, a cru devoir fustiger les « mythes » colportés au sujet du Pacte : il est faux de dire qu’il s’agit d’un instrument obligatoire et qu’il  permet à l’ONU d’imposer des politiques migratoires à ses États membres, empiétant sur leur souveraineté ; il est faux de dire qu’il établit un nouveau droit de migrer permettant à chacun de choisir son pays de destination et le moment de s’y rendre, il vise seulement à assurer le respect des droits de l’homme du migrant indépendamment de son statut ; il est faux de dire que les migrations sont essentiellement un flux de populations du Sud vers le Nord, les flux Sud-Sud sont plus importants aujourd’hui ; il est faux de dire que les pays développés n’ont pas besoin de migration, la baisse du taux de natalité et l’augmentation de l’espérance de vie rendront leur situation économique difficile sans migration. 

L’esprit du texte apparaît clairement dans une disposition du préambule stipulant que les migrations sont « facteurs de prospérité, d’innovation et de développement durable et qu’une meilleure gouvernance peut permettre d’optimiser ces effets positifs ». C’est en toute logique que le texte appelle à établir « un cadre de coopération juridiquement non contraignant » et promouvoir « une vision commune » d’un phénomène inéluctable découlant de la mondialisation. 

Sachant qu’« aucun État ne peut gérer seul la question des migrations », il en découle des « responsabilités partagées » des pays d’origine, de transit et de destination en vue de répondre aux « risques » et « difficultés » engendrés par ce phénomène. C’est une lecture positive des migrations vues comme un enrichissement mutuel des pays et des populations, une conséquence de la mondialisation qu’il s’agit d’encadrer et de dédramatiser en faisant évoluer la perception du public.

Le Pacte « repose sur les buts et principes consacrés par la Charte des Nations Unies » et « s’appuie » sur un corpus de textes internationaux consacrant les droits de l’homme – en tête desquels se trouve la Déclaration universelle des droits de l’homme – ainsi que d’autres instruments et arrangements touchant divers domaines en lien avec les migrations. L’élément central et la substance du Pacte résident dans les objectifs qu’il définit.

Comment est structuré le Pacte ?

L’architecture du texte d’une quarantaine de pages se décompose en préambule, principes directeurs, objectifs associés à des engagements, suivi d’une série de mesures regroupant des moyens d’action et des pratiques optimales. 

L’aspect le plus intéressant réside dans la formulation de « 23 objectifs » associés à des engagements « pour des migrations sûres, ordonnées et régulières ». Il s’agit notamment de :

  • lutter contre les facteurs négatifs et les problèmes structurels qui poussent les personnes à migrer (actions en faveur du développement durable, lutte contre la pauvreté, etc.) ;
  • rendre plus accessibles les voies de migration légale, en particulier pour motif professionnel, et faciliter l’intégration des migrants ; 
  • s’attaquer aux facteurs de vulnérabilité liés aux migrations et les réduire ;
  • sauver des vies en mer ou ailleurs, éviter les décès lors des trajets migratoires et coordonner les recherches des migrants disparus ; 
  • prévenir et lutter contre le trafic et la traite des migrants et démanteler les réseaux de passeurs ;
  • gérer les frontières de manière intégrée, sûre et coordonnée ; 
  • coopérer en vue de faciliter le retour et la réadmission des migrants dans leur pays d’origine en toute sécurité et dignité.
     

Quelles sont les mesures d’application du Pacte ?

Une réunion tous les quatre ans d’un « Forum d’examen des migrations internationales » permettra d’évaluer les progrès réalisés – à compter de 2022.

Si le texte prévoit un mécanisme d’application et différents modes de coopération – échanges d’informations et d’expertises, enquêtes sur l’intégration des migrants –, il n’en reste pas moins un texte fixant un cadre plus politique que juridique. Aura-t-il pour effet de changer les législations nationales sur l’immigration ? Seule la pratique des États le dira.